РАЗВИТИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА

Понятие государственного единства включает в себя:

• порядок отношений между центром и его составными частями;

• права отдельных территорий и их населения;

• механизм осуществления власти центральных органов в отношении местных и порядок осуществления местными властями своих полномочий, их структура и компетенция.

Административно-территориальное деление и местное управ­ление олицетворяли форму государственного единства в процессе образования и развития абсолютной монархии в России.

Необходимость усиления власти на местах потребовала ук­рупнить и привести в систему административно-территориаль­ные единицы. 18 декабря 1708 г. Именным указом «Об учрежде­нии губерний и о росписании к ним городов»[45] страна была раз­делена на восемь губерний, поименованных в Указе с перечис­лением входивших в них городов: Московскую, Ингерманланд- скую (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевс­кую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую, Сибирскую. В 1711 г. появилась еще одна губерния — Воронежс­кая. Таким образом, губерний стало девять. Момент учреждения губерний является рубежом в развитии форм государственного единства в целом. Все начальники губерний 6 марта 1711 г. полу­чают звание губернаторов.

В том же 1711 г. во всех губерниях были назначены губерна­торы, в их руках была сосредоточена реальная власть над всеми учреждениями в своей области.

Именной указ от 24 апреля 1713 г. устанавливает новый по­рядок организации губернского управления[46]. Учреждалась долж­ность ландрата — советника, ведающего управлением в части губернии (провинции). Вместе с губернатором ландраты осуще­ствляли власть в губернии коллегиально.

Одновременно с введением губернских учреждений начи­нают складываться провинции, которые представляли собой объе­динение нескольких уездов во главе с обер-комендантом. В это время происходит переподчинение посадов, заменившим воевод уездным комендантам, которые подчиняются теперь провинци­альному обер-коменданту[47].

28 января 1715 г. принимается Указ, по которому упраздня­лось уездное и провинциальное деление, а губернии разделялись на доли, во главе которых ставились ландраты. Ландратам пред­писывалось ведать судебные, полицейские и финансовые дела в отношении уездного населения, не вмешиваясь в дела городско­го. Таким образом, Указ от 28 января 1715 г. изменил по суще­ству отношения между губернатором и ландратами. Помимо чле­нов коллеги при губернаторе они одновременно стали и подчи­ненными ему должностными лицами. Так создавалась система, отвечающая потребностям абсолютизма, характеризующаяся не только централизацией, но и унификацией: одинаковые права и одинаковые обязанности территориальных единиц и должност­ных лиц, единство органов власти в центре и на местах, единая иерархия власти снизу доверху с монархом на самой вершине [48].

29 мая 1719 г. утверждается роспись губерний по провинци­ям. Теперь каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода. В янва­ре 1719 г. была издана инструкция или Наказ воеводам[49].

Согласно Наказу, на воеводу возлагалась ответственность за обеспечение государственной безопасности, за состояние и оборону крепостей своей провинции. Воевода должен был забо­титься о вере, попечительствовать школам и госпиталям, ему предписывалось осуществлять надзор за четкостью исполнения земскими судьями своего долга.

Контролировал воевода и исполнение казенных подрядов заводчиками, положение рабочих на предприятиях, отвечал за состояние путей сообщения. Воеводе надлежало заботиться и о кадрах ратуши (центральный орган городского самоуправления). Он же отвечал за безопасность граждан и общественный порядок. Воевода контролировал деятельность всей провинциальной ад­министрации. Одной из важнейших его задач было обеспечение сбора государственных податей и их учет. Воевода должен был проявлять заботу о развитии промышленности в своей провин­ции, всячески поощрять предпринимательство. Ему надлежало охранять дубовые леса и государственные заказники.

Таким образом, провинциальный воевода в отличие от обер- коменданта напрямую, минуя губернию, подчинялся централь­ным органам, что существенно меняло характер центральной вла­сти. Создавалась единая система управления страной из центра. Другим стало и положение губернаторов. Они полновластно уп­равляли своими уездами и в этом как бы были уравнены в пра­вах с провинциальными воеводами.

