Изменения в системе управления

Преобразования в управлении начались с упразднения Вер­ховного тайного совета и восстановления значения Сената33. Число сенаторов достигло 21, изменилась структура Сената. «Для лучшего управления по примеру других государств», что­бы решать дела «без продолжения и волокиты», Правительс­твующий Сенат был разделен на 5 департаментов: 1) духовных дел; 2) военных, сухопутных и морских; 3) Камер-коллегии дел, доходах и расходах государевых; 4) юстиции и челобитных дел; 5) купецких дел и государственных заводах и фабриках34.

Необходимость реформирования Сената законодатели объ­ясняли чрезмерной загруженностью сенаторов, не успевавших должным образом вникнуть в суть рассматриваемых дел и ре­шавших их по докладам секретарей («так как все дела в Сена­те определяются по докладам и выпискам, подготовленным канцелярскими служителями, поэтому в тех докладах от про­стоты, многодельства, от скорого спешения погрешности быва­ют»). Каждый департамент состоял из присутствия (4—5 членов) и канцелярии во главе с секретарем. Надзор за их деятельностью осуществляли два обер-секретаря, в ведении которых находи­лись 1—3 и 4—5 департаменты. В 1730 г. при Сенате была восста­новлена должность рекетмейстера для приема жалоб на действия администрации и неправый суд. Дела по челобитным должны были рассматриваться общим собранием Сената по пятницам; для решения государственных дел отводился вторник, когда се­наторы должны были проводить второе общее собрание35.

Признав, что «в государственных делах слабое чинится уп­равление, и челобитчики по делам своим скорого решения полу-

32 Петрухинцев Н.Н. Указ. соч. С. 100. 33ПСЗ—1.Т. 8. №5511. 4 марта 1730г.

34 Там же. № 5570. 1 июня 1730 г.

35 Там же. № 5570, 5587, 5606. 1 июня, 17 июля, 18 августа 1730 г.

258

чить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разоре­ния претерпевают», новое правительство постановило возродить должность прокуроров, которых «еще Петр I ввел и они не отме­нялись».

Однако эти важные решения не принесли желаемых резуль­татов. Сенатская реформа оказалось неудачной. Уже к весне 1731 г. деление на департаменты исчезло, а число сенаторов со­кратилось до 1538. Создание в ноябре 1731 г. Кабинета минис­тров, занявшего место высшего органа управления, сказалось на положении Сената39. Вместе с тем, попытка подразделения Сената на департаменты, по наблюдению Н.Н. Петрухинце-ва, отражает общую тенденцию к созданию централизованной иерархически выстроенной бюрократической системы40. Пра­вительству не удалось воплотить в жизнь и решение о введении в стране повсеместного прокурорского надзора. Несмотря на не­однократное подтверждение указа 1730г.41, к концу правления императрицы Анны Иоанновны прокуроры существовали дале­ко не во всех учреждениях. Признанием бессилия законодателей в деле установления надзора за деятельностью администрации является указ 1740г., который возлагал надзор за законностью действий чиновников тех мест, «где ныне прокуроров не имеет­ся», на обер-секретарей и секретарей. Начальники канцелярий должны были выполнять функции прокуроров и «предостере­гать присутствие от противных указам решений»42.

В 1730-е гг. существенные изменения произошли в цент­ральном управлении. Вопреки общей установке на сокращение

36 ПСЗ-1. № 5625. 2 октября 1730 г.

37 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 7.

38 История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 1. С. 553—555; Петрухинцев Н.Н. Указ. соч. С. 59—60, 90.

39 ПСЗ-1. Т. 8. № 5871. 10 ноября 1731 г.

40 Петрухинцев Н.Н. Указ. соч. С. 76.

41 ПСЗ-1.

42 Там же. Т. 11. № 8098. 7 мая 1740 г.

259

расходов на содержание государственного аппарата, сеть столич­ных учреждений заметно расширилась, усложнилась их струк­тура. В 1730г. были вновь открыты Судный, Сыскной и Сибир­ский приказы, Канцелярия рекетмейстерских дел при Сенате, в 1731 г. созданы Генеральный кригс-комиссариат и вторая Ка­мер-коллегия, в 1736 г. начали действовать Контора лифляндских и эстляндских дел (с 1739г. — Коллегия), Военная и Вотчинная конторы, в 1738г. учреждена Коллегия экономии, в ведение которой перешли дела Дворцового и Казенного синодальных приказов, открыта Контора коллегии экономии и др. Противо­положная тенденция проявилась лишь в слиянии в 1731 г. Берг-и Мануфактур- коллегий с Коммерц- коллегией, которая была подразделена на 3 соответствующие экспедиции. Усложнилась структура уже действовавших учреждений путем подразделения их канцелярий на 3—4 экспедиции (Военной, Адмиралтейств-, Камер-коллегии) и созданием различного рода столов, контор и комиссий43.

