§1 Организация судебного управления в период с середины 1960 до середины 1990 гг.

Период с 1970 до середины 1990 годов - один из самых противоречивых в истории страны. На взгляд автора, этот период в истории модернизации су­дебного управления имеет особое значение, поскольку реформа данного ин­ститута обернулась контрреформой, повернувшей вновь к централизации и усилению позиции исполнительной и партийной власти.

571

управлению) .

1980 гг.) связаны общей методологией, в основе которой лежала концепция коммунистического строительства. В общих чертах данные концептуальные установки способствовали утверждению уважения к закону, побуждали к настойчивой борьбе с преступностью. И совершенно не случайно начало дан­ного периода совпадает с эволюцией методов уголовной политики (1966 г.), связанной с принятием решительных мер по борьбе с преступностью. С приня­тием 23 июля 1966 г. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по усилению борьбы с преступностью» были внесены изменения в уго­ловное законодательство, которые и определили линию деятельности право­охранительных органов страны, в том числе и судебной системы, на ряд после­дующих лет. Отличительная черта уголовной политики страны в этот период - это жесткая карательная практика. Предполагалось, что строгость уголовных наказания непременно приведет к снижению преступности, вплоть до полной ее ликвидации. Одним из направлений борьбы с преступностью государство выбрало борьбу со всеми видами хулиганства. Как отмечает В.И. Радченко: «В основе такой политики лежала простая идея в стиле вульгарного марксизма. Поскольку в социалистическом обществе ликвидированы социальные корни преступности, проблема заключается в распущенности отдельных личностей, то есть хулиганов, ибо на хулиганской почве совершается большинство всех

572

преступлений» . Подобный подход не замедлил дать свои результаты: уже в

1966 г. количество осужденных к лишению свободы увеличилось в полтора ра­за - до 491,3 тысячи человек. С этого года в стране начался и последующий, практически непрерывный рост как преступности, так и судимости[299]. Таким образом, теоретические и практические концепты Коммунистической партии Союза ССР в полной мере определили отказ от стратегии противодействия пре­ступности, проводившейся в начале 60-х, основанной на приоритете мер воспи­тательно-профилактического характера. Советские судьи до середины 1960 гг.

(после сталинского периода) были ориентированы на значительное усиление роли общественности в борьбе с преступностью и ослабление мер уголовно­правового принуждения. В связи с чем в их правосознании упорно формиро­валась идея замены мер уголовного наказания воспитательным воздействием со стороны общественности. Однако к началу 1970 гг. эти ориентиры сменились, и наметился поворот к применению самых строгих мер уголовного наказания в отношении рецидивистов и лиц, совершавших тяжкие преступления, то есть уголовная политика страны становится стабильно жесткой, репрессивной. Та­кое положение не могло не повлечь за собой увеличение нагрузки на судей и аппарат суда. Безусловно, данное обстоятельство стало оказывать отрицатель­ное влияние и на организационное руководство (судебное управление) ниже­стоящими судами, поскольку судьи вышестоящих судов были заняты в основ­ном осуществлением судебного надзора.

Еще одной особенностью исследуемого периода в стране является сме­на вектора направления в сторону пересмотра децентрализации государствен­ного управления и возврата к сталинской системе жесткой централизации управления, что нельзя назвать не иначе, как контрреформированием государ­ственно-правовой реформы 1950-1960 гг.

Безусловно, это не могло сказаться на независимости и самостоятельно­сти судебной системы, что подтверждается принятием 30 июня 1970 г. со­вместного постановления ЦК КПСС и Совет Министров СССР «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов», в котором указывалось на необходимость повышения уровня государственного руководства судами и

574

органами прокуратуры, и восстановления органов юстиции в СССР . Вслед за ним 31 августа 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства юстиции СССР», а 10 де­кабря того же года принимается Закон СССР № 565-VIII, которым вносились изменения в Конституцию СССР, предусматривающие, в том числе и восста-

575

новление Министерства юстиции СССР .

