Административно-правовой статус органов управления удельными крестьянами

Проблема ограниченно-свободного сословного правового статуса тесно связана с юридической трактовкой сословной свободы. Допущение российским правом состояния юридической несвободы, не обусловленного привлечением лица к юридической ответственности, неизбежно порождало множественность уровней юридической сословной свободы.

Ограничение сословных и личных прав коронных крестьян формально закреплялось законодательно, расширяя перечень юридических обязанностей в структуре их правового статуса. Для государства российский крестьянин, прежде всего, представлял «ценность» как носитель обязанности, как средство «для выполнения некоторой цели», исполнения некоего назначения. Используя терминологию Н.Н.Алексеева, гипертрофия «служебной функции», «связанности чужой волей» в правовой личности крестьянина в эпоху сословной свободы была неизбежна, и ее облечение в нормативно-правовую форму создавало юридические основы развития принципа законности и правового ограничения произвола частной власти. С другой стороны, правовой статус, являясь нормативноправовой формой субъекта права и инструментом юридического обязы- вания личности, «закрепления наиболее значимых с точки зрения государства правовых моментов (юридических прав, обязанностей, гарантий и т. д.)»'4', не охватывал всех форм правового бытия человека, и значительная часть крестьянской жизни регламентировалась нормами обычного права и культурной традицией.

Правовая природа ограничения сословной свободы коронного крестьянства ярко прослеживается на примере корректировки правового статуса удельных крестьян Российской империи, разряд которых существовал в российской правовой системе почти 70 лет (с 1797 по 1865 гг.). Правовая эволюция удельных крестьян пролегала от юридической идентичности казенным крестьянам через ограничение их сословных прав, упразднение этих ограничений и наделение крестьян правовым статусом свободных «крестьян-собственников», прикрепленных к сельской общине. С момента своего возникновения удельные крестьяне не раз становились объектом государственного социально-правового экспериментирования, и любые изменения их правового статуса указывали на появление новых акцентов в правовой политике государства в крестьянском вопросе. Потому для исследования причин и направления корректировки правового статуса коронного крестьянства данная группа сельского населения России представляет особый интерес. Юридическая связь с ключевыми институтами монархического самодержавного государства данного разряда «свободных сельских обывателей» требует, в первую очередь, рассмотреть административно-правовой статус органов государственного управления удельными крестьянами.

Появление разряда удельных крестьян, удельной формы земельной собственности и системы органов управления ими связано с крупнейшими государственными реформами императора Павла I. Согласно Учреждению об императорской фамилии от 5 апреля 1797 г. в 38 губерниях Российской империи «из общей массы государственных владений» выделялись населенные (бывшие дворцовые) земли, которые, как и населявшие

. Субъект права: теоретическое исследование. — СПб., 2004,— С. 100,

их крестьяне, получили наименование удельные145. Численность новой группы коронных крестьян составила 463 792 ревизские души и в первой половине XIX в. колебалась от 3,2 до 3,9% в общей численности крестьянского населения империи146. Общая площадь вновь учрежденной удельной земельной собственности составила более 8 млн десятин (в т.

Проблема правового положения удельных крестьян не имеет однозначного разрешения в отечественной историографии240. Со второй половины 1850-х гг. в либерально-народнической, в эмигрантской и советской научной литературе господствовала концепция тотального крепостничества, основы которой заложили ранние публицистические работы А. И. Герцена, К. Д. Кавелина, Б. Н. Чичерина. Согласно этому взгляду, удельные крестьяне считались «крепостными царской семьи» и фактически приравнивались к помещичьим крестьянам148. Свободными признавались только казенные крестьяне, хотя и это утверждение не являлось бесспорным. Дореволюционное историческое правоведение и эмигрантская юридическая русистика расширили круг исследовательских подходов к изучению социальной истории России, благодаря использованию формально-юридического, сравнительно-правового и иных частных научных методов. Это позволило шире привлечь к исследованиям нормативно-правовой материал конца XVIII — первой половины XIX вв., выявить близость правового положения

24S

удельных и государственных крестьян

Советские историки в меньшей степени обращали внимание на юридические «нюансы», отличавшие правовое положение различных групп российского коронного крестьянства, чем на их фактическое (преимущественно, социально-экономическое) положение. Сближение удельных крестьян с помещичьими находило аргументы в сопоставлении объемов их повинностей, размеров наделов, целях классовых выступлений и др. Выводы историков воспринимались юридической наукой, так же считавшей удельных крестьян «крепостными не всего помещичьего государства, а его верхушки — царской фамилии, на содержание которой и шли доходы, собираемые с крестьян»149. Результатом освобождения исторических исследований от жесткого пресса идеологических парадигм и более свободного использования широкого круга источников (нормативно-правовых, документальных, нарративных, массовых, статистических и т.

