Собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации

Правовое регулирование в Российской Федерации составляет единую систему, состоящую из нескольких подсистем: федеративное правовое регулирование, правовое регулирование в рамках местного самоуправления, локальное правовое регулирование и собственное правовое регулирование субъекта Федерации.

Правовое регулирование - довольно сложное явление, с множеством форм, особенностей и проявлений. Это его особенность определяется богатством содержания общественных отношений, требующих различного характера

регулирования. В современной России эта сложность усугубляется многообразием субъектов и сфер правотворчества. Так, даже Конституция РФ рассматривает в качестве самостоятельных федеральное централизованное регулирование и «собственное правовое регулирование» субъектов Федерации. На практике пышным цветом расцветает ведомственное правотворчество (правовое регулирование). Различают законодательное и подзаконное регулирование. В результате система законодательства как база правового регулирования представляет своеобразный пирог», состоящий из самостоятельных, порою противоречивых, частей.

Прежде всего, противоречия проявляются уже в рамках федерального правового регулирования. Президент, Правительство нередко издают акты, противоречащие федеральным законам, порой внедряются в сферу законодательной регламентации. Руководители министерств и ведомств своими актами зачастую «подправляют» законодательство, при этом внося в него существенные изменения.

Согласно Конституции РФ самостоятельный блок правового регулирования составляет муниципальное самоуправление. Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, не входящими в систему государственного механизма, включаются в единую систему нормативных правовых актов. Однако поскольку компетенция местного самоуправления и государственного регулирования разграничена недостаточно четко, а муниципальные органы нередко осуществляют те же функции, что и их предшественники - местные советы, их акты часто противоречат как актам субъектов Федерации, так и федеральных органов.

Существует еще один слой правового регулирования - локальное регулирование. В литературе оно трактуется как «производное от централизованного, регулирование, осуществляемое посредством локальных норм, которые принимаются в рамках предприятий, субъектами, осуществляющими управленческие функции и направленными на

самоорганизацию и саморегуляцию трудовым коллективом общественных отношений, складывающихся в рамках данного предприятия»¹.

Наконец, в соответствии с п.4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют “собственное правовое регулирование”. Каково же содержание этого регулирования, его особенности? Ответа на этот вопрос (хотя он и имеет важное практическое значение) нет в научно-теоретической литературе.

Под правовым регулированием в науке понимается целенаправленное воздействие права на общественные отношения с помощью системы правовых средств.^[100][101] В систему правовых средств, составляющих механизм правового регулирования, входят нормативные правовые акты, юридические факты, правовые отношения, правоприменительные акты, акты реализации.

Характер правового регулирования определяют (хотя и не входят в механизм) методы, способы, типы правового регулирования и правовые режимы. Какие же из указанных составляющих оказывают влияние на характер правового регулирования субъекта федерации, делая его самостоятельным? В чем проявляется его специфика и самостоятельность?

Прежде всего, самостоятельность регулирования определяется государственно-властным характером деятельности субъекта. В частности, ст.73 Конституции РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, определяя характер правового регулирования, субъект Федерации вправе использовать весь существующий комплекс правовых средств и приемов по своему усмотрению.

соответствующих государственных органов либо политических лидеров, а имеют объективное основание.

Вместе с тем, будучи элементом единой системы правового регулирования Российской Федерации, собственное правовое регулирование субъектов РФ должно соответствовать общим принципам правового регулирования.

Прежде всего, правовое регулирование субъекта Федерации должно исходить из принципа суверенности Российской Федерации. Согласно Конституции России ее суверенитет распространяется на всю территорию. Реализация этого принципа определяет и иные принципы правового регулирования: конституционной законности; верховенству федерального права по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов; прямому действию Конституции РФ и федеральных законов на территории субъектов федерации; поднормативности индивидуальных актов; признанию и обеспечению прав человека; оперативности; компетентности.