577

нений даже по вопросам применения законодательства . По мнению автора исследования, все проводимые преобразования в области организационного руководства судами (судебного управления) были нацелены на возвращение сталинской модели судебного управления. Они не отличалась новизной и сколько-нибудь ощутимой самостоятельностью предложенных идей. В содер­жательном плане воссоздаваемый институт судебного управления в основном вновь сводился к организационному руководству судами через воссозданные органы юстиции (в этот период судебное управление стало обозначаться тер­мином «организационное руководство судами») и к неукоснительному испол­нению решений Коммунистической партии.

578

новится борьба с преступностью . Следует отметить, что в довольно обшир­ном блоке руководящих документов, в которых осуществлялся анализ полити­ки КПСС, комментировались партийные решения в правоохранительной сфере, значительное место продолжали занимать постановления Пленумов Верховно­го Суда СССР и РСФСР. Так, 6 октября 1970 г. и 7 июля 1971 г. были приняты постановления Пленумов Верховного Суда СССР, соответственно, «О задачах судов по выполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР» от 30 июля 1970 года «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» и «О дальнейшем совершенствовании деятельности судов по осу-

579

ществлению правосудия в свете решений XXIV съезда КПСС» . Данные по­

становления носили общий организационно-управленческий характер и стави­ли перед судами задачи по различным направлениям их деятельности, в том числе по обеспечению всестороннего взаимодействия с органами исполнитель­ной власти, улучшения координации работы с правоохранительными органами по борьбе с преступностью. Руководящие указания, данные в названных поста­новлениях, были призваны обеспечить единообразное понимание судами поли­тики КПСС и Советского правительства в сфере осуществления правосудия, сконцентрировать внимание судей на основных политических вопросах дея­тельности судебных органов на определенном историческом этапе развития со­ветского общества. Таким образом, можно констатировать, что относительная самостоятельность и независимость советских судов, появившаяся в 1963 г. в связи с упразднением органов юстиции, была вновь утрачена с воссозданием органов юстиции. Теперь задачи деятельности судов формулировалась не вы­шестоящими судами, а в основном органами юстиции, со ссылками на решения съездов и пленумов ЦК КПСС.

580

ний ленинской партии . При этом заслуживает внимание, что во всех актах, возрождавших органы юстиции, содержались довольно жесткие требования о том, что они (органы юстиции) не должны действовать в ущерб независимости судов, соблюдая принцип независимости судей и подчинения их только закону. Тем не менее на практике все это выглядело совершенно иначе. Министерства юстиции СССР и РСФСР, министерства юстиции автономных республик, от­делы юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Со­ветов народных депутатов продолжали, как и в Сталинский период, заслуши­вать доклады председателей судов по вопросам как организации деятельности судов, так и качества отправления правосудия. Полномочия органов юстиции по организационному руководству судами (судебному управлению) были за­креплены и в союзных законах о судоустройстве. В частности, в соответствии со ст. 19 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР», принятом в июле 1981 го­да, в компетенцию Министерства юстиции РСФСР, министерств юстиции ав­тономных республик, отделов юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов в обобщенном виде входи­ли: разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выбо­ров судей и народных заседателей; руководство работой с кадрами судов, про­верка организации работы и деятельности судов, изучение и обобщение судеб­ной практики, координация этой деятельности соответственно с Верховным су­дом РСФСР, верховными судами автономных республик, краевыми, областны­ми, городскими судами, судами автономных областей и автономных округов, организация работы по ведению судебной статистики[301]. В названный выше За­кон была введена еще одна новелла, направленная на ущемление независимо­сти судов. В соответствии с п. 6 ст. 37 Закона председатели краевых, област­ных, городских и других судов областного уровня были обязаны представлять отчет и докладывать о деятельности суда соответствующему Совету народных

582

депутатов .