Формальный источник разногласий в определении правового положения удельных крестьян был заложен в пятой статье Учреждения 1797 г., устанавливавшей, что «имения, на уделы определенные, выходя из класса имений государственных, хотя в число помещичьих не поступят, и названия имеют удельных; но во всех случаях, где употребление помещичьих владений потребно, удельные наряду с ними употребляются, и одинаковым образом Нижним и Верхним Судам подсудимы»231. Неясность формулировок данной статьи обусловила возможность прямо противоположных ее толкований и проведения прямых аналогий с управлением помещичьими крестьянами либо применения к ним способов и методов управления казенными крестьянами. С одной стороны, закон 1797 г. обязывал губернские власти организовать «одинаковое в рассуждении государственных и удельных крестьян распоряжение» (т. е. управление)150, с другой - допускал применение кудельным крестьянам «права помещичьего» — административного по своей природе сословного права дворянства управлять крестьянами, поселенными на принадлежащей землевладельцу территории. Вопрос о подсудности удельных крестьян, как мы увидим далее, оказался в зависимости от использования коронным органом управления этого права. Не вызывало разногласий лишь положение о том, что удельные крестьяне, наряду с казенными и помещичьими, как податная группа населения получили идентичные перед государством по своевременной уплате подушной подати и исполнению государственных натуральных и денежных повинностей151.

Двойственность правового положения удельных крестьян была обусловлена не только формальными положениями, но объяснялась более глубокими причинами. Данная группа крестьян оказалась связанной феодальным правом с государственно-правовыми институтами абсолютной монархии. Утверждение новой формы удельной собственности и нового разряда коронных крестьян совпало с конституированием института императорской семьи (Императорского Дома) и порядка престолонаследия.

тивными источниками государственного права Российской империи. Они ликвидировали «главный пробел, который оставался в основном законодательстве XVIII в.», и впервые предоставили монарху публичные полномочия в важнейшей сфере «государственных интересов, [а] именно, замещение Престола Всероссийского лицом, к тому всесторонне приуготовленным»152.

Юридическое оформление этих государственно-правовых институтов — закономерный этап эволюции монархической формы правления в России. Ее двойственная природа, сочетавшая публично-правовые и частноправовые черты, впервые подверглась обширной законодательной проработке. Частноправовые и публично-правовые характеристики монархических государственных институтов не существуют изолированно, они в одинаковой степени имманентны монархической власти, развиваются вместе с нею, но их соотношение исторически изменчиво, как граница между частным и публичным правом вообще153.

Власть абсолютного монарха — персонифицированная высшая государственная власть, выросшая из «господской власти», непосредственно не связанной с представлением о благе подвластной социальной группы. По мере становления монархической государственности в правовом статусе монарха находят закрепление не только частные (семейные, личные), но и государственные (общие) интересы. В развитом монархическом государственном праве влияние первых минимизировано, но в рассматриваемый период указанные группы интересов и прав только начинают обособляться, что находит подтверждение в институтах дворцовой, удельной и государевой собственности — российских аналогах западноевропейского «апанажа» (appanage)150. Следует подчеркнуть, что российский законодатель до 1797 г. не разделял правовую природу казенной и дворцовой форм собственности, составлявших основу коронного сектора российской экономики. Их близость нашла закрепление и в Свода законов.

Можно было бы согласиться с трактовкой статьи 5 Учреждения 1797 г., утвердившейся в советской исторической науке, если бы замысел Павла I осуществился в полном объеме. Но в первой половине XIX в. развитие института удельной собственности и практика управления удельными крестьянами были ориентированы не только на удовлетворение частных интересов монарха, но и на поиск эффективных приемов управления значительной частью крестьянского населения империи. Укрепив свой статус по отношению к другим ведомствам в центральном звене механизма государства и среди губернских органов управления, осуществляя широкое социальное реформирование удельной деревни, удельное ведомство во второй четверти XIX в. в своих распорядительных документах и переписке фактически прекращает ссылки на «право помещичье» и признает правовой статус удельных крестьян как «свободных сельских обывателей»154.

Корректировка сословного правового статуса удельных крестьян развивалась параллельно с формированием правового статуса управляющего ими коронного органа. Расширение административной компетенции последнего не могло не затрагивать сословных и личных прав крестьян, дополнять их правовой статус новыми юридическими обязанностями. Следовательно, главным «ограничителем» сословной свободы коронных крестьян являлся административно-правовой статус органов удельного управления, на характеристике которого следует остановиться подробнее.

В 1797—1865 гг. система управления удельным имуществом и крестьянами включала три уровня: центральный (департамент уделов во главе с министром уделов), региональный (удельные экспедиции, с 1808 г. — удельные конторы) и местный (сельские удельные приказы). Исторически ее развитие прошло три этапа: организационное становления (с 5 апреля 1797 г. до 15 мая 1808 г.); этап разграничения предметов удельного и губернского управления на местах, закрепления и утверждения исключительной административно-судебной юрисдикции удельного ведомства (с 15 мая 1808 г. по 22 августа 1826 г.) и модернизация системы удельного управления как составной части комплекса коронных и придворных органов и служб (с 22 августа 1826 г. до июля 1865 г.).

Основными объектами удельного управления являлись удельные крестьяне, проживавшие к середине XIX в. в 19 губерниях (Архангельской, Астраханской, Владимирской, Вологодской, Вятской, Казанской, Костромской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Олонецкой, Оренбургской, Орловской, Пермской, Санкт-Петербургской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Тверской), и удельная земельная собственность, размер которой в 1826 г. едва достигал 5 млн десятин, а в 1852 г. уже составлял 9 198410 десятин. Общая численность населения, подведомственного департаменту уделов в середине XIX в. превысила 1,75 млн человек. Под управлением удельного ведомства помимо крестьян (816725 мужчин и 900 403 женщин) находились 6 642 военных пенсионера, получавших пенсию из удельного бюджета, 26041 солдатских жен, вдов и 7 957 солдатских детей155.

