Государственное управление после августа 1991 г.

На посту Президента РФ Б.Н. Ельцин возглавил стратегию на раздел Советского Союза высшей партноменклатурой. Драматиче­ские события августа 1991 г. кардинально изменили ход событий.

События августа 1991 г. ГКЧП 19 августа 1991 г. с целью восста­новить управляемость страны, предотвратить дальнейший развал СССР, остановить сепаратизм республик, прежде всего России, часть союзного руководства сформировала Государственный коми­тет по чрезвычайному положению СССР (ГКЧП) под председатель­ством вице-президента Г.И. Янаева. На него были временно возло­жены обязанности Президента СССР в связи с «невозможностью» выполнять М.С. Горбачевым (который находился в своей южной резиденции «Форос») обязанности главы государства «по состоянию здоровья». Эти действия были определены как «путч» и «попытка государственного переворота».

Президент и Парламент РСФСР в условиях нерешительных действий ГКЧП сумели сразу поставить ситуацию в Москве под свой кон­троль. Президент России издал ряд указов, которыми в нарушение Конституции переподчинил России все силовые структуры Союза (Указ № 61), а себя объявил командующим вооруженными силами СССР на территории РСФСР (Указ № 64). В итоге 21 августа чле­ны ГКЧП были арестованы.

После подавления путча ситуация кардинально изменяется. Процесс распада СССР приобретает необратимый характер. Сразу же начал­ся новый этап перераспределения собственности: во внесудебном порядке была запрещена и лишена всей собственности КПСС, предприняты многочисленные попытки захвата собственности об­щественных организаций, вузов, редакций газет и т.п.). Антиэта­тизм достиг особого накала: пресса и демократические идеологи развернули активную кампанию на «добивание» Центра (ставился уже вопрос и о расчленении РСФСР).

Пытаясь спасти Ново-Огаревский процесс по подписанию Со­юзного договора, М.С. Горбачев инициировал принятие «Заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик», которое декларировало переходный период для принятия новой Конституции и создание на это время Государственного совета в со­ставе Президента СССР и высших должностных лиц десяти респуб­лик.

Руководители трех республик (Президент России Б.Н. Ельцин, Президент Украины Л.М. Кравчук, Председатель Верховного Совета Белоруссии С.С. Шушкевич) форсировали разрушение СССР. Они 8 декабря 1991 г. в местечке Беловежская пуща под Минском тайно подписали соглашение о ликвидации СССР («с целью сохранения единства»), заявив о прекращении существования СССР как геопо­литической реальности и субъекта международного права и о соз­дании Содружества Независимых Государств (СНГ) без единых ор­ганов власти и управления. Среднеазиатские республики, Казахстан и Армения с опозданием выразили свое недоумение.

12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал «Бело­вежское соглашение» (188 — «за», 6 — «против», 7 — воздержались).

Из интервью Президента СССР М.С. Горбачева

«Это ненормально, но пусть идет процесс, главное, чтобы в кон­ституционных, нормальных формах ... Я уйду в отставку ... Я сделал все, что мог».

(Комсомольская правда, 12 декабря 1991 г.)

21 декабря 1991 г. одиннадцать республик, ранее подписавших декларацию о намерениях войти в обновленный Союз Советских Суверенных Республик, объявили о роспуске СССР и создании СНГ (Алма-Атинское соглашение).

Государство — Союз Советских Социалистических Республик — стало достоянием истории.

Образование СНГ Ликвидировав СССР, бывшие союзные респуб­лики образовали Содружество Независимых Государств (СНГ). Воз­никшее образование является открытым для всех государств быв­шего СССР, его основная функция — согласование политики государств-членов в областях, представляющих взаимный интерес.

Новое объединение до настоящего времени не выработало дей­ственных рычагов восстановления необходимых для успешного раз­вития стран-участниц экономических связей и эффективных форм сотрудничества. Несмотря на достаточно регулярные встречи на высшем уровне, наличие постоянных органов содружества, подпи­сание множества соглашений в различных сферах сотрудничества, СНГ продолжают раздирать внутренние противоречия, препятст­вующие процессу интеграции.

Тенденция к интеграции встречает не только объективные, но и субъективные препятствия, в числе которых следует выделить ожесточенное сопротивление местной этнократии. Внутри самих стран — членов СНГ возникли серьезные противоречия, также яв­ляющиеся препятствием к интеграции. Так, например, после распада СССР о своей независимости объявили Татарстан, Чеченская рес­публика, усилились сепаратистские тенденции в бывших автономи­ях РСФСР; после «цветных» революций Украина и Грузия сменили политическую ориентацию на Запад.

Поэтому следует констатировать, что институт Содружества Не­зависимых Государств в целом оказался неспособным повлиять на цивилизованное решение проблем развития республик бывшего СССР. Относительным исключением можно считать отношения России и Белоруссии, но в 2006 г. интеграционные процессы и здесь

заметно замедлились вследствие напряженности вокруг цен на по­ставляемый из России газ.

