§ 4 Принципы, организация и развитие системы судебного управления в 1945-середине 1950-х гг.

С завершением Великой Отечественной войны в стране начинается ак­тивный переход в режим работы мирного времени. Указами Президиума Вер­ховного Совета СССР от 21 сентября 1945 г. и 4 июля 1946 г.

457

ния народных судей .

Исследуемый период (1945-1950 гг.) характеризуется еще и продолжени­ем исторического этапа развития и формирования правового феномена- юриди-

458

ческой ответственности судей при отправлении правосудия . По мнению Т.И. Отческой и Д.В. Володиной, с 1917-го до 1948 гг. был этап ликвидации дореволюционной системы юридической ответственности судей при отправле­нии правосудия и установление только уголовной ответственности судей. По их мнению, с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1948 года «О дисциплинарной ответственности судей»[223] только начинает в стране развиваться положение о дисциплинарной и процессуальной ответ­ственности судей. Однако автор работы с такими выводами не может согла­ситься, поскольку история дисциплинарной ответственности судей Советской России берет свое начало с Положений «О судоустройстве РСФСР» 1922 и 1926 г., где была достаточно четко прописана процедура привлечения судей к дисциплинарной ответственности. В соответствии с ними возбуждение дисци­плинарного производства в отношении не только судьи, но и народных заседа­телей, могло иметь место не только при совершении поступков, «несовмести­мых с достоинством и назначением судебных деятелей», но и вследствие отме­ны «Верховным Судом ряда приговоров и решений, вынесенных судебными работниками, по несоответствию таковых общему духу законов РСФСР и инте­ресам трудящихся масс», причем по Положению 1926 г.

Положение о дисциплинарной ответственности судей 1948 г. отличалось от предыдущих еще и тем, что из числа оснований привлечения к дисципли­нарной ответственности исключался результат рассмотрения конкретных дел вышестоящими судами. Устанавливалось, что судьи могут привлекаться к дис­циплинарной ответственности только за нарушение трудовой дисциплины, упущения в судебной работе вследствие небрежности или недисциплинирован­ности и за совершение поступков, недостойных советского судьи.

Между тем как видно из архивных документов, начиная еще с 1940 года было принято несколько партийных документов, прямо указывающих на не­удовлетворительную работу органов юстиции. Например, решением июльского пленума ЦК ВКП(б) в 1940 г. были отмечены серьезные и многочисленные ошибки судебных органов и органов юстиции в практике применения Указа от 26 июня 1940 г., вводившего уголовную ответственность за трудовые преступ­ления[225]. В постановлении СНК СССР от 29 июня 1944 г. критические замеча­ния были направлены в адрес военных трибуналов, в деятельности которых бы­ли выявлены, как указывается в документе, «серьезные извращения», допущенные ими при рассмотрении дел по Указу от 26 декабря 1941 г. «Об ответственности рабочих и служащих предприятий военной промышленности за самовольный уход с предприятий»[226]. Затем уже в решении ЦК ВКП(б) от 5 октября 1946 г. «О расширении и улучшении юридического образования» вновь отмечается не­принятие Министерством юстиции СССР мер к расширению и улучшению выс­шего юридического образования. Все это в совокупности привело к тому, что во второй половине 1946 г. управлением кадров ЦК ВКП(б) была организована про­верка Министерства юстиции СССР. В результате были установлены существен­ные недостатки в деятельности всей системы судебного управления. Выводы про­веряющих были изложены в докладной записке «О неправильном стиле руковод­ства Министра юстиции Союза ССР тов. Рычкова Н.М.». В ней отмечалось, что в работе судебных органов страны на протяжении последних лет и на момент проверки продолжают оставаться «глубоко укоренившиеся серьезные недо­статки».