В исследуемый период организационное руководство судами со стороны органов юстиции прослеживается и по многим другим направлениям деятель­ности судов. В частности, органы юстиции определяли состав районного (го­родского) народного суда, количество народных судей и народных заседателей, организовывали замещение временно отсутствующего председателя районного (городского) народного суда или народного судьи, определяли порядок избра­ния и подотчетности краевого, областного, городского суда, суда автономной области и суда автономного округа, и на них же лежала обязанность организа­ции досрочного освобождения судей от занимаемых должностей. Ведомствен­ные нормативные акты Министерства юстиции РСФСР, в том числе инструк­ции и разъяснения, изданные по относящимся к его компетенции вопросам ор­ганизационного руководства деятельностью судов, являлись обязательными для работников судов и судей. К таким приказам и постановлениям в полной мере можно отнести: «О дополнительных мерах по реализации замечаний и предложений избирателей, высказанных в ходе выборов народных судей», «О резерве кадров руководителей органов юстиции и судов», «Об итогах работы по укреплению материально-технической базы судов», «О допускаемых в судах нарушениях процессуальных и профессионально-этических норм судопроиз­водства», «О совершенствовании деятельности органов, учреждений юстиции и

583

судов в условиях расширения демократии и гласности» и др. .

Справедливости ради следует отметить, что органы юстиции после их воссоздания многое сделали для организационного обеспечения деятельности судов. В целом нельзя не отметить их усилия по обеспечению судов надлежа­щими помещениями, принятию мер по улучшению организации работы в су­дах, оснащению современной на тот период оргтехникой и решение иных во­просов по многим другим направлениям. Тем не менее стиль руководства орга­нов юстиции ничуть не изменился и остался прежним, вплоть до их вмешатель­ства в процессуальную деятельность судов. Безусловно, все это наносило серьез­ный ущерб независимости и самостоятельности судей и тем самым еще более обостряло далеко не простые взаимоотношения между органами юстиции и суда­ми. Показателен в этом отношении приказ министра юстиции РСФСР от 04.11.1988 г. «О превышении полномочий и нарушении служебной этики началь­ником отдела юстиции Свердловского облисполкома т.Дмитриевым Г.П.», из ко­торого видно, что при рассмотрении административного материала о наруше­нии установленного порядка проведения митингов судья Л.С. Кудрин счел не­обходимым исследовать дополнительные материалы и слушание отложил. Од­нако запрошенные материалы ему представлены не были, тогда судья прекра­тил производство по делу за отсутствием состава административного правона­рушения. Указанные действия вызвали неодобрение у отдельных должностных лиц города, и судья был приглашен к начальнику отдела юстиции на беседу, проходившую с участием прокурора района и начальника РУВД, где ход су­дебного разбирательства получил критическую оценку. Как указывается в при­казе, начальник отдела юстиции Г.П. Дмитриев вместо оказания конкретной помощи в рассмотрении новой, к тому времени сложной категории дел, встал на путь администрирования и не только не оградил судью от неприкрытого давления, но и распорядился передать находившиеся в производстве аналогич­ные дела другому судье, а затем приехал в суд и прервал судебное заседание, которое вел судья Л.С. Кудрин, потребовал от него объяснений, высказав ему претензии, которые объективно были расценены как вмешательство в судебную деятельность. В данном случае судья Л.С. Кудрин за свою «строптивость» и ненадлежащее исполнение своих обязанностей был досрочно освобожден от судейской должности, и только его жалоба в Министерство юстиции РСФСР послужила поводом для проведения проверки, восстановления на работе судьи и наказания начальника отдела юстиции[302]. Отсюда следует, что за органами юстиции по-прежнему, хотя и в ограниченных пределах, продолжало сохра­няться право проведения проверок в судах и тем самым влияния на судей, о чем красноречиво свидетельствует, в том числе, и справка «О допускаемых в судах нарушениях процессуальных и профессионально-этических норм судопроиз­водства», подготовленная управлением судебных органов Министерства юсти­ции РСФСР в марте 1988 года. В ней в обобщенном виде приведены многочис­ленные нарушения, выявленные органами юстиции при проверке судов как ор­ганизационных, так и процессуальных вопросов (нарушение процессуальных норм о самоотводе судьи, нарушение требований закона при постановлении об­винительного приговора и др.). За каждый случай допущенных нарушений процессуального закона, как указано в обобщении, судьи привлечены к дисци­плинарной ответственности[303].

