Предложения по переустройству местного управления

Недостаток исполнителей ощущали все местные учрежде­ния. Особенно острым он был в Московской губернии, которая по обширности и значению занимала первое место в стране, но по организации управления практически не отличалась от дру­гих губерний.

С большим вниманием члены Кабинета министров отнеслись к представлению вице-губернатора (в 1740—1741 гг. — губерна­тора) Московской губернии кн. Б.Г. Юсупова, которое поступи­ло в Сенат в марте 1739 г., т.е. через семь лет после ходатайства Чернышева. Далеко не блестящее положение Московской гу­бернии и проблемы, возникавшие как в управлении, так и в фи­нансовых делах, Юсупов объяснял недостатками в организации местного управления. Для их исправления вице-губернатор предлагал восстановить должности и учреждения, действовав­шие в провинции до 1727г. В частности, он считал необходи­мым для сбора налогов ввести вновь камериров, а также «пред­ложить к слушанью» вопрос о восстановлении рентмейстеров, комиссаров и надворных судов. Причем финансовые и судеб­ные структуры должны подчиняться не местным начальникам, а находиться в ведомстве соответствующих коллегий (Штате-, Камер-, Юстиц-). По мнению Юсупова, такая мера облегчила бы положение губернаторов и воевод, которым «не без тягости». Таким образом, идея создания ведомственной вертикали власти, не получившая должного развития при Петре I, вновь стала ак­туальной, и, что особенно важно, инициатором ее введения стал представитель местной администрации.

53 Сборник РИО. Т. 104 (Бумаги Кабинета Министров императрицы Анны Иоанновны 1731-1740 гг. Т. 1. 1731-1732 гг.). СПб., 1898. С. 399.

263

Юсупова касались только одной губернии, пусть и самой боль­шой, но не исключалось, что «по рассуждению сенатскому к лучшему учреждению изобретено быть может... не об одной Московской, но о всех губерниях...»54 Предложения кн. Юсу­пова были признаны справедливыми, но в связи с отсутствием средств в стране из них был удовлетворен только один пункт: в Москве введены четыре советника, получившие впоследствии название губернаторских товарищей. По остальным пунктам, как отметил Ю.В. Готье, ответ Сената и Кабинета был «не чем иным, как простой отпиской»55. Вместе с тем, обсуждение про­екта кн. Юсупова показало, что к концу 1730-х гг. в правитель­ственных кругах признавалась необходимость реформирования местного управления. Определилось и основное направление бу­дущих преобразований: восстановление учреждений, созданных Петром I.

Разработка штатов в 1730-е гг.

Решить многие проблемы управления правительство Анны Иоанновны надеялось с помощью новых гражданских Штатов, разработка которых признавалась одной из приоритетных за­дач внутренней политики. Не случайно, уже летом 1730 г. при Сенате была создана специальная Комиссия для сочинения нового Штата коллегий и канцелярий. Образцом для разра­ботчиков должны были служить регламент, уставы и коллеж­ские Штаты Петра I56. В ноябре 1730 г. вопрос о Штатах стал предметом специального обсуждения в Сенате. Предложения ряда сенаторов сводились к дальнейшему сокращению числа чиновников и приказных, но уже за счет пересмотра структу­ры коллежских канцелярий и отказа от деления их на столы и повытья («...дела, которые прежде бывали у одного повытчи­ка, разделены на многие повытья, и от того увеличено число секретарей и приказных»). Однако Сенат решил не торопиться с таким решением этого вопроса. Для сочинения Штатов вна­чале было признано необходимым установить требуемое число коллегий («всем ли им надобно быть или убавить»), затем оп-

54 Сборник РИО.

55 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 127.

56 ПСЗ-1. Т. 8. № 5568. 1 июня 1730 г.

264

ределить число их служащих и определить им жалованье; при этом дела разделить между членами коллегий по частям57.