Центральное управление удельными крестьянами было сосредоточено в департаменте уделов, возглавлявшемся министром уделов. Удельное ведомство было создано в тот период, когда в государственном механизме Российской империи назрела необходимость перехода от коллегиальной системы управления к министерской. Департамент уделов стал одним из трех, созданных Павлом I министерств (наряду с департаментом водных коммуникаций и министерством коммерции). Однако учрежденные тогда должности директоров коллегий и первых министров еще мало отличались от прежних президентов коллегий. Статус первых министров, как и порядок работы подчиненных им органов, отличались общими для всей коллегиальной системы недостатками (медленными темпами работы, недостаточной определенностью функций, перегруженностью делопроизводства сложными формами, а главное — слабой личной ответственностью руководителей и их подчиненных)156. Эти «узкие» места коллегиальной системы отмечались в 1802 г. в докладе министра внутренних дел В. П. Кочубея, подготовленном М. М. Сперанским. Сам разработчик министерской системы управления был далек от ее идеализации, выдвигая на первое место такие положительные свойства, как «скорость исполнения» дел, возможность охвата широкого круга разнообразных частей управления, эффективность работы системы в целом, ставил систему в зависимость от деловых и личных качеств министра200, т. е. в конечном счете, от выбора императора, единолично принимавшего кадровые решения.

Министр уделов согласно Табели о рангах занимал должность чиновника III класса, назначался императором и был подотчетен только ему. Министр имел право личного доклада императору по всем вопросам удельного управления, внесения предложений по организации управления удельным имуществом, которые по поручению императора представлялись в Сенат, право объявления в Сенате императорских указов, назначения чиновников департамента уделов и его региональных подразделений, утверждения должностных инструкций чиновникам удельного ведомства. В период становления удельного управления министр присутствовал в департаменте, когда считал это необходимым, ему на рассмотрение представлялись ежедневные журналы (протоколы) заседаний департамента, а также все спорные дела. В конце 1797 г. было установлено расписание приема министром его заместителей «для рассуждения и трактования по делам департамента»20'. Первым министром уделов был назначен князь А. Б. Куракин, один из самых близких Павлу I сановников. Он совмещал к тому времени несколько государственных должностей, среди которых наиболее важной была должность Генерал- прокурора, канцелярия которого фактически стала центром государственного управления страной. Позднее вошло в традицию совмещать руководство удельным ведомством и замещение какой-либо высшей должности в государственном управлении. До 1861 г. удельным ведомством по совместительству руководили министр финансов Д. А. Гурьев, министр внутренних дел JT. А. Перовский, министр государственных имуществ и директор межевого департамента министерства юстиции М. Н. Муравьев. Очевидно, что на протяжении всей истории существования департамента уделов управление удельным имуществом и крестьянами возглавляли крупнейшие специалисты в области государственного (коронного) управления.

Порядок работы департамента уделов, его структура и компетенция регулировались Учреждением об императорской фамилии 1797 г., запрещавшим департаменту участвовать в рассмотрении споров между членами императорской семьи по вопросам наследства и иным имущественным делам. Основными задачами ведомства являлись сбор удельных доходов с подведомственных объектов недвижимости, расходование по установленным императором нормам средств на содержание членов царской семьи, выработка положений и инструкций по управлению удельными крестьянами, межевание и землеустройство, покупка земли, разработка хозяйственных реформ, контроль деятельности местной удельной администрации, заключение договоров подряда, регистрация земельных сделок крестьян и т. д. Закон обязывал все государственные учреждения оказывать департаменту уделов необходимое содействие. Взаимодействие между государственными органами осуществлялось путем официальной переписки, департамент мог через министра обращаться с донесениями и запросами в Сенат и Синод, получать от них указы, в которых, как правило, закреплялись нормы, обязывающие губернаторов и других должностных лиц империи исполнять утвержденные предложения департамента202.

Первоначально был установлен коллегиальный принцип работы департамента в составе общего присутствия, куда входили: министр и четыре его помощника (должности V класса согласно Табели о рангах) — товарищи (заместители) министра; все они назначались и смещались по личному усмотрению императора. Функциональные связи департамента с министром уделов в начальный период существования ведомства были очень слабыми, и фактически руководство департаментом осуществлял старший товарищ (заместитель) министра. Остальные члены общего присутствия, имевшие равное должностное положение, делили между собой обязанности по ведению денежных операций, контролю счетов и других текущих дел по управлению департаментом, то есть фактически возглавляли работу отделений канцелярии.