К сожалению, собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации далеко не всегда соответствует указанным принципам. Так, конституционное закрепление республик как суверенных государственных образований (π.2cτ 5;п.1 раздела второго Конституции РФ), не соответствующее принципу суверенности РФ повлекло за собой нарушение и иных принципов. Многие правовые акты субъектов Федерации не соответствуют федеральному закону, и даже Конституции, нередко в них нарушаются права человека, незаконные акты не приводятся оперативно в соответствие с федеральным законом, отдельные акты принимаются вне сферы своей компетенции и т.д.

Однако собственное правовое регулирование субъекта федерации не может не иметь специфических особенностей, отличающихся как от правового регулирования федерального уровня, так и от регулирования в каждом отдельном субъекте федерации.

Прежде всего, эти особенности определяются предметом ведения субъектов Федерации.

Термин "собственное" означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Важно отметить, что в данном случае, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации, не будет действовать принцип верховенства федерального закона.

Совершенно очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации. Статьей 72 Конституции также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Сами предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.

Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, - например, "федеративное устройство и территория Российской Федерации" (п. "б" ст.71), "кадры судебных и правоохранительных органов" (п. "л" ч.1 ст.72). К ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71). Руководствуясь этой нормой,

государственные органы Российской Федерации имеют возможность определять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах. Соответствующие акты издаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, причем в некоторых статьях Конституции четко записана обязанность федеральных органов определять основные направления политики государства. Представляется, что указанными в п. "е" ст. 71 сферами развития не ограничивается право Российской Федерации устанавливать основы федеральной политики и создавать федеральные программы. Ряд программ разработан и утвержден Президентом и Правительством Российской Федерации; планируется разработка новых программ. На основании федеральных программ министерства, ведомства, подчиненные им организации разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью не только Федерации, но и субъектов

Федерации. Многие субъекты Российской Федерации также ввели в практику создание своих проірамм.

В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов федерации (как в Индии) или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федерации (по мексиканскому образцу).

При всей значимости положений статей 71 и 72 Конституции РФ, статья 73 со своей лаконичной формулировкой представляется наиболее важной в качестве краеугольного принципа нового федерализма России. То есть по российской Конституции сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов Федерации, то есть что в итоге остается для субъекта Федерации. В этой связи вызывает некоторое удивление ответ Б.С. Крылова на вопрос о причине отсутствия в Конституции перечня предметов ведения субъектов Федерации. Автор пишет: «Ответ в достаточной мере прост. Объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно»^[102]. Однако вряд ли объем и виды деятельности Российской Федерации в целом менее велики и разнообразны, чем объем и виды деятельности отдельных субъектов. Тем не менее, Конституция РФ в ст. 71 закрепляет предметы ведения. Поэтому более верным представляется следующее утверждение ученого: приведение списка предметов ведения субъектов Федерации «не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в

ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься»¹. В связи с этим будет уместным отметить точку зрения профессора А.Н. Кокотова: «... предполагалось, что субъекты Федерации самостоятельно, ориентируясь на ст.71 и 72 Конституции РФ, установят в своем законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием норму ст.73 Конституции РФ. Однако, как показывает практика, четко определить вопросы собственного ведения субъектам Федерации весьма затруднительно. Все-таки в российских условиях желательно описывать компетенцию любых субъектов предельно подробно»^[103][104]. Помимо неопределенности предмета ведения субъектов Федерации ущемлена и их компетенция в рамках совместного ведения. Из анализа текста ст. ч.2 ст.76 Конституции РФ вытекает, что федеральные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым сфера полномочий субъектов ограничивается. Не случайно многие субъекты нарушают границы, осуществляя правовое регулирование отношений, не являющихся предметом своего ведения. Институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов является абсолютно новым и, надо заметить, довольно трудно переживаемым для российской правовой системы. Основной проблемой здесь была и остается неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу как федеральными, так и региональными органами государственной власти.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных и известных управленческих проблем. По нашему мнению, следует установить общие подходы к разграничению предметов ведения и полномочий, в частности:

- все политические и правовые документы, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции Российской

Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Конституцией РФ к основам конституционного строя;

- при распределении полномочий учитывать экономическое, географическое, этническое, конфессиональное многообразие страны, а также и другие особенности;

- полномочия по решению предметов совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её субъектов; результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по решению вопросов совместного ведения.