И одной из главных причин такого положения дел в судебных органах и юстиции, как указывается в докладной записке, является неправильный, фор­мально-бюрократический стиль руководства Министерства юстиции СССР. По мнению проверяющих, деятельность Министерства юстиции СССР «выража­лась в бесконечном количестве всякого рода письменных указаний, в много­численных заседаниях и совещаниях, в бесполезных большею частью для дела различных обобщениях, в получении многочисленных отчетов и в переписке с местами. Ревизии, которые, кроме различных совещаний и директив, проводило Министерство юстиции, также очень мало помогали делу. Кадры ревизоров были слабы, выезжали они на ревизии без серьезной предварительной подго­товки, ограничивались констатацией недостатков, не принимая на месте необ­ходимых мер к их устранению». Далее в записке указывалось, что сам Министр юстиции СССР Н.М. Рычков с начала своей деятельности в качестве Мини­стра (1938 г.) ни разу не выезжал в республики, края и области по делам орга­нов суда и юстиции, равно как и его первый заместитель. Начальник управле­ния общих судов в 1946 г. не провел ни одной серьезной, обстоятельной реви­зии работы судебных органов. В ходе проверки были установлены следующие серьезные недостатки в деятельности органов юстиции:

- низкий уровень юридической квалификации судебных работников и вы­сокая текучесть судебных кадров (за 1945 г. по стране из состава народных судей выбыло 1007 человек, что составило 14,6% от их общего числа. Только в Улья­новской области за 1945-1946 гг. из 44-х народных судей прекратили свою су­дебную деятельность 38 чел. В результате текучести народные судьи количество народных судей, не имеющих юридического образования, стало увеличиваться и составило в 1946 г. 65% против 51,8% в 1944 г. Число народных судей с общим средним образованием составило 33% в 1945 г. против 63,7% в 1944 г.);

- массовое нарушение законов при рассмотрении дел в судах (из общего числа обжалованных приговоров в 1938 г. на 580108 осужденных, кассацион­ные инстанции оставили в силе приговоры лишь на 306382 осужденных или 52,8%. А спустя семь лет, в 1945 г., из общего числа обжалованных приговоров на 475748 осужденных-кассационные инстанции оставили в силе приговоры на 288388 осужденных (60,7%);

- нарушение законов при рассмотрении в судах дел, по которым обвиня­емые содержатся под стражей (только одним Верховным судом РСФСР, в ре­зультате рассмотрения дел, истребованных из нижестоящих народных судов, за 1945 год и первый квартал 1946 года освобождено из исправительных учре­ждений незаконно осужденных 6170 человек).

В результате такой проверки был сделан вывод, что Министерство юсти­ции ССР и его органы не приняли оперативных и организационных мер к ис­коренению указанных выше и других недостатков в работе судебных органов. И здесь же указывалось на огромный поток изданных центральным органом судебного управления приказов, распоряжений, писем (с 1938 г. по 1945 г. Ми­нистром юстиции было направлено на места 887 руководящих приказов), ко­торые носили, по мнению проверяющих, «стандартный характер», и остались

463

практически невыполненными .

По мнению автора работы, это еще раз свидетельствует о том, что не­смотря на видимость демократических перемен (взять хотя бы названное выше

Положение о дисциплинарной ответственности судей 1948 г., демократические выборы народных судей и народных заседателей и др.), руководство судебной деятельностью в первую очередь было сосредоточено в партийных органах. О чем наглядно свидетельствует приведенный выше пример по проверке органов юстиции.

Нарушения, выявленные при проверке органов юстиции, на взгляд автора исследования, стали поводом для проведения «чистки» в органах юстиции, во­енно-судебного управления Верховного Суда СССР, радикальной реорганиза­ции военных трибуналов, а также освобождению от занимаемой должности Министра юстиции СССР Н.М. Рычкова, который, который как уже указыва­лось выше, упрекался в плохой организации судебного управления.