Департамент уделов начал функционировать в Санкт-Петербурге 22 мая 1797 г. (высочайшее повеление о начале его работы датировано 30 мая). Делопроизводство департамента делилось на четыре экспедиции, каждая из которых находилась в непосредственном подчинении того или иного товарища министра. Первая составляла годовые расписания доходов и расходов, отвечала за деятельность бухгалтерии, общее делопроизводство; вторая (хозяйственная) вела описные книги имений, контролировала состояние всех промышленных заведений и так называемых «оброчных статей» (отдельных объектов удельной собственности, предназначавшихся для сдачи в арендное пользование); третья представляла собой удельное казначейство, занимавшееся выдачей и приемом удельных денежных средств; четвертая (счетная) проверяла все счета, составляла окладные книги удельных имений и ведомости о недоимках. К компетенции департамента относились вопросы устройства и расширения земельных удельных владений, выдача в установленном размере денежного содержания членам императорской семьи, защита в суде удельной собственности, в том числе крестьянских надельных земель, руководство работой регионального звена удельного управления. Общий надзор за состоянием удельного хозяйства на местах до 1808 г. осуществляли губернаторы и казенные палаты203.

Фискальная функция департамента уделов в конечном итоге определяла всю его деятельность. Учреждение 1797 г. возлагало на него обязанность не только «бездоимочно», т. е. полностью и в срок, собирать через экспедиции удельные («хозяйственные») доходы и принимать своевременные меры для уплаты крестьянами казенных податей. Законодатель особо подчеркивал, что ответственность за уплату удельными крестьянами государственных податей возложена на департамент уделов по аналогии с другими «владельцами» крестьян (государственными ведомствами и частными лицами).

Канцелярия департамента состояла из двух отделов (по письмоводству и бухгалтерии), возглавлявшихся правителями. В штате департамента предусматривались должности казначея (в его ведении находилось имущество и денежные средства, выделенные на содержание департамента), бухгалтера, экзекутора, камериров (занимались учетом окладных удельных доходов). В июне 1800 г. для исполнения контрольно-ревизионных функций была учреждена должность прокурора, подчинявшегося министру уделов и министру юстиции204. В 1803 г. в штат департамента были введены девять ведомственных ревизоров для осуществления контроля ведения дел в удельных экспедициях и приказах205. С этого времени начинается процесс постепенного выведения удельного управления из юрисдикции государственных контрольно-ревизионных органов. Средствами внутриведомственного контроля помимо ревизий становятся проверки крестьянских жалоб, финансовый контроль, а со второй четверти XIX в. — регулярные инспекционные поездки по губерниям товарища министра. Таким образом, уже в начальный период своего существования в системе государственного управления Российской империи департамент уделов определился как особый орган управления имуществом, состоящий в удельной, отделенной от государственной (казенной), собственности, и «водворенными» на этих землях крестьянами, в отношении которых он исполнял функции административной власти.

Современники не увидели в удельной реформе Павла I большого прогрессивного значения. Например, высланный из российской столицы француз Шарль Массон, проживший в России 10 лет, оставил эмоционально окрашенные и не всегда достоверные воспоминания о времени правления императора Павла I. Он сделал вывод, что «Павел... скорее разрешит лакеям управлять собою, нежели государственным мужам. Причина этого кроется в его безмерном самолюбии: он почувствовал бы себя униженным, если бы последовал советам человека, более просвещенного, чем он сам». Массон отметил, что «Павел, даже чувствуя на плечах императорскую мантию, по-прежнему остался великим князем и думал управлять обширной империей как своим Павловском, столицей — как собственным домом, а тридцатью миллионами людей всех сословий и наций — как дюжиной лакеев»200. Это не в последней степени относится и к созданию в России органов удельного управления, институтов удельной земельной собственности, удельных крестьян, выделенных из состава казенных имуществ.

В связи с созданием министерств в начале царствования Александра I одним из ближайших соратников нового императора, графом В. П. Кочубеем, был поставлен вопрос о целесообразности дальнейшего существования департамента уделов и удельной земельной собственности. Предлагалось повторить опыт Екатерины II и вновь объединить удельных крестьян с государственными (казенными) под общим управлением. Для принятия окончательного решения император поручил министру уделов князю Н. Б. Юсупову подготовить доклад о состоянии удельных имуществ207. Но в результате долгих дебатов в ближайшем окружении императора удельное ведомство было сохранено, однако в его развитии начался новый этап.

Создание в 1802 г. министерской системы управления208 внесло новое, «личное» начало в деятельность новых центральных государственных органов. Министерства возглавили «лично-управомоченные и личноответственные агенты власти»20'. В 1806 г. министром уделов был назначен Д. А. Гурьев, под руководством которого было разработано новое

Положение департамента уделов, утвержденное императором 15 мая 1808 г. С этого времени участие министра в управлении удельным ведомством стало более активным: все поступавшие в департамент бумаги в первую очередь попадали к министру, и с его резолюциями — в департамент. Вся работа департамента стала строиться на принципе единоначалия, хотя формально коллегиальность в организации департамента была сохранена. Должности товарищей министра, установленные Учреждением 1797 г. были преобразованы в должности членов присутствия департамента уделов.