В настоящее время понятия основных юридических категорий (предмет ведения, компетенция, полномочие), перечисленных выше, даны в статье 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»¹. Под предметом ведения обычно понимаются сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов), внутри которых органы власти осуществляют те или иные полномочия. Общее в них - это сферы общественных отношений, разница - кто их регулирует (Российская Федерация, субъект РФ или совместно).

Компетенция федерации, ее субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия. В законе компетенция органа государственной власти определена как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствие с ней конституциями (уставами) субъектов РФ. Необходимо

также уточнить, что значит «совместная компетенция». По существу речь идет о том, что для Федерации и ее субъектов являются совместными предметы ведения, т.е. они осуществляют деятельность в рамках одних и тех же сфер государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Однако каждая сторона имеет при этом собственные полномочия, пользуясь которыми она управляет соответствующей сферой и осуществляет в ней правовое регулирование.

При установлении правового механизма разграничения компетенции необходимо определить, во-первых, что следует понимать под полномочиями? Во-вторых, кем или чем разграничиваются полномочия? И, в-третьих, каким образом происходит разграничение?

Общее значение термина «полномочия» можно сформулировать как право и (или) обязанность власти на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения).

Упомянутым Федеральным законом установлено, что полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, компетенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу (или должностному лицу). Сегодня даже в конституционном тексте можем встретить понятие «полномочия Российской Федерации и субъектов РФ» (см., например, ст. 73 Конституции РФ). Как правильно отмечает И. А. Умнова, «неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория «полномочия Федерации» вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в статьях 73 и 77 Конституции РФ вместо термина «полномочия Российской Федерации» следовало использовать термин

«компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения»¹.

Данные дефиниции (определения понятий), основанные на Конституции Российской Федерации, ориентируют на единообразное использование юридических категорий в процессе применения федерального законодательства и в текущем правотворчестве в процессе заключения договоров. Следует отметить, что до принятия вышеназванного федерального закона в текущем федеральном законодательстве достаточно часто встречался разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция», «полномочия»^[105][106]. Отождествление вышеназванных понятий приводило к отрицательным последствиям в законотворчестве (нередко к подмене понятий, их смешении) и практической деятельности органов государственной власти, граничащим с нарушением принципа конституционности. Порой вносило путаницу в законотворческую деятельность на федеральном и региональном уровнях при заключении двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. То есть на практике встречались случаи, когда подобные просчеты выливались в ревизию конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что с правовой точки зрения недопустимо.

В Конституции Российской Федерации наряду с исключительными полномочиями Федерации по предметам ее ведения установлены предметы совместного ведения - сферы общественных отношений, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ. Эти сферы весьма обширны. Десять отраслей законодательства (пункт «к» ст. 72 Конституции РФ), много общих вопросов и вопросов координации. Поэтому также важно определить, что означают «общие вопросы», «координация». Мы полагаем, что общими

вопросами можно считать вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. А координация - составная часть процесса управления, состоящая в согласовании, упорядочении действий разных частей управляемой системы (в данном случае системы органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов).

Поскольку в сферах совместного ведения законодательствуют два субъекта - федеральный законодатель и законодатель субъекта РФ, по нашему мнению, самое сложное в правовом регулировании - добиться оптимального соотношения объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Еще одним показателем оптимальности, как мы считаем, может служить мера влияния (мера участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что мера влияния Федерации при решении вопросов сферы совместного ведения на уровне субъектов РФ намного выше. Возникает также необходимость выяснить: а каков оптимальный объем федерального правового регулирования, и какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения? Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? На наш взгляд, возникает необходимость определить и в какой мере субъекты РФ связаны конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения.

