РАЗВИТИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА
Понятие государственного единства включает в себя:
• порядок отношений между центром и его составными частями;
• права отдельных территорий и их населения;
• механизм осуществления власти центральных органов в отношении местных и порядок осуществления местными властями своих полномочий, их структура и компетенция.
Административно-территориальное деление и местное управление олицетворяли форму государственного единства в процессе образования и развития абсолютной монархии в России.
Необходимость усиления власти на местах потребовала укрупнить и привести в систему административно-территориальные единицы. 18 декабря 1708 г. Именным указом «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов»[45] страна была разделена на восемь губерний, поименованных в Указе с перечислением входивших в них городов: Московскую, Ингерманланд- скую (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую, Сибирскую. В 1711 г. появилась еще одна губерния — Воронежская. Таким образом, губерний стало девять. Момент учреждения губерний является рубежом в развитии форм государственного единства в целом. Все начальники губерний 6 марта 1711 г. получают звание губернаторов.
В том же 1711 г. во всех губерниях были назначены губернаторы, в их руках была сосредоточена реальная власть над всеми учреждениями в своей области.
Именной указ от 24 апреля 1713 г. устанавливает новый порядок организации губернского управления[46]. Учреждалась должность ландрата — советника, ведающего управлением в части губернии (провинции). Вместе с губернатором ландраты осуществляли власть в губернии коллегиально.
Одновременно с введением губернских учреждений начинают складываться провинции, которые представляли собой объединение нескольких уездов во главе с обер-комендантом. В это время происходит переподчинение посадов, заменившим воевод уездным комендантам, которые подчиняются теперь провинциальному обер-коменданту[47].
28 января 1715 г. принимается Указ, по которому упразднялось уездное и провинциальное деление, а губернии разделялись на доли, во главе которых ставились ландраты. Ландратам предписывалось ведать судебные, полицейские и финансовые дела в отношении уездного населения, не вмешиваясь в дела городского. Таким образом, Указ от 28 января 1715 г. изменил по существу отношения между губернатором и ландратами. Помимо членов коллеги при губернаторе они одновременно стали и подчиненными ему должностными лицами. Так создавалась система, отвечающая потребностям абсолютизма, характеризующаяся не только централизацией, но и унификацией: одинаковые права и одинаковые обязанности территориальных единиц и должностных лиц, единство органов власти в центре и на местах, единая иерархия власти снизу доверху с монархом на самой вершине [48].
29 мая 1719 г. утверждается роспись губерний по провинциям. Теперь каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода. В январе 1719 г. была издана инструкция или Наказ воеводам[49].
Согласно Наказу, на воеводу возлагалась ответственность за обеспечение государственной безопасности, за состояние и оборону крепостей своей провинции. Воевода должен был заботиться о вере, попечительствовать школам и госпиталям, ему предписывалось осуществлять надзор за четкостью исполнения земскими судьями своего долга.
Контролировал воевода и исполнение казенных подрядов заводчиками, положение рабочих на предприятиях, отвечал за состояние путей сообщения. Воеводе надлежало заботиться и о кадрах ратуши (центральный орган городского самоуправления). Он же отвечал за безопасность граждан и общественный порядок. Воевода контролировал деятельность всей провинциальной администрации. Одной из важнейших его задач было обеспечение сбора государственных податей и их учет. Воевода должен был проявлять заботу о развитии промышленности в своей провинции, всячески поощрять предпринимательство. Ему надлежало охранять дубовые леса и государственные заказники.
Таким образом, провинциальный воевода в отличие от обер- коменданта напрямую, минуя губернию, подчинялся центральным органам, что существенно меняло характер центральной власти. Создавалась единая система управления страной из центра. Другим стало и положение губернаторов. Они полновластно управляли своими уездами и в этом как бы были уравнены в правах с провинциальными воеводами.
По реформе 1719 г. губерния объединяла на своей территории только суд и вооруженные силы, то есть становилась военным и судебным округом. Провинции подразделялись на диск- риты. Дискрит представлял собой округ, в котором насчитывалось около 2000 дворов. Дискриты иногда совпадали с уездами, а иногда нет. Во главе дискрита стоял земский комиссар, на которого возлагались в рамках дискрита почти те же обязанности, что и на воеводу в рамках провинции. Так была создана единая централизованная система на местах.