Реорганизация удельного управления на основе Положения департамента уделов 1808 г. привела к более четкому функциональному разграничению общего присутствия и канцелярии департамента. При этом значение канцелярии, работавшей в составе трех (с 1824 г. — четырех) отделений возросло157. Начальники отделений находились в непосредственном подчинении министра и в вопросах назначения на должность и прохождения службы были приравнены к членам присутствия (и те и другие назначались на должность императором по представлению министра уделов). Члены общего присутствия, перестав руководить текущей работой отделений канцелярии, составляли совещательную коллегию, которая по докладным запискам начальников отделений обсуждала текущие дела департамента. Принятые общим присутствием решения представлялись министру начальниками отделений. В штат департамента уделов вместо должности прокурора была введена должность главного удельного стряпчего, который, как начальник судебного (третьего) отделения, департамента вел все судебные дела, производившиеся по месту расположения удельных имений, а также представлял в Санкт-Петербургском присутствии Сената интересы удельного ведомства и удельных крестьян. Второй удельный стряпчий находился в должностном подчинении управляющего Московской удельной конторой и вел дела по удельным имениям в Московском департаменте Сената158.

Стиль управления ведомством в результате проведенной административной реформы стал более жестким, возросли объемы нормативов правового регулирования. Министр уделов и департамент, добиваясь единообразия в ведении дел, стали направлять в удельные конторы и отделения не только предписания общего характера, но и решения, принятые по частным случаям, толкования отдельных правовых норм, разъяснения по поводу применения тех или иных норм, ответы на вопросы, поступавшие с мест. Детальной регламентации требовали вопросы исполнения удельными крестьянами государственных и земских повинностей, их подсудности, применения к ним административных наказаний, порядка обжалования действий удельной администрации или сельских выборных должностных лиц и т. п. Нормативно-правовая, правоприменительная и организационная активность департамента уделов была обусловлена стремлением в короткие сроки обеспечить автономное существование централизованной системы удельного управления, охватившей огромную территорию империи, укрепить новый статус территориальных органов удельного управления (удельных контор), выведенных в 1808 г. из подчинения губернаторам, губернским прокурорам и казенным палатам.

Несмотря на очевидное сходство в организации и принципах деятельности департамента уделов с иными министерствами, его статус отличался рядом особенностей, наиболее существенной из которых являлось исключение его из сферы действия общегосударственного контроля159. Любым государственным органам запрещалось требовать от департамента отчета по предметам, отнесенным к его ведению160. На печати департамента уделов вместо государственного герба значился вензель императора161.

Следующий этап изменения статуса удельного ведомства относится к началу царствования императора Николая I, учредившего указом от 22 августа 1826 г. министерство императорского двора162. Структура нового министерства отвечала основным функциям нового коронного органа: представительской, придворно-церемониальной, меценатской,

финансово-хозяйственной270. К исполнению последней, в частности, был

привлечен и департамент уделов, вошедший в состав министерства двора. При этом должность министра уделов объединялась с должностью министра императорского двора и уделов.

К централизации управления придворными и дворцовыми ведомствами российская монархия шла несколько десятилетий. Идея этой реформы была высказана дочерью Петра I императрицей Елизаветой Петровной, много лет руководившей Собственной вотчинной канцелярией. После ее вступления на престол Х.-В. Фон Минихом, братом опального фельдмаршала Б.-Х. фон Миниха, был составлен проект создания Еоф-коллегии — государственного органа, не имевшего аналогов в Западной Европе. Проект не был реализован. Во времена правления императрицы Екатерины II идея консолидации всех ветвей коронного управления продолжала развиваться, однако воплощение в жизнь этой идеи состоялось только при императоре Николае I163.

Компетенция министра императорского двора и уделов во второй четверти XIX в. получила более детальную регламентацию. Она распространялась на решение кадровых вопросов (выдача окончательных заключений о назначении, перемещении и увольнении начальников отделений и ряда других ответственных чиновников департамента, управляющих удельными конторами; предоставление отпусков, назначение пенсий, единовременных пособий всем сотрудникам министерства); утверждение договоров на сумму свыше 7,5 тыс. рублей серебром; подписание окончательных заключений департамента, направляемых в суды общей юрисдикции по всем уголовным делам удельных чиновников и крестьян; предоставление крестьянам «в случае нужды» материальной помощи (с возмещением и безвозмездно) на сумму до 150 рублей серебром; рассмотрение ходатайств на высочайшее имя, поступавших министру из Комиссии прошений, а также жалоб на действия удельных чиновников со стороны не подведомственных удельному ведомству лиц и учрежде-

„ 27S

НИИ и т. д.

Во второй четверти XIX в. в организационно-кадровой структуре удельного ведомства, как и в других министерствах, возросло значение должностей товарищей (заместителей) министра. Согласно Общему учреждению министерств эти должности, введенные еще Павлом I, не имели административной самостоятельности. Но при вступлении на престол Николая I личный состав министров «оказался в самом жалком состоянии, и государь, щадя самолюбие стариков, пожелал, не удаляя их, дать им активных помощников»279. 30 декабря 1826 г. были утверждены общие правила, предоставившие товарищам министра определенную самостоятельность в ве- дениидел280. С 1828 г. оперативное руководство департаментом уделов было передано вице-президенту в ранге заместителя министра, назначавшемуся императором. Первым эту должность занял JI. А. Перовский, с именем которого связано проведение в удельной деревне крупных социальных и хозяйственных преобразований в русле политики «попечительства».