В отличие от центрального, местное управление не претерпе­ло каких-то значительных изменений и сохраняло начала, зало­женные указами 1726— 1727 гг. Новым по сравнению с 1720-ми гг. было лишь введение двухлетнего срока службы городовых вое­вод. Необходимость вернуться к служебной практике XVII в., когда перемена воевод происходила каждые 2—3 года, законо­датели объясняли злоупотреблениями местных начальников. «Многие воеводы, — отмечалось в указе 20 марта 1730 г., — посад­ским и уездным людям чинят великие обиды и разорения и дру­гие непорядочные поступки и берут взятки, о чем в Сенат пода­ны многие челобитные, а на иных и бить челом опасаются, для того, что те воеводы многие годы живут беспеременно. Поэтому менять воевод через 2 года. Приезжать им в Сенат с ведомостя­ми о делах и доходах. Через год новое назначение, если не будет челобитчиков»44. В том же году этот указ дополнило постановле­ние и о перемене секретарей («к новому воеводе и нового секре­таря»), которые, как и воеводы, должны были приезжать в Сенат для отчета45.

ренный временем способ усиления надзора за деятельностью местной администрации. В 1733 г. от перемены секретарей от­казались и, отчитавшись вместе с воеводами о 2-летней работе, секретари, если не были «в подозрении», возвращались на свои места («секретарей отпускать в те города по-прежнему, кроме тех случаев, когда поступили челобитные»)46. Эти меры не влияли на численность служащих канцелярий. Единственным попол­нением личного состава местного управления стала введенная в 1736 г. должность штаб-офицера у подушного сбора47.

В подчинении губернских и воеводских канцелярий находи­лись ратуши (до 1727 г. городовые магистраты). Эти учреждения были редким напоминанием о реформах первой четверти XVIII в. Однако положение этих выборных учреждений в системе мест­ного управления в корне изменилось: если до упразднения Глав­ного магистрата они формально не зависели от администрации, то в 1727 г. были подчинены губернаторам и воеводам48.

В 1729г. прекратил существование институт фискалов, на­водивших ужас на местную администрацию, хотя его значение стало падать сразу же после смерти Петра I. Так, к 1729г. из 180 фискалов, значившихся в списке 1726 г., 19 уже не состояли фискалами (переведены к другим делам, сосланы, один казнен), а об остальных (161 чел.) сведений не было. Указом 27 июня 1729 г. предписывалось выслать в Москву из губерний и провин­ций всех провинциал-фискалов и фискалов, включая тех, «кото­рые от фискальства отставлены». На смотр явилось всего лишь 25 человек: 7 провинциал-фискалов (петербургский, костром­ской, воронежский, тамбовский, галицкий, архангелогород-ский, смоленский) и 18 фискалов. В декабре 1729 г. фискальская служба, оставившая по себе недобрую память, прекратила свою существование49.

В 1729—1730гг. служащие некогда мощной структуры были распределены к другим делам, а Фискальная контора закрыта. Фискалов сохранили в военной службе и в Западных губерниях (бывших Польских, Белоруссии и Прибалтике), где они сущес­твовали особенно долго, выступая в роли ходатаев по казенным

43 ПСЗ-1.

44 ПСЗ-1. Т. 8. № 5522. 20 марта 1730 г.

45 Там же. № 5598. 25 июля 1730 г.

46 ПСЗ-1. Т. 9. № 6414. 25 мая 1733 г.

47 Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 1. С. 69.

48 ПСЗ-1. Т. 7. № 5017. 24 февраля 1727 г.

49 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 6—7; Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I // Вестник Московского ун-та. Ист.-филологическая серия. 1956. N°- 2. С. 80; ПСЗ-1. Т. 8. № 5431, 5494. 27 июня, 24 декабря 1729 г.

260

261

делам50. Преобразования коснулись и служащих крепостных контор. Судя по указу 1731 г., состав крепостных надсмотрщиков должен был формироваться из «самых лучших канцеляристов, с переменой через 2 года» по определению губернаторов и вое­вод (при Петре I они избирались населением); администрация осуществляла и надзор за ведением крепостных дел51. В 1737г. крепостные дела были выделены из других канцелярских заня­тий, что предполагало введение для них особых должностей, но, судя по всему, этого не произошло. Известно, что в 1740-е гг. воеводы практиковали выборы крепостных надсмотрщиков из числа приказных самими приказными. Начальству представля­ли «выбор за руками», а избранного в надсмотрщики приводили к присяге52.

Концентрация в губернских и воеводских канцеляриях дел, находившихся до этого в ведении выборных учреждений, вела к усилению административного начала и дальнейшей бюрок­ратизации местного управления. Однако эти процессы шли в основном за счет расширения круга обязанностей приказных людей, а не увеличения их численности. Таким образом, в адми­нистративной системе, созданной приемниками Петра I, наблю­дался определенный дисбаланс между центральным и местным управлением, который постепенно нарастал. Вернувшись после смерти Петра I к упрощенному воеводскому управлению, законо­датели не внесли существенных изменений в систему централь­ного управления, что автоматически привело к его усилению.

50 ПСЗ-1. Т. 8. № 5557. 30 мая 1730 г.; № 6187. 21 сентября 1732 г.; Т. 14. № 10173. 17 января 1754 г.; Т. 24. № 18181. 3 сентября 1797 г.; Т. 25. № 18826. 20 января 1799 г.; Т. 40. № 30539. 10 октября 1725 г. и др.

51 Там же. Т. 8. № 5783. 18 июня 1731 г. и № 6100. 21 июня 1732 г.

52 Там же. Т 9. №7354. 23 августа 1737г.; №7594. 7 июня 1738г.; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 284.

262

ния и распоряжения. По мере развития этой системы структура центрального звена усложнялась и расширялась, что неизбежно вело к усилению нагрузки на местные канцелярии.