Результатом очередной проверки управления кадров ЦК ВКП (б) стало обсуждение в Политбюро ЦК ВКП(б) (24 августа 1948 г.) положения дел, но только теперь уже в Верховном Суде СССР. Перечисленные в постановлении Политбюро нарушения сводились к следующему: «неудовлетворительное осу­ществление надзора за судебной деятельностью, не ведется борьба с извраще­ниями, не укрепляется законность. Не дается политической оценки ошибкам и нарушениям законов, совершенным судами, часто ограничиваясь узко юриди­ческим анализом этих ошибок». Помимо перечисленных нарушений в поста­новлении также отмечалось, что в деятельности Верховного Суда СССР «царит формализм, волокита, плохо проверяются материалы. Часть судей не справля­ются со своими обязанностями, утратили чувство партийной ответственности, допускают серьезные политические ошибки». В ходе проверки были выявлены многочисленные факты взяточничества, злоупотреблений, «сращивания с пре­ступными элементами и вынесения неправосудных приговоров и решений» в судах городов Москвы, Киева, Краснодара, Уфы и др. Эти преступления со­вершались в различных звеньях судебной системы, начиная от народных судов до Верховного Суда СССР. Конечно, огромная ответственность за такое сло­жившееся положение в судебной системе, ложилась и на органы судебного управления (органы юстиции и вышестоящие суды)[227]. После такого обсужде­ния в ЦК ВКП(б) председатель Верховного Суда СССР И.Т. Голяков был осво­божден от занимаемой должности за недостатки в работе, в частности за «фак­ты злоупотреблений служебным положением некоторыми членами Верховного суда СССР и работниками его аппарата»[228].

В связи с приведенными примерами автор исследования приходит к вы­воду, что при таких нарушениях, которые были выявлены в деятельности су­дебных органов, объективно нельзя было допустить их абсолютную независи­мость и строить их на демократических, либеральных принципах. Уместно по этому поводу привести слова В.И. Ленина, который писал, что «суд есть орган власти», а «судебная деятельность есть одна из функций государственного

466

управления» . В приведенном выше примере речь шла не о политических репрессиях в отношении судей, не о преследовании их за принципиальную по­зицию при отстаивании интересов судейского сообщества, а о злоупотреблени­ях судей служебным положением, вынесении ими неправосудных судебных решений за взятки, формализме, волоките и бездушном отношении к гражда­нам, то есть о дискредитации суда как органа власти. И здесь будет уместно об­ратиться к высказыванию Т. Гоббса, заметившего, что «охрана авторитета суда является функцией верховной власти»[229]. В соответствии со статьей 126 Кон­ституции СССР 1936 г. в исследуемый период уже утвердилась официальная практика вынесения совместных решений государственных и партийных орга­нов. Она (такая практика) существовала и ранее, но теперь партия консолиди­ровала внутри себя властные и управленческие функции. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, а «партийные решения приобретали фактически характер нормативных ак- тов»[230]и воспринимались государственными органами как обязательные для них. Партийное управление страной обеспечивал и номенклатурный принцип. К концу 30-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государ­ственного и общественного управления, хозяйственные должности. Вследствие этого Советы стали властью для трудящихся через партийно-государственную администрацию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление. Участие широких масс трудящихся в управлении стано­вилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бю­рократии[231]. Таким образом, фактическим обладателем верховной власти в стране была Коммунистическая партия Советского Союза, а точнее Политбюро ЦК ВКП(б). Поэтому можно ли считать вмешательством в организацию судеб­ной деятельности то, что партийные органы, видя полную несостоятельность системы Министерства юстиции СССР, Верховного Суда СССР, которым были делегированы полномочия по руководству судами, присущими им партийными методами, приняли меры для исправления сложившегося в судебной системе и органах юстиции положения и предупреждения дальнейшего развития корруп­ции в этих органах.

После всех этих событий государство берет курс на постепенное сокра­щение функций министерств юстиции (СССР и союзных республик). Однако делается это не резко, поскольку в период с 1945 по 1953 гг. в стране прошла волна ужесточения наказаний за хищения государственного и общественного имущества и на органы юстиции была возложена организационная работа по реализации принятых в этом направлении законов. Вследствие чего полномо­чия органов юстиции по судебному управлению продолжали сохраняться в прежнем объеме. В этот период Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1947 г. усиливается уголовная ответственность за хищение государ­ственного и общественного имущества[232]. Одновременно с ним был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны личной соб-

471

ственности граждан» . В результате их применения, указывает А.Н. Дугин, много осужденных оказалось в местах лишения свободы. В 1947 г. в колониях и лагерях содержалось 1721543 человека, в 1948 г. - 2199535, в 1949 г. -

472

2536685 человек . Помимо проведения репрессивной кампании дел о хищени­ях, да и других, которую вряд ли можно назвать позитивной, органы судебного управления продолжали работу, связанную и с совершенствованием деятельно­сти судебных органов. В том числе, по подготовке судебных кадров, по выбо­рам народных судей и народных заседателей.