Вице-президент стал фактическим руководителем департамента, неся ответственность за его работу и состояние денежных средств. В его подчинение перешли члены присутствия и вообще все чиновники удельного управления. Он проводил их аттестацию, представлял министру сведения о вакансиях и данные о кандидатах на должности, наградах, поощрениях и дисциплинарных наказаниях чиновников, подписывал все, исходящие из департамента документы, осуществлял кадровые перемещения внутри отделений. Производство любых дел по департаменту без ведения вице- президента запрещалось. JI. А. Перовский до назначения его министром внутренних дел ежегодно объезжал часть удельных имений и вникал во все подробности управления ими281, но «без воли министра» он не имел права реформировать систему управления уделами282. Статус вице-президента департамента уделов определялся инструкцией, утвержденной императором 11 апреля 1828 г.283

278 СУП.Ч. 1. Ст. 31.

. Лекции по русскому административному праву. — СПб., 1910.—

Т. 2.—С. 187.

2811 ПС 3 2. Т. 1. № 785.

2 ^ . . Записки для немногих ... С. 57.

282СУП. Ч. 1. Ст. 24.

285СУП. Ч. 1. Ст. 21-24. 105.297. 299.301.302.321.

129

В составе министерства императорского двора департамент уделов сохранил свою структуру, организационную обособленность и финансовохозяйственную самостоятельность, тогда как заведование финансовыми и хозяйственными делами всех прочих учреждений министерства двора было передано Кабинету его императорского величества. Со временем тенденция к обособлению удельного ведомства в структуре министерства двора проявлялась все более определенно284. Во второй четверти XIX в. в организации работы департамента усиливается проявление принципов единоначалия и централизации. Расширялся штат, возрастали квалификационные требования к поступавшим на службу в удельное ведомство, увеличивались должностные оклады. Общая численность работников, включая департамент, удельные конторы, отделения и учебные заведения, в 1844 г. составила около 1 тыс. человек (566 чиновников и 423 канцелярских служащих), а к концу 1850-х гг. только в штате департамента уделов состояло 162 чиновника, 190 канцеляристов и 62 обслуживающих работника (рассыльных, сторожей и т. п.)285. Денежное содержание удельной администрации осуществлялось исключительно за счет удельных доходов. Такой порядок был установлен еще указом от 3 октября 1797 г. В 1843 г. только на жалованье и «столовые» служащим департамента было отпущено из удельного бюджета 105 529 рублей серебром, а на штат каждой удельной конторы — по 8 тыс. рублей серебром164.

С момента основания удельного ведомства его чиновники, работавшие и в центральном аппарате, и в удельных экспедициях (конторах) рассматривались как состоящие на службе его императорского величества, т. е. имели статус государственных служащих. Замещение абсолютного большинства должностей в центральном аппарате и территориальных органах требовало наличия у работника определенного чина287. Тот же принцип был подтвержден и Положением департамента уделов 1808 г.

Чиновники департамента уделов состояли на государственной службе (службе его императорского величества), на них распространялись нормы Устава о службе по определению от правительства, определявшие порядок замещения государственных должностей, присвоения чинов и наград, назначения пенсий и получения льгот, юридическую ответственность. В 1843 г.

нормы общероссийского законодательства и ведомственных нормативных актов, регулировавших порядок прохождения службы удельными чиновниками, были систематизированы в отдельном разделе Свода удельных постановлений, озаглавленном в соответствии с общими правилами «Служба по

2SS

определению от правительства»

Оценка юридического статуса удельных чиновников, служивших в государственном (коронном) органе управления, требует учитывать особенности монархической формы правления в ее абсолютистской разновидности и механизма самодержавного государства, придававших двойственный характер статусам многих государственно-правовых институтов того времени. Институт государственной службы, с одной стороны, по-прежнему отражал довольно архаичные черты службы как «состояния личного найма» монархом того или иного лица для возложения на него обязанности исполнения каких-либо действий, относящихся к прерогативам государя. Выдавая мандат, делегируя, частично передоверяя этим лицам собственные полномочия, государь уполномочивал своих служащих осуществлять его личную волю. Подобную концепцию государственной (императорской) службы развивали дореволюционные юристы284. Но, с другой стороны, в первой половине XIX в. нормативно-правовое регулирование государственной службы достигает весьма высокого уровня, что приводит к более четкому проявлению публично-правовых оснований данного института. Служба удельных чиновников во второй четверти XIX в. определялась теми же принципами, регулировалась теми же правилами, что и государственная гражданская служба в целом («служба по определениям от правительства»), т. е. выступала составной частью общего института государственной гражданской службы Российской империи.

Принципы работы департамента уделов во главе с министром соответствовали главной функции всех министерств, созданных, «чтоб непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение», а также характеру их власти, относящейся «единственно к порядку исполнительному», согласно которому «никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть у станов ляемы властию министра». Издаваемые министром и департаментом уделов распоряжения и «предложения», выступая источниками права, относились к сфере локального административного нормотворчества. Не обладая судебной компетенцией, поскольку «никакое министерство само собою судить и никаких тяжб решить не может»290, министр уделов осуществлял функцию внутриведомственного административного контроля и применения к чиновникам или крестьянам мер административной, дисциплинарной или материальной ответственности и, в силу специфической подсудности удельных крестьян, контролировал производство удельными чиновниками гражданских и административных дел удельных крестьян, участвовал в рассмотрении их жалоб.