Крестьянская война под руководством Е.И. Пугачева показала, что существующая структура органов власти и управления на местах не способна предотвратить разрастание крестьянских волнений и угрозу новой крестьянской войны. Именно поэтому заботы Екатерины II были направлены на совершенствование областной администрации 1.
Проведение областной реформы преследовало охранительные и фискальные цели — удобство сбора налогов и удобство полицейского надзора за народом. В административном отношении страна разделялась на 50 губерний с примерно равным количеством населения в каждой 200—300 тысяч душ мужского пола. Провинции упразднялись, и каждая губерния делилась на 10—12 уездов по 20—30 тысяч душ мужского пола. Все губернии и уезды получали одинаковые учреждения с одинаковым штатом чиновников. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и ему непосредственно подчинявшийся. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении муниципальных, судебных и финансовых функций. В принципе, отделение судебных функций от административных было характерно для буржуазного строя, но в данном случае буржуазная форма структуры органов управления использовалась для укрепления крепостных порядков в стране.
Главным учреждением в губернии являлось губернское правление, возглавляемое губернатором. Ему принадлежала вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью всех учреждений и должностных лиц губерний, практическое осуществление указов и распоряжений правительства, обеспечение тишины и порядка в губернии. В этих целях губернатору были подчинены все воинские части и команды, находившиеся на территории губернии.
Всеми финансовыми вопросами (сбором податей, таможенных, кабацких и других сборов, налогов и платежей, их расходованием и т. д.) ведала Казенная палата, возглавляемая помощником губернатора — вице-губернатором.
Третьим губернским учреждением был приказ общественного призрения, призванный ведать школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами.
По структуре и функциям уездные учреждения мало отличались от губернских, но комплектовались иначе. Фактически вся исполнительная власть в уезде передавалась сословной организации дворянства — уездному дворянскому собранию. Оно избирало уездного предводителя дворянства, оказывавшего огромное влияние на действия уездных властей. Дворяне уезда из своей среды избирали на три года капитана-исправника и заседателей нижнего земского суда, функции и обязанности которых в уезде соответствовали функциям губернатора и губернского правления в губернии.
Укрепление роли сословных организаций дворянства в уездах было направлено на укрепление сословного строя. Особенно резко это проявилось в судебных органах, образованных в соответствии с Учреждением для управления губерний по строго сословному принципу: уездный суд в уезде и верхний земский в губернии — для дворян, городовой и губернский магистраты — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Право суда над духовными лицами предоставлялось архиереям и учреждавшимся при них губернским консисториям. Военнослужащих и солдатских детей судили военные суды и Военная коллегия. Право судить и наказывать помещичьих крестьян было предоставлено дворянам.
Построив судебную систему на строго сословном принципе, самодержавие обеспечило господствующее положение во всех судах дворян. В дворянских судах заседателями могли быть только дворяне, но они же могли быть заседателями и в магистратах, и в расправах. Суды, прокуроры, асессоры, стряпчие во всех судах не избирались, а назначались правительством из дворян. Дворянами были и все должностные лица апелляционных палат уголовного и гражданского суда в губернии.В последние годы XVII в. происходят важные изменения в политике организации власти на посаде. 30 января 1699 г. были изданы два Именных указа: Об учреждении бурмистерской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями и об исключении гостей и посадских людей из ведомства воевод и приказов и Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов 1. Согласно этим актам города выходили из ведения приказов и воевод и теперь должны были самостоятельно создавать органы, выполняющие их функции, — бурмистерские палаты и земские избы. В последующие годы городское управление не остается неизменным. Вид системы оно приобретает в результате принятия Регламента Главного магистра.
Новые городские учреждения эпохи Петра I — бурмистерс- кая палата, ратуша, земские избы, городовые магистраты — формировались на основе выборов. Создание магистратов — явление в системе городского управления новое. Бурмистерские палаты и бурмистры, избираемые всего на год, были нужны как форма управления в период, когда ломалась старая система управления. С созданием более или менее завершенной системы областного и центрального управления возникла необходимость окончательно урегулировать и систему городского управления. В основу магистратской реформы легли зарубежные образцы.