К концу 1731 г. Штаты были готовы и в январе 1732г. пос­тупили на рассмотрение императрице, но не получили утверж­дения и были возвращены. Еще в июне 1733 г. Сенат вынужден был констатировать, что Штаты составлены и поданы на вы­сочайшее имя, но не утверждены58. Тем не менее в литературе существует понятие «штаты 1732г.» В частности, о них писал Ю.В. Готье, отмечая, что в 1732 г. был установлен «свой особый штат для каждой почти областной канцелярии», и что «по шта­там 1732г. областные канцелярии жили целых тридцать лет до введения екатерининских штатов 1763 года»59. Но задача раз­работки общих Штатов сохраняла актуальность на протяжении всего правления Анны Иоанновны, и правительство не однаж­ды возвращалось к этому вопросу, признавая его «наинужней­шем делом» после составления «генеральной табели о приходах и расходах». Не исключено, что именно в связи с разработкой Штатов в 1737—1740 гг. проводился сбор сведений о численнос­ти государственного аппарата и составлялись списки чиновни­ков и канцелярских служащих центральных и местных учреж­дений60.

Но разработка Штатов шла очень медленно. Во всеподдан­нейшем донесении Сената, датируемом декабрем 1738г., «оста­новка» в рассмотрении Штатов объяснялась необязательностью учреждений, которые, несмотря на «неослабное их понуждение», не прислали необходимых ведомостей о чиновниках и их жало­ванье. Через Кабинет министров императрица выразила свое не­удовольствие этим донесением, признав, что это «важное и нуж­ное дело продолжается, по-видимому, не от затруднения какого, но от нерадения, — для того, что чрез девять лет довольно време­ни минуло; и ежели бы в том труд и радение приложено было, то б не только к сочинению тому потребные ведомости собраны, но и окладная книга и штаты давно сочинены и опробованы были, и обретающиеся в статском чине, каждый по своим трудам...

57 Соловьев С.М. Соч. Кн. 10. М., 1993. С. 228-229.

58 Петрухинцев Н.Н. Указ. соч. С. 91.

59 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 275, 277.

60 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке (фор­мирование бюрократии). М., 1974. С. 158—159.

265

наикрепчайше подтверждаем и всемилостивейше повелеваем о сочинении такой окладной книги и штатов... нашему Сенату иметь крайнейшее старание и радение, а ежели сего к будущему 1740г. учинено не будет, то уже, всеконечно, Наш Император­ского Величества гнев на себя наведут»61.

О характере сведений, необходимых Сенату для подготовки штатов, можно судить по именной ведомости, представленной в январе 1739г. управляющим Коллегией экономии генерал-лейтенантом М.Я. Волковым. Сенат интересовали ответы на следующие пункты: «...сколько и каких чинов поныне обретает­ся, и какое кто жалованье получают, и из каких доходов; кто из шляхетства или из приказных людей, и кого из них... отрешить, и на их места и к тому в прибавок в члены кто потребны, и ка­кое кому жалованье производить, и из каких доходов»62. Судя по этим пунктам, одновременно с подготовкой штатов пред­полагалось собрать сведения о сословном составе чиновников. По ведомости Волкова, в подведомственных ему Коллегии эко­номии, Раскольнической конторе, Синодальном и Дворцовом приказах, после 1727 г. состояло 9 членов присутствия (5 в кол­легии, 2 в конторе и 2 в приказах), которые получали в общей сложности 3650 руб. В январе 1739 г., т.е. на момент составления ведомости, в этих учреждениях оставалось 6 чиновников (по 2 члена в коллегии, конторе и приказах) и на их жалованье тра­тилось около 1700 руб. в год. Судя по жалобам других начальни­ков, прежде всего местных, к концу 1730-х гг. сокращение числа исполнителей при усложнении системы управления было пов­семестным явлением.

Тем не менее, предложения Волкова сводились не к увеличе­нию числа служащих, а лишь к перераспределению между учреж­дениями имевшихся в наличии 6 чиновников (5 — в коллегию и 1 — контору, а в приказах им вообще не быть).

61 Сборник РИО. Т. 126. С. 248-251.

62 Там же. С. 59—60.