Можно заключить, что внутренняя организация удельного ведомства, статус удельных чиновников не противоречили общим принципам деятельности других министерств, хотя имели свои особенности. Дореволюционные юристы, разделяя все «центральные государственные установления» на пять групп по их функционально-целевому назначен нию, относили министерство императорского двора и уделов наряду с Комиссией прошений и Собственной Его императорского величества канцелярией к группе государственных органов («учреждений»), созданных «для управления делами, принятыми в непосредственное заведование верховной властью»291.

Отмеченная характеристика центрального удельного управления применима и к территориальным органам удельного управления — удельным экспедициям (с 1808 г. - удельным палатам). Удельные экспедиции до 1808 г. существовали в виде особых отделений губернских казенных палат. Каждая из них осуществляла руководство 100—150 тыс. крестьян, которые могли проживать в двух и более губерниях. Структура, компетенция и порядок работы экспедиций регламентировались Учреждением 1797 г., а также специальными актами, утвержденными министром уделов: «Наставлением удельным экспедициям» и «Инструкцией советнику экспедиции»292.

Штат экспедиции состоял из 10 чиновников и 10 канцеляристов. Возглавлял экспедицию назначавшийся министром советник и два его товарища (заместителя), один из которых исполнял обязанности казначея. Должности советника и его заместителя соответствовали VI и VII классам Табели о рангах. Решения по вопросам управления удельным «имением» (территорией, подведомственной экспедиции) принимались в общем присутствии экспедиции, протоколы ежедневных заседаний заносились в- специальный журнал. Работа экспедиций строилась на принципах единоначалия и жесткой административной подчиненности вышестоящему органу и должностному лицу: советники были обязаны неукоснительно выполнять все предписания департамента уделов, а чиновники и служащие экспедиций — советника, который нес ответственность перед департаментом уделов за работу экспедиции в целом293.

Главной задачей экспедиции являлась организация хозяйственного управления удельным имением, обеспечение порядка в удельных селениях, прежде всего, в вопросах сбора податей и общественной безопасности. В 1800 г. в перечень обязанностей экспедиций было включено оказание помощи удельным крестьянам в их судебных делах, для чего из числа должностных лиц экспедиции определялся удельный поверенный (стряпчий), однако наряду с ним эти функции могли исполнять и заместители советника во время поездок по имению. Должностные обязанности удельного стряпчего были утверждены специальной инструкцией, введенной в действие указом 28 апреля 1800 г.294

Особенностью первого (организационного) периода становления удельного управления на местах, являлось двойное подчинение удельных экспедиций: «по вертикали» —департаменту уделов и «по горизонтали» — губернаторам на местах. Согласно Учреждению 1797 г. экспедиции представляли собой «особенную часть удельную из палатского управления» (т. е. управления казенных палат), а их компетенция соответствовала кругу обязанностей директоров домоводства, управлявших в тот период волостями казенных крестьян. Закон устанавливал перечень органов и лиц, распоряжения которых были обязательны для экспедиции: департамент уделов, министр уделов, губернатор («начальник губернии»), «повеления» которого имели строго ограниченный предмет регулирования. Экспедиции должны были выполнять распоряжения губернских правлений, земской полиции и казенных палат по всем вопросам, связанным с исполнением удельными крестьянами казенных повинностей (поставка рекрут, уплата подушной подати, исполнение дорожной, подводной и постойной повинностей, меры по охранению «спокойствия и порядка», охране лесов и т, п.). Губернским органам и удельным экспедициям строго запрещалось без разрешения департамента уделов распоряжаться денежными средствами, собранными с удельных крестьян245.

Законодатель постоянно уточнял компетенцию губернских властей по вопросам управления удельным имуществом и крестьянами. Необходимость такого взаимодействия предопределялась разбросанностью имений, организационной слабостью новых органов удельного управления, а главное задачей, поставленной императорским Учреждением: организовать «

(выделено нами — . .)»Ио. Губернатор получил право в любое время

ревизовать денежную казну экспедиции, члены присутствия губернской казенной палаты были обязаны это делать ежемесячно, проверяя поданные советником вице-губернатору ведомости и докладывая о результатах проверки непосредственно департаменту уделов. При обнаружении недостачи или иных упущений в работе экспедиции губернатор должен был сразу начать должностное расследование по данному факту и отстранить виновного удельного чиновника от исполнения служебных обязанностей, временно предав управление удельными финансами в губернии казенной палате; обо всех предпринятых действиях губернатор обязан был сообщать в департамент165.

Торги на аренду удельных «оброчных статей» (свободных объектов удельной собственности — мельниц, мест для рыбной ловли, небольших ремесленных заведений, земель, не занятых дворцовыми постройками и обшинами удельных крестьян) при цене договора до 3 тыс. рублей проводились в губерниях казенными палатами, о результатах сделки губернские власти извещали департамент уделов. Только в случае возможного заключения более дорогих контрактов, требовалось согласовать их условия с департаментом уделов до подписания договора166. Указ от 29 октября 1797 г. подтвердил принцип двойной подчиненности удельных экспедиций, В результате сложилась практика ежемесячного представления вице- губернаторам региональными органами удельного управления отчетов о ведении дел и ежедневных журналов заседаний присутствий удельных экспедиций, а губернским прокурорам — помимо отчетов о заседаниях экспедиций, журналов исполненных и невыполненных ими делах295. Подобное административное взаимодействие сопровождалось серьезными трениями между губернскими и удельными властями, поскольку управленческие интересы органов казенного и удельного управления по мере укрепления последних все более обособлялись.