По реформе 1719 г. губерния объединяла на своей террито­рии только суд и вооруженные силы, то есть становилась воен­ным и судебным округом. Провинции подразделялись на диск- риты. Дискрит представлял собой округ, в котором насчитыва­лось около 2000 дворов. Дискриты иногда совпадали с уездами, а иногда нет. Во главе дискрита стоял земский комиссар, на кото­рого возлагались в рамках дискрита почти те же обязанности, что и на воеводу в рамках провинции. Так была создана единая централизованная система на местах.

Крестьянская война под руководством Е.И. Пугачева пока­зала, что существующая структура органов власти и управления на местах не способна предотвратить разрастание крестьянских волнений и угрозу новой крестьянской войны. Именно поэтому заботы Екатерины II были направлены на совершенствование областной администрации 1.

Проведение областной реформы преследовало охранитель­ные и фискальные цели — удобство сбора налогов и удобство полицейского надзора за народом. В административном отноше­нии страна разделялась на 50 губерний с примерно равным ко­личеством населения в каждой 200—300 тысяч душ мужского пола. Провинции упразднялись, и каждая губерния делилась на 10—12 уездов по 20—30 тысяч душ мужского пола. Все губернии и уезды получали одинаковые учреждения с одинаковым шта­том чиновников. Во главе губернии стоял губернатор, назначае­мый императором и ему непосредственно подчинявшийся. Губер­нские учреждения впервые были основаны на разделении муни­ципальных, судебных и финансовых функций. В принципе, от­деление судебных функций от административных было харак­терно для буржуазного строя, но в данном случае буржуазная форма структуры органов управления использовалась для укреп­ления крепостных порядков в стране.

Главным учреждением в губернии являлось губернское прав­ление, возглавляемое губернатором. Ему принадлежала вся пол­нота исполнительной власти, контроль за деятельностью всех учреждений и должностных лиц губерний, практическое осуще­ствление указов и распоряжений правительства, обеспечение ти­шины и порядка в губернии. В этих целях губернатору были под­чинены все воинские части и команды, находившиеся на терри­тории губернии.

Всеми финансовыми вопросами (сбором податей, таможен­ных, кабацких и других сборов, налогов и платежей, их расхо­дованием и т. д.) ведала Казенная палата, возглавляемая по­мощником губернатора — вице-губернатором.

Третьим губернским учреждением был приказ обществен­ного призрения, призванный ведать школами, больницами, бо­гадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами.

По структуре и функциям уездные учреждения мало отли­чались от губернских, но комплектовались иначе. Фактически вся исполнительная власть в уезде передавалась сословной орга­низации дворянства — уездному дворянскому собранию. Оно из­бирало уездного предводителя дворянства, оказывавшего огром­ное влияние на действия уездных властей. Дворяне уезда из сво­ей среды избирали на три года капитана-исправника и заседате­лей нижнего земского суда, функции и обязанности которых в уезде соответствовали функциям губернатора и губернского прав­ления в губернии.

Укрепление роли сословных организаций дворянства в уез­дах было направлено на укрепление сословного строя. Особенно резко это проявилось в судебных органах, образованных в соот­ветствии с Учреждением для управления губерний по строго со­словному принципу: уездный суд в уезде и верхний земский в губернии — для дворян, городовой и губернский магистраты — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государствен­ных крестьян. Право суда над духовными лицами предоставля­лось архиереям и учреждавшимся при них губернским консисто­риям. Военнослужащих и солдатских детей судили военные суды и Военная коллегия. Право судить и наказывать помещичьих кре­стьян было предоставлено дворянам. Построив судебную систему на строго сословном принципе, самодержавие обеспечило гос­подствующее положение во всех судах дворян. В дворянских судах заседателями могли быть только дворяне, но они же могли быть заседателями и в магистратах, и в расправах. Суды, прокуроры, асессоры, стряпчие во всех судах не избирались, а назначались правительством из дворян. Дворянами были и все должностные лица апелляционных палат уголовного и гражданского суда в губернии.

В последние годы XVII в. происходят важные изменения в политике организации власти на посаде. 30 января 1699 г. были изданы два Именных указа: Об учреждении бурмистерской па­латы для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и град­скими повинностями и об исключении гостей и посадских лю­дей из ведомства воевод и приказов и Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посад­скими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов 1. Согласно этим актам города выходили из ведения приказов и воевод и теперь должны были самостоятельно создавать органы, выпол­няющие их функции, — бурмистерские палаты и земские избы. В последующие годы городское управление не остается неизмен­ным. Вид системы оно приобретает в результате принятия Регла­мента Главного магистра.