Следует согласиться с учеными-правоведами, что такие правовые акты должны носить рамочный характер. Ведь если федеральные законы в сфере совместного ведения будут очень подробными, конкретными, то не останется сферы для правового регулирования субъектов РФ. А между тем сама идея совместного ведения продиктована необходимостью учета в рамках федерального закона местных особенностей.

Совокупность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, определенных ныне действующей Конституцией страны, обуславливает необходимость осуществления собственного правового регулирования на территории каждого субъекта РФ в рамках единого общероссийского правового пространства.

Единство достигается формированием массива законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые не противоречат федеральным законам (часть 5 ст.76 Конституции РФ). А условие правового регулирования по вопросам совместного ведения - еще «жестче»: оно должно осуществляться в соответствии с принятыми в этой области федеральными законами.

Законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ на практике приходится сталкиваться и с такой проблемой: как быть, когда вопросы на федеральном уровне еще не урегулированы, а социально-экономические и политические условия на местах требуют их безотлагательного решения? Да и жизнь в субъектах отличается высоким динамизмом, требующим гибкого законодательного обеспечения.

По нашему мнению, многие проблемы развития законодательства субъектов РФ, а также и федерального, заключаются в том, что на федеральном уровне в сфере совместного ведения отсутствует регламентация порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектам РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принять закон субъекта РФ с тем же названием, подправляя в нем отдельные федеральные нормы. Наиболее оптимальным будет принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования

отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т.д.). Другой вариант - субъекту РФ воспользоваться правом, что он может не осуществлять в таком случае (в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование) правовое регулирование.

Еще сложнее получается ситуация, когда принятый федеральный закон по предметам совместного ведения не соответствует Конституции РФ. Так, например, произошло с Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимого имущества)» в части запрета на залог земель сельскохозяйственного назначения. Отдельные субъекты РФ¹, руководствуясь положением о прямом действии Конституции, принимают законы, противоречащие федеральным, но, вместе с тем, соответствующие (по их мнению) Конституции РФ. Полагаем, что это не лучший выход.

Другие субъекты РФ выбирают иной, на наш взгляд, более правильный путь законодательного регулирования. Они в порядке законодательной инициативы вносят в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона об изменении действующего федерального закона^[107][108].

На наш взгляд, по любому предмету совместного ведения необходимо стремиться к достижению баланса полномочий и четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не должны содержаться нормы прямого действия, а лишь рамочные директивы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект РФ должен обладать свободой законодательного регулирования.

Поэтому для более полного отражения интересов Федерации и субъектов РФ со стороны субъектов РФ неоднократно предлагалось вернуться к практике принятия на федеральном уровне основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов¹. Ведь именно в сфере совместного ведения необходимо установить единообразное правовое регулирование определенных (важных) общественных отношений. Основы законодательства как законодательный акт сводного характера наилучшим образом могут обеспечить строгую федеральную меру законодательного регулирования и одновременно допускаемое законодательное многообразие со стороны субъектов РФ.

По своему характеру Основы - это базовые, системообразующие законы. Следовательно, справедливо предложение о том, чтобы в законодательном порядке закрепить правило, согласно которому «все издаваемые по соответствующей отрасли нормативные акты, в том числе и другие законы, должны соответствовать закрепленным в Основах принципиальным положениям»^[109][110].

Соотношение федерального и законодательства субъектов РФ предлагается строить следующим образом. На базе федеральных основ законодательства по предмету совместного ведения субъекты РФ издают свои законы и иные нормативные правовые акты по тому же предмету.

Против данной идеи трудно что-либо возразить, но она все же дает, по мнению Г.В. Мальцева, «далеко не совершенное разделение правотворческих функций в сфере регулирования предметов совместного ведения и оставляет общие проблемы - федеральной правовой системе, а конкретные - правовой

системе субъекта федерации»^[111]. Между тем смысл установления предметов совместного ведения заключается в том, чтобы органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ совместно решали все вопросы, касающиеся данного предмета ведения и представляющие для них интерес. Причем вопрос этот должен быть не столько общим или конкретным, сколько отражать взаимный интерес.