Важнейшим направлением деятельности экспедиций являлось руководство сельскими приказами. Учреждение 1797 г. так определяло их обязанности в сфере организации сельского управления: наблюдение за сохранностью и целевым использованием удельного имущества в селах и деревнях; правильное расположение селений; предотвращение самовольных разделов крестьянских семей и бракосочетания малолетних; контроль сборов и расходования «мирских» (общинных) и штрафных сумм; развитие крестьянских промыслов, фабрик и «рукоделий»; устройство «богаделен для престарелых и пропитания неимущих людей, для больных госпиталей и для малолетних школ, равно и заведение запасных хлебных магазинов, а также «попечение о делах имений и поселян удельных, кои до судов коснуться могут». Департамент уделов и экспедиции сохраняли в отношении сельских удельных приказов функции вышестоящих административных органов, но не могли напрямую вмешиваться во внутренний порядок сельского самоуправления. Закон запрещал экспедициям «всякое разбирательство внутреннего сельского дела» (проведение выборов сельских должностных лиц, организацию поставки рекрутов, раскладку податей и повинностей между членами общины и т. д.) и лишь при неисполнении сельскими обществами своих податных обязанностей или обнаружении явных злоупотреблений со стороны крестьянских выборных начальников удельным чиновникам предписывалось выяснить причины правонарушений, а виновных наказать в административном порядке или передать в руки правосудия. По закону удельным чиновникам непосредственно подчинялись только избранные крестьянами должностные лица сельской администрации, которые должны были доводить до крестьян «волю» землевладельца и управляющего ведомства, используя для этого методы убеждения, принуждения, поощрения, личной заинтересованно-

300

сти крестьян

Экспедиции следили за правильностью составления расчетов поземельного оклада для взимания оброчной подати и иных видов налогов, своевременным поступлением в уездные казначейства податей и сборов, исполнением крестьянами повинностей, изменением численности крестьянского

м9См.: История уделов за столетие их существования ... Т. 1. — С. 33. 36.

™ПСЗ 1.Т. 24. № 17906. Ст. 167. 168. 175. 184. 189-194. 202. 204. 205.

населения, ходом выборов приказных старшин на сходах167. За недоимки советники экспедиций могли налагать взыскания на крестьян, но действуя при этом не напрямую, а через приказных выборных и крестьянские сходы. В силу подсудности удельных крестьян общим судам империи, Учреждение 1797 г. и ведомственные нормативные акты в этот период не устанавливали какие-либо конкретные наказания, которые могли бы применять удельные чиновники к крестьянам. Этот пробел в ведомственном законодательстве был восполнен только после реформы 1808 г.

Положение департамента уделов 1808 г. внесло существенные изменения в организацию регионального уровня удельного управления, что непосредственным образом повлияло на правовое положение удельных крестьян. Во-первых, органы управления приблизились к объекту управления вместо 9 удельных экспедиций стали действовать 18 (позднее — 22) удельные конторы, возросла численность удельных чиновников. Во-вторых, была упразднена двойная подчиненность удельных имений и крестьян, поскольку удельные конторы выводились из подчинения губернским властям. Им поручалось «местное управление удельными имениями во всем пространстве оного и по всем частям», а роль губернских властей в управлении удельным имуществом и крестьянами ограничивалась проведением торгов на сдачу в аренду удельного имущества (торги проводились в казенных палатах, там же совершалась регистрация сделок); контролем исполнения удельными крестьянами государственных и земских повинностей (осуществлялся только через управляющего удельной конторой); проведением земской полицией дознаний и расследований по уголовным преступлениям удельных крестьян (при обязательном присутствии удельного чиновника)30-. Основанием для установления исключительной юрисдикции удельного ведомства в отношении подведомственных крестьян стало толкование смысла статьи 5 Учреждения об императорской фамилии 1797 г. Положение 1808 г. впервые официально ссылалось на эту статью при указании на возможность применить «право помещичье», т. е. право землевладельца выступать административной властью к крестьянам, водворенным на его земле, к коронным крестьянам, и на этой основе резко расширить объем прав удельной администрации в сфере управления, суда и наказания крестьян при одновременном ограничении прав последних. Таким образом, в первой половине XIX в. удельное ведомство, несмотря на всю его обособленность, являлось составной частью механизма самодержавного монархического государства, выступая по отношению к удельным крестьянам как административная власть. Административноправовой статус ведомства имел публично-правовую природу, определявшую его место в системе государственных органов Российской империи. Процесс утверждения административной власти удельного ведомства, совпадавший с укреплением механизма самодержавного государства, явился отражением трансформации традиционного феодального дворянского сословного права управления и суда («права помещичьего») в административную праводееспособность и правовой статус органа государственного управления. 2.2.