Новые городские учреждения эпохи Петра I — бурмистерс- кая палата, ратуша, земские избы, городовые магистраты — фор­мировались на основе выборов. Создание магистратов — явление в системе городского управления новое. Бурмистерские палаты и бурмистры, избираемые всего на год, были нужны как форма управления в период, когда ломалась старая система управления. С созданием более или менее завершенной системы областного и центрального управления возникла необходимость окончательно урегулировать и систему городского управления. В основу магис­тратской реформы легли зарубежные образцы. Взаимоотношения магистрата с органами посадского самоуправления — посадским старостой и сходом — отличала строгая подчиненность вторых первому. Магистрат обращался к посадскому миру только через старосту. Мирской посадский сход функционировал обособленно от городового магистрата. Сход производил раскладку подушно­го сбора и его уравнение между плательщиками. Магистратское управление разделило города в соответствии с определенными критериями (число дворов и географическое положение) на пять категорий. В зависимости от принадлежности города к той или иной категории предписывалось и создавать городской магистрат определенной численности.

В городах первой категории — один президент и четыре бургомистра, в городах второй — президент и три бургомистра, в городах третьей и четвертой — по два, а в прочих городах — по одному. Бургомистрам придавались советники — ратманы.

В сравнении с предшествующими органами управления на местах магистрат имел большую компетенцию. Он обладал ши­рокими судебными полномочиями и имел право определять лю­бое наказание. Магистрат ведал городским хозяйством и городс­кой полицией, обеспечивавшей не только безопасность граждан от преступных посягательств, но и поддерживавшей обществен­ный порядок. Магистрат являлся хозяином в городе, и на него не могла распространяться власть ни воевод, ни губернаторов. Более того, никакие органы власти не имели права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции магистрата. Магистрат должен был информировать посадскую общину о предписаниях цент­ральных властей, организовывать их исполнение, контролиро­вать деятельность посадского мира на предмет исполнения рас­поряжений правительства. Таким образом, была создана строй­ная единая система управления городами, подчиненная только монарху и Сенату с сохранившимся традиционно городским са­моуправлением.

В отличие от петровских магистратов, ведавших многими вопросами управления в городах, компетенция органов городс­кого самоуправления после реформ 1785 г. (Грамота на права и выгоды городам российской империи — Жалованная грамота го­родам) сузилась. Город выделялся в особую административную единицу, но исполнительная власть в нем поручалась не выбор­ным городским магистратам, а городничему, назначавшемуся пра­вительством в уездные города, и полицмейстеру — в губернские. Согласно грамоте создавались общесословные органы городского самоуправления: общая Городская дума и Шестигласная дума. Все функции первой сводились к тому, что она собиралась раз в три года и выбирала городского голову. Шестигласная дума, назы­вавшаяся так потому, что в ее состав входило по одному пред­ставителю от каждой из категорий городского населения, в прин­ципе являлась исполнительным органом городского самоуправ­ления. Но в действительности вся реальная власть в городе оста­валась в руках городничего, управы благочиния, полицмейстера. На долю Городской думы оставались лишь второстепенные воп­росы благоустройства, санитарного состояния. И дело здесь не только в крепостнической сущности системы, но и в крайней слабости нарождавшейся русской буржуазии, которая к этому времени еще не вышла из рамок средневекового сословия.

История России — история многонационального государ­ства, объединившегося вокруг Москвы. Рассматривая эпоху Пет­ра I, нужно отметить, что политика, затрагивающая нацио­нальные отношения, не была единой и всеобщей. Она изменя­лась и в зависимости от уровня общественно-экономического и социально-классового развития народов и регионов в соответ­ствии с решением насущных политических задач. Особенности управления национальными окраинами России на востоке и юго- востоке страны: предоставление народам, присягнувшим на вер­ность монарху, самостоятельности в решении внутренних вопро­сов и опора на национальную верхушку. Статус Украины в со­ставе России — постепенная унификация управления, приведе­ние управления Украиной в соответствие с управлением россий­скими губерниями. Сохранение самобытности в управлении и законодательстве Прибалтики.

3.