В исследуемый период Министерством юстиции СССР были разработаны методические рекомендации №К-8-392 от 11.07.1988 г. «Об организации рабо­ты по предупреждению незаконного осуждения граждан», в которых министер­ствам и отделам юстиции на местах давалось указание о проведении служеб­ных проверок в отношении народных судей по всем фактам необоснованных осуждений. При этом в приказном порядке рекомендовалось устанавливать причины судебных ошибок, решить вопрос об ответственности народных су­дей, постановивших незаконные приговоры, разработать меры по их предупре­ждению и каждый такой факт обсудить на заседании коллегии или оперативном совещании. Обо всех случаях проведения таких служебных проверок в отноше­нии судей предписывалось направлять в Министерство юстиции РСФСР специ­альные донесения, в которых в обязательном порядке должны были быть ука­заны конкретная вина судей, вынесших приговор, а также членов вышестояще­го суда, не исправивших их ошибку, данные об этих судьях и принятых к ним мерах[304]. Руководящая роль органов юстиции видна и из других архивных ма­териалов. Так, приказом начальника отдела юстиции Курганского облисполко­ма №128 от 13.11.1981 года за искажения, допущенные при составлении госу­дарственной статистической отчетности по рассмотрению уголовных и граж­данских дел в Щучанском районном суде, был поставлен вопрос об освобожде-

- 587

нии председателя районного суда от должности .

Рассматриваемый период характерен еще и тем, что судьи и председатели судов, как правило, являясь членами КПСС и депутатами советов различных уровней, систематически испытывали давление со стороны партийных и срос­шихся с ними советских органов власти, в результате чего допускалось даже необоснованное осуждение граждан. По данным, опубликованным в газете «Известия», 27% работников правоохранительных органов и 47% граждан при­знали типичным явлением давление на суд со стороны партийных и советских органов. Многие считали причиной необоснованного осуждения лиц, неугод­ных местным властям, круговую поруку властей и правоохранительных орга-

588

нов, в том числе и судей . Исследования Института государства и права АН СССР показали, что в исследуемый период степень давления на суд и судей все более возрастает. Если в 70-х годах лишь 10% опрошенных судей заявили, что подвергались всякого рода незаконным воздействиям, то в начале 80-х годов на это указали 25% судей, а в конце 80-х годов об этом заявили уже более поло-

589

вины . Вероятно, организационное руководство судами продолжалась бы и поныне, но в стране начались огромные политические и демократические пре­образования, повлиявшие и на будущее судебной системы России. К ним мож­но в полной мере отнести начало судебной реформы, объявленной в 1988 году на общесоюзном уровне резолюцией XIX-ой Всесоюзной конференции КПСС[305], а также принятие первого Закона СССР от 4 августа 1989 г. «О стату­се судей в СССР»[306], который стал важным шагом на пути утверждения само­стоятельной и независимой судебной власти. Начало судебной реформы и из­менения в статусе судей, по существу, стали завершением целой эпохи судеб­ного управления (организационного руководства судами), вмешательства ис­полнительных и партийных органов в их деятельность. В первую очередь, это­му способствовало принятие в ноябре 1989 года Основ законодательства Союза

ССР и союзных республик о судоустройстве, которыми органам юстиции было отказано в праве производить, под каким бы то ни было предлогом проверки деятельности судов. В нем впервые вместо термина «организационное руковод­ство судами» было использован термин «организационное обеспечение дея­тельности судов». Тем самым подчеркивалось, что органы юстиции во взаимо­отношениях с судами должны ориентироваться не на командно-администра­тивные методы работы с судами (организационное руководство), а, прежде все-

592

го, на оказание содействия им .