Среди организационных форм руководства судами в первые послевоен­ные годы активно применялась такая форма, как оперативное совещание при руководителях органов юстиции. Однако, в отличие от оперативного совеща­ния при наркоме юстиции союзных республик в предвоенные годы, получив­шего нормативное закрепление в директивном указании Народного комиссари­ата юстиции СССР №1 от 8 января 1937 года, компетенция данного органа ни­каким нормативным актом отрегулирована не была. Тем не менее по традиции такая форма организационного руководства судами продолжала применяться. Как правило, на таких совещаниях обсуждались общие вопросы судебного управления, в том числе и результаты проверок и ревизий, проведенных в су­дах. Значимость оперативного совещания как одной из форм организационного руководства судами заключалась еще и в том, что оперативное совещание как вспомогательный коллегиальный орган позволяло руководству наркомата юс­тиции (Министерства), во-первых, использовать данную форму организацион­ного руководства в более широком масштабе, нежели коллегию; во-вторых, на них можно было предварительно обсуждать любые вопросы организационного характера, выносимые на коллегию. Из архивных источников видно, что к ним относили такие вопросы, как рассмотрение итогов работы судебных органов за какой-либо из отчетных периодов, итоги ревизий и обследований судебных ор­ганов и местных органов юстиции, изучение и обобщение судебной практики, подготовка к выборам народных судей и др.[233].

Основной формой судебного управления, реализующей контрольную функцию органов юстиции над судами, как и в довоенное время, продолжали быть ревизии и обследования судов, проводимые ревизионным отделом управ­ления судебных органов. В их задачи входило проведение всестороннего ана­лиза работы судебных органов, обнаружение имеющихся в ней недостатков, устранение причин, их порождающих, принятие действенных мер по оказанию практической помощи и улучшению качества работы ревизуемых органов.

Между тем деятельность ревизоров, как видно из архивных источников, была результативной в основном лишь по вопросам постановки организацион­ной работы в краевых (областных) и соответствующих им судах, чего нельзя сказать о проверке качества рассмотрения судами конкретных уголовных и гражданских дел, которая была низкой и вызывала постоянные нарекания со стороны центральных органов юстиции и их руководства[234]. Главной причиной такого положения было отсутствие у ревизоров опыта судебной работы, что, в свою очередь, приводило к низкой результативности проводимых проверок, такие ревизоры не всегда могли правильно проверить качество рассмотрения судом того или иного дела, оказать судьям конкретную практическую помощь в осуществлении правосудия. В отдельных случаях такой ревизор мог не только не заметить судебной ошибки, более того, ориентировать суды на вынесение в

-475

последующем неправосудных решений .

По положению о Наркомюсте РСФСР от 11 ноября 1939 года непосред­ственно вопросами организационного руководства судами в составе централь­ного аппарата занималось управление судебных органов, внутри которого были созданы два отдела: народных судов и окружных, областных, краевых и вер­ховных судов. Образованием таких отделов преследовалась цель более направ­ленного осуществления организационного руководства судами. Однако все это привело к тому, что при проведении проверок не всегда учитывалась роль кра­евых (областных) и приравненных к ним судов по осуществлению руководства нижестоящими народными судами либо проверялась их судебная деятельность без учета сложившейся в этом регионе кассационной и надзорной практики. Все это постепенно привело к параллелизму и дублированию в работе этих двух отделов, что и стало причиной их слияния в один ревизионный отдел. Этот отдел состоял из ревизоров и старших ревизоров, обязанности между ни­ми распределялись по зональному принципу, то есть каждый из них был за­креплен за определенными краями, областями и автономными республиками[235].

Для улучшения организационного руководства судами по вопросам обобщения судебной практики в составе управления судебных органов был также создан отдел изучения и обобщения судебной практики. При вниматель­ном рассмотрении полномочий управления судебных органов их можно разде­лить на три направления: организационное, контрольное и методическое.