Конституционная реформа в Российской Федерации. Измене­ния в аппарате власти и подготовка новой Конституции РФ

Прежняя Конституция РСФСР действовала без изменений и до­полнений с апреля 1978 г. по октябрь 1989 г. В период «перестрой­ки» в нее было внесено 25 поправок. Депутатский корпус в 1990— 1993 гг. продолжил нормотворческую работу. С 1990 г. по декабрь

1992 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял восемь законов об изменениях и дополнениях Основного Закона с внесением более 300 поправок .

Происходит активная реорганизация системы высших органов власти и управления. В феврале и июне 1992 г. вносится ряд изме­нений в Регламент Верховного Совета РСФСР. В апреле ряд измене­ний и дополнений был внесен в текст Конституции РСФСР. В де­кабре 1990 г. решением Съезда народных депутатов РСФСР был создан судебный орган конституционного контроля — Конституци­онный Суд. Первый Закон о нем был принят в мае 1991 г. Основ­ной задачей Конституционного Суда стало разрешение дел о соот­ветствии Конституции России основных видов нормативных актов.

В октябре 1992 г. был принят Закон «О защите конституцион­ных органов власти в Российской Федерации», в ноябре — внесены изменения в Закон «О выборах народных депутатов РСФСР». В де­кабре принимается Закон «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации».

Постановлениями Правительства РФ в декабре—январе 1992—

1993 гг. создаются комитеты по торговле и по муниципальному хо­зяйству, Федеральная служба занятости.

Изменениями в Конституции Российской Федерации от 9 и 10 де­кабря 1992 г. система государственной власти приближалась к пар­ламентской форме и основывалась на принципе разделения законода­тельной, исполнительной и судебной властей. При этом полномочия высшего законодательного и представительного органа власти в лице Съезда народных депутатов Российской Федерации и формируемого им Верховного Совета Российской Федерации являлись доминирую­щими в системе государственного управления.

Так, к исключительному ведению Съезда народных депутатов относилось:

• принятие Конституции РФ, внесение в нее изменений и до­полнений;

• ратификация и денонсация международных договоров, вле­кущих изменения и дополнения Конституции РФ;

• принятие решения по вопросам национально-государственного устройства;

• определение порядка решения вопросов административно­территориального устройства РФ;

• утверждение перспективных государственных планов и важ­нейших республиканских программ экономического и соци­ального развития РФ, ее военного строительства;

• утверждение Председателя Совета Министров РФ;

• избрание Конституционного Суда;

• принятие решения об отрешении от должности Президента РФ;

• отмена актов, принятых Верховным Советом, а также указов и распоряжений Президента, и ряд других полномочий.

Немалыми полномочиями обладал и Верховный Совет Россий­ской Федерации:

• назначение выборов народных депутатов РФ и местных Советов;

• согласие на назначение высших должностных лиц исполни­тельной власти (Председателя Совета министров, министров иностранных дел, обороны, госбезопасности, внутренних дел);

• избрание состава высших судебных органов РФ, а также су­дей краевых, областных, ряда городских судов;

• назначение Генерального прокурора и Председателя Цен­трального банка РФ;

• контроль над деятельностью избранных лиц и органов;

• законодательное регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально­культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения и т.д.

Помимо этого Верховный Совет решал вопросы толкования зако­нов РФ; вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан; устанавливал поря­док организации и деятельности федеральных органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти; устанавливал доходы, поступающие на образование государственного бюджета; ратифи­цировал и денонсировал международные договоры; отменял указы и постановления Президиума Верховного Совета РФ, распоряжения Председателя Верховного Совета, а также указы и распоряжения Президента и т.д. (ст. 109).

Президент Российской Федерации являлся высшим должност­ным лицом и главой исполнительной власти.

Отнесение поста Президента к исполнительной власти в рамках рассматриваемой Конституции ставило, по существу, его деятель­ность под полный контроль Верховного Совета. Таким образом, утверждалась парламентскаяреспублика.

Изменениям подверглись также президентские структуры. В фев­рале 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации о статусе представителей Президента в краях, областях, автономных областях и округах, Москве и Санкт-Петербурге. Принимаются По­ложения о Президентском Совете, о Совете глав администраций при Президенте Российской Федерации, об Администрации Прези­дента, уточняется структура Государственно-правового управления Президента.

Формирование нового управленческого аппарата потребовало принятия специального Указа, регламентирующего порядок органи­зации и систему государственной службы в России. Создается (в июне 1993 г.) Совет по кадровой политике при Президенте. Принимается Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной ис­полнительной власти и Положение о проведении конкурса при приеме на эти должности. Для всех работников бюджетной сферы в августе была введена единая тарифная сетка по оплате труда. В но­ябре создается Управление делами Президента РФ, в декабре прини­мается единое Положение о федеральной государственной службе.

Однако после распада СССР стало очевидно, что попытки при­способить старый Основной Закон к реалиям суверенного государст­ва бесперспективны. В силу этого, начиная с 1990 г. Конституцион­ной комиссией Верховного Совета РСФСР разрабатывался проект новой Конституции. После августа 1991 г. работа над новым Основ­ным Законом становится более интенсивной, причем параллельно, в недрах различных политических партий, готовятся альтернативные проекты, а весной 1993 г. появляется президентский вариант.