Взаимоотношения магистрата с органами посадского самоуправления — посадским старостой и сходом — отличала строгая подчиненность вторых первому. Магистрат обращался к посадскому миру только через старосту. Мирской посадский сход функционировал обособленно от городового магистрата. Сход производил раскладку подушного сбора и его уравнение между плательщиками. Магистратское управление разделило города в соответствии с определенными критериями (число дворов и географическое положение) на пять категорий. В зависимости от принадлежности города к той или иной категории предписывалось и создавать городской магистрат определенной численности.В городах первой категории — один президент и четыре бургомистра, в городах второй — президент и три бургомистра, в городах третьей и четвертой — по два, а в прочих городах — по одному. Бургомистрам придавались советники — ратманы.
В сравнении с предшествующими органами управления на местах магистрат имел большую компетенцию. Он обладал широкими судебными полномочиями и имел право определять любое наказание. Магистрат ведал городским хозяйством и городской полицией, обеспечивавшей не только безопасность граждан от преступных посягательств, но и поддерживавшей общественный порядок. Магистрат являлся хозяином в городе, и на него не могла распространяться власть ни воевод, ни губернаторов. Более того, никакие органы власти не имели права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции магистрата. Магистрат должен был информировать посадскую общину о предписаниях центральных властей, организовывать их исполнение, контролировать деятельность посадского мира на предмет исполнения распоряжений правительства. Таким образом, была создана стройная единая система управления городами, подчиненная только монарху и Сенату с сохранившимся традиционно городским самоуправлением.
В отличие от петровских магистратов, ведавших многими вопросами управления в городах, компетенция органов городского самоуправления после реформ 1785 г. (Грамота на права и выгоды городам российской империи — Жалованная грамота городам) сузилась. Город выделялся в особую административную единицу, но исполнительная власть в нем поручалась не выборным городским магистратам, а городничему, назначавшемуся правительством в уездные города, и полицмейстеру — в губернские. Согласно грамоте создавались общесословные органы городского самоуправления: общая Городская дума и Шестигласная дума. Все функции первой сводились к тому, что она собиралась раз в три года и выбирала городского голову. Шестигласная дума, называвшаяся так потому, что в ее состав входило по одному представителю от каждой из категорий городского населения, в принципе являлась исполнительным органом городского самоуправления. Но в действительности вся реальная власть в городе оставалась в руках городничего, управы благочиния, полицмейстера. На долю Городской думы оставались лишь второстепенные вопросы благоустройства, санитарного состояния. И дело здесь не только в крепостнической сущности системы, но и в крайней слабости нарождавшейся русской буржуазии, которая к этому времени еще не вышла из рамок средневекового сословия.
История России — история многонационального государства, объединившегося вокруг Москвы. Рассматривая эпоху Петра I, нужно отметить, что политика, затрагивающая национальные отношения, не была единой и всеобщей. Она изменялась и в зависимости от уровня общественно-экономического и социально-классового развития народов и регионов в соответствии с решением насущных политических задач. Особенности управления национальными окраинами России на востоке и юго- востоке страны: предоставление народам, присягнувшим на верность монарху, самостоятельности в решении внутренних вопросов и опора на национальную верхушку. Статус Украины в составе России — постепенная унификация управления, приведение управления Украиной в соответствие с управлением российскими губерниями. Сохранение самобытности в управлении и законодательстве Прибалтики.
3.
Еще по теме РАЗВИТИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА:
- § 2. Развитие формы государственного единства
- § 2. Форма государственного единства
- § 5. Коренные изменения организации государственного единства
- § 2. Развитие формы государственного единства
- § 4. Развитие права
- § 3. Развитие формы государственного единства
- § 2. Форма государственного единства
- § 2. Ломка формы государственного единства
- § 4. Основные направления развития права
- 2.2. Развитие формы государственного единства
- Понятие формы государства. Формы государственного устройства и правления
- Капиталистическое развитие России и государственное управление в начале XX в.
- РАЗВИТИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА
- 1.3. Содержание, административно-правовые формы и методыгосударственного управления
- Реформы государственного управления
- Развитие союзных органов государственной власти и управления в соответствии с конституциями СССР 1924 и 1936 годов
- ИСТОРИЧЕСКОЕ развитие идеи русской государственной власти
- Формы государственного устройства