266

Императрица одобрила предложения Волкова, но потребовала, чтобы были составлены Штаты для всех служащих: «...а сколько в оные все места потребно секретарей и канцелярских и прочих низших служителей, и какое им жалованье давать и из каких дохо­дов, о том, учиня штат, прислать в Сенат, где рассмотрев, со мнени­ем для нашей всемилостивейшей апробации подать в Кабинет»63.

Опасаясь ли высочайший «гнев на себя навести» или, получив, наконец, необходимые сведения из учреждений, в 1739 г. Сенат практически завершил работу по составлению гражданских шта­тов. К ноябрю штаты («Коликому числу в коллегиях, канцеляри­ях членам, приказным и нижним служителям быть и жалованья и на расходы, кроме ружников64, давать надлежит») были «учине­ны и с рассуждениями сенатскими для конфирмации в Кабинет е.и.В. 5 ноября 1739 г. поданы»65. В проекте отсутствовал только штат ружников, который Коллегия экономии не представила в Се­нат, так как не получила необходимых сведений от местных учреж­дений. Но штат самой Коллегии экономии был утвержден и на­считывал 60 человек. В их числе: 9 членов присутствия (президент, вице-президент, 7 асессоров), 22 служащих канцелярии (2 секрета­ря, протоколист, 19 копиистов) и воинскую команду из вахмистра и 29 солдат66. По числу членов присутствия штат этой коллегии почти в два раза превосходил предложение ее главы Волкова.

К сожалению, указов об утверждении штатов других учрежде­ний обнаружить не удалось.

63 Сборник РИО. Т. 26. С. 61.

64 Руга или ружное — годичное жалованье, которое выплачивалось причту церкви, не имевшей земли; отсюда ружник — духовное лицо, по­лучавший ругу. См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4-х т. Т. 3. М., 1994. Стб. 1730.

65 Сборник РИО. Т. 138 (Бумаги Кабинета Министров императрицы Анны Иоанновны 1731—1740гг. Т. 11. Январь-май 1740г.). СПб., 1912. С. 280.

66 ПСЗ— 1. Т. 10. № 7967. 12 декабря 1739 г. (См. книгу «Штатов»).

67 Сборник РИО. Т. 138. С. 286.

267

подведомственных ей контор. В частности, признавалось целесо­образным объединить Комиссариатскую и Цалмейстерскую кон­торы, которые «почти одно дело делают», и между ними «чинятся непрестанные переписки и сношения». Лишним было и парал­лельное существование с 1738 г. двух Счетных контор (при Воен­ной коллегии и при армии) и предлагалось вернуться к прежне­му порядку, когда такая контора была только при Коллегии. Эти изменения, как отмечалось в докладе, позволят сократить число служащих и уменьшить расходы на содержание Военной колле­гии68. Не исключено, что возможность высказать свое мнение о сенатском проекте штатов получили и другие учреждения.

Подтверждение тому, что к концу 1730-х гг. работа над Штата­ми заметно продвинулась вперед, находим в указе 12 августа 1754 г., где отмечается, что при Анне Иоанновне Штаты были «и рассмат-риваны и некоторые из них и подписаны, а другие еще не оконче­ны; также о губернаторах с их канцеляриями настоящих штатов не учинено»69. Очевидно, что после смерти императрицы, этот завер­шающий этап работы над общими Штатами был прерван, так как в течение двух последующих десятилетий вопрос об их подготовке по-прежнему оставался в центре внимания законодателей.

Интересно, что решение этой задачи не было снято и во время недолгого правления Анны Леопольдовны. Как показал в своем исследовании И.В. Курукин, программа преобразований, состав­ленная для нее А.И. Остерманом в конце 1740г., в числе неот­ложных задач включала подготовку новых штатов и увеличение жалованья государственным служащим. Для сокращения злоупот­реблений в местном управлении Остерман предлагал не ограни­чивать срок воеводской службы двумя годами, чтобы воеводы не искали «запрещенные пути» для быстрого обогащения70.