К форсированию изменения конституционного строя Б.Н. Ель­цина подталкивали прежде всего реформаторы новой либеральной волны (Е.Т. Гайдар и др.).

Из интервью А.Н. Шохина

(вице-премьер в первом правительстве Б.Н. Ельцина)

Вопрос: Младореформаторы сразу признали в Гайдаре лидера?

Ответ: Гайдара мы единодушно пропустили вперед. Один из глав­ных аргументов в его пользу состоял не в том, что он самый умный, а в том, что узнаваемый. Не в лицо. Из-за фамилии. Его выдвижение в значительной мере было пиаровским ходом. Тезис «Гайдар и его ко­манда», как мы на первых порах рассуждали, станет на нас работать.

(Известия, № 206. 8ноября 2006г.)

Младореформаторы сумели провести свой вариант экономических реформ методом «шоковой терапии», с помощью которого они намере­вались решить задачи быстрого перевода экономики в рыночный ре­жим и обеспечить ее устойчивый рост. Сторонникам «шоковой тера­пии» удалось отодвинуть на второй план реформаторов, предлагавших не столь радикальный вариант более мягкого, относительно долгосроч­ного перехода к рынку на основе известной «Программы 500 дней».

Главная политическая цель «шокового варианта» — кардинальное изменение системы отношений собственности, создание экономи­ческой базы под новое капиталистическое (рыночное) общество на основе сформированного слоя частных собственников. А для этого им требовалась легализация частной собственности, т.е. изменение конституционного строя.

Разрушение советской системы государственной власти В ус­ловиях «шоковой терапии» стал развиваться конфликт между Верхов­ным Советом и Президентом. Он приобрел форму «войны законов», когда практически ни один законодательный акт, ни одно распоря­жение обеих ветвей власти не выполнялось.

Одновременно происходило обострение межнациональных отно­шений в ряде регионов страны: было введено чрезвычайное положе­ние в некоторых районах Северо-Осетинской и Ингушской республик.

С целью урегулировать межнациональные противоречия и про­водить устойчивую национальную политику в апреле 1993 г. был создан Госкомитет по делам Федерации и национальностей.

Столкновение ветвей власти создало кризисную ситуацию в стране. 20 марта, минуя Съезд и Верховный Совет, Президент по телевиде­нию обратился непосредственно к народу и объявил о подписании им указа «О деятельности исполнительных органов для преодоления кризиса власти», или об особом порядке управления страной (в прес­се — «ОПУС»).

Согласно документу, в стране фактически вводилось президент­ское правление, работа Съезда и Верховного Совета приостанавли­валась, на 25 апреля назначается референдум о доверии Президенту и правительству, а также по вопросам о проекте новой конституции и выборах нового парламента.

После референдума президентским указом устанавливается по­рядок работы Конституционного совещания, которое было созвано в Кремле в июне 1993 г. Оно обсудило и одобрило подготовленный помимо Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ, исключавший институт Съезда народных депутатов. Это еще более усилило конфронтацию ветвей власти.

Президент предпринял превентивные меры: 20 сентября 1993 г. в столицу были введены дополнительные контингенты войск специ­ального назначения, а 21 сентября издан указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». На основа­нии обвинения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ в узурпации власти и свертывании конституционной реформы, в целях сохранения единства страны, вывода ее из кризиса, обеспече­ния безопасности и восстановления авторитета государственной вла­сти указом постановлялось: 1) прервать функции Съезда и Верховного Совета, полномочия народных депутатов прекратить; 2) 12 декабря представить проект новой Конституции; 3) наделить Совет Федера­ции функциями палаты Федерального Собрания, которая начнет работу после выборов в Государственную Думу; 4) 11 — 12 декабря провести выборы в Государственную Думу.

В ответ 22 сентября Верховный Совет расценил указ как го­сударственный переворот, отстранил Б.Н. Ельцина от должности и возложил полномочия президента на вице-президента А. В. Руцкого. Указ Президента от 21 сентября был объявлен Верховным Советом недействительным, как противоречащий Конституции РФ. В ре­зультате противостояние достигло апогея и вылилось в вооружен­ный конфликт.

Верховный Совет созвал 23 сентября X Съезд народных депута­тов. Депутаты приняли ряд постановлений, направленных против исполнительной власти, обвиняя Президента в нарушении Консти­туции. Их позицию поддержал Конституционный Суд. Президент объявил Съезд неправомочным. С 28 сентября началась военная блокада «Белого дома». В Москве происходили вооруженные столкновения: захват мэрии, телецентра. 4 октября здание Верхов­ного Совета было обстреляно из танковых орудий и захвачено вой­сками специального назначения.

Короткий период двоевластия закончился победой пропрези­дентских сил, а столкновение ветвей власти привело к ликвидации государственной системы Советов.

10.3.