К организационным полномочиям относились: а) разработка вопросов, связанных с организацией народных, окружных, областных, краевых судов, су­дов автономных областей и верховных судов автономных республик (располо­жение, структура, штаты и т.п.); б) производство ревизий народных, окружных, областных, краевых судов, судов автономных областей и верховных судов ав­тономных республик, входящих в состав РСФСР, по вопросам правильности применения ими законов при рассмотрении уголовных и гражданских дел и по всем другим вопросам их деятельности (проверка приговоров, решений и опре­делений, подготовки дел к рассмотрению в судебных заседаниях, сроков рас­смотрения поступающих в суды дел, заявлений и жалоб, их учета и хранения); в) руководство работой судебных исполнителей и ревизия их работы; г) органи­зация и ведение судебной статистики.

В контрольные полномочия входили: а) производство ревизий народных, окружных, областных, краевых судов, судов автономных областей и верховных судов АССР, входящих в состав РСФСР, в порядке контроля;

б) контроль за соблюдением судами РСФСР установленного законом по­рядка привлечения народных заседателей к исполнению обязанностей в суде (очередность, сроки).

Методическое направление включало в себя: а) разработку проектов при­казов и инструкций по улучшению работы судов; б) разработку вопросов по ор­ганизации и проведению выборов народных судов в соответствии с Положени­ем о выборах народных судей и народных заседателей; в) изучение и обобще­ние судебной практики народных, окружных, областных, краевых судов, судов автономных областей, верховных судов автономных республик.

Завершая характеристику исследуемого периода, автор работы отмечает, что никаких широких мер по укреплению законности, охране прав и свобод граждан в этот период проведены в жизнь не были. И прежде всего потому, что политическая структура общества оставалась прежней, демократизация обще­ственной жизни не получила своего развития. Аналогично и в судебной сфере укоренилось положение о безусловном примате решений партийных органов над правом. В пирамиде системы правовых норм находились установки и пра­вила, исходившие от вышестоящих партийных органов (Центрального Комите­та ВКП(б) и его Политбюро). В этих условиях партийное «нормотворчество» фактически подмяло под себя всю судебную систему и органы судебного управления. Провозглашенный еще до войны конституционный принцип (ста­тья 112 Конституции СССР 1936 г.) о независимости судей и подчинения их только закону в народе был метко перефразирован следующим образом: «Судьи подчиняются закону и райкому». Суды и органы судебного управления рассматривались лишь как инструменты государственной власти, которыми партийные органы успешно манипулировали. Партийные органы на любом уровне могли подвергнуть ревизии работу судов и органов судебного управле­ния и решать любые организационные вопросы. Например, 21 апреля 1945 г. проводится заседание бюро Курганского обкома ВКП(б) с повесткой дня: «О созыве кустовых семинаров заместителей народных судей Курганской области» и «Об организации областных юридических курсов по подготовке и переподго­товке судебных работников», которым разрешается областному управлению Наркомюста РСФСР, во-первых, провести трехдневный семинар заместителей народных судей в первой половине июня 1945 года; во-вторых, организовать и провести областные 3-месячные курсы по подготовке и переподготовке судеб­ных работников в городе Кургане в период с 15 мая по 1 сентября 1945 года с

477

контингентом 40 человек .

Другой пример. В 1950 г. административным отделом Курганского обко­ма КПСС была проведена проверка работы Курганского областного суда. Не­смотря на то, что деятельность суда была признана удовлетворительной, в ходе проверки были выявлены следующие недостатки: нарушения сроков рассмот­рения дел; неправильное применение закона; отсутствие анализа судебной практики; ненадлежащее руководство народными судами и недостаточность мер по повышению качества работы последних; председатель областного суда не уделял внимания проведению оперативных совещаний в областном суде[236]. И такой контроль за деятельностью судебных органов и органами судебного управления со стороны партийных органов был повсеместным.

Таким образом, суды и органы судебного управления не только проде­монстрировали, но и не были способны оказать действенное сопротивление по­литическому режиму, в основе которого лежала жесткая кадровая, партийно­коммунистическая дисциплина.