В ряде случаев федеральный законодатель уже идет по этому пути, издавая федеральные законы об общих принципах (к примеру, Федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»). Однако анализ данных актов приводит к выводу о том, что федеральный законодатель очень широко трактует понятие «общие принципы», вдаваясь в детальное регулирование тех или иных сфер, которые с успехом могли бы быть урегулированы региональным законодателем. В частности, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит множество такого рода норм, например, нормы, устанавливающие перечень субъектов права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации; порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных правовых актов; порядок принятия решения законодательным (представительным) органом о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и т.п. Сразу после

принятия этого и других законов данные положения казались не более чем недоразумением, и были исправлены в скором времени. Тем не менее, время показало, что имеет место тенденция к наращиванию «федерального присутствия» в сфере совместной компетенции. Федеральный законодатель попросту вытесняет отсюда регионального законодателя.

В последнее время в федеральной системе законодательства весьма заметным изменением является фактический отказ от такой формы федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, как Основы законодательства по тем или иным отраслям¹. На их место приходят кодексы Российской Федерации. На территории Российской Федерации в настоящее время действуют 16 федеральных кодексов и около 50 кодексов субъектов Федерации. Только в одном Башкортостане принято 16 кодексов^[112][113]. По нашему мнению, правомерность подобной замены не только формы, но тем самым и содержания федерального закона под углом зрения принципов разграничения сферы ведения в области правотворчества между Российской Федерации и субъектами РФ, закрепленных в статье 76 Конституции Российской Федерации, достаточно дискуссионна. Разумеется, в законах следует учитывать местную специфику, национальные, культурные и религиозные особенности регионов. Но для этого не обязательно иметь республикам в составе РФ свои кодексы^[114].

В действующем законодательстве отсутствует разработанный статус кодекса как самостоятельной формы закона. Но в доктрине права сложилось традиционное понимание кодекса как закона сводного характера, обеспечивающего единообразное регулирование и содержащего в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих

определенную сферу общественных отношений^[115]. Именно содержательные и функциональные свойства кодекса являются теми критериями, которыми должен руководствоваться законодатель при выборе конкретной формы законодательного акта. И если нормативный акт ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения названным критериям не соответствует, то правотворческому субъекту следует ограничиваться принятием обычного тематического закона, не претендующего на значение Кодека. В литературе в качестве иллюстрации неадекватности избранной формы уже ссылались на Кодекс областных государственных должностей Иркутской области, Избирательный кодекс, Кодекс о музейном деле Воронежской области, Кодекс Республики Башкортостан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Иммиграционный кодекс Ставропольского края.

Для правильного осуществления правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, формирования единой правовой системы, необходимо рассмотреть, как в нашем федеративном государстве решается проблема разграничения предметов ведения, какого уровня развития федеративных отношений достигла Российская Федерация сегодня.

Россия переживает уникальный период одновременного становления и рыночно-экономических и федеративно-государственных отношений. В таких условиях главным предметом пересекающихся интересов федеральных и местных властей стали те правомочия, обладание которыми влечет за собой ясно осязаемые экономические выгоды. Это, прежде всего, права на объекты бывшей общенародной собственности (недра, земельные ресурсы, устойчиво работающие предприятия), полномочия в области бюджетно-налогового регулирования, внешнеэкономической деятельности, тарифов и т. д.

Несовершенство Конституции Российской Федерации порождало на протяжении последних лет разные дискуссии о путях решения ключевого вопроса российского федерализма - разделения власти между Российской Федерацией и ее субъектами. По какому принципу проведено разделение предметов ведения? К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства России, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия органов государственной власти ее субъектов. То есть Конституция РФ установила важнейшие сферы общественных отношений, регулирование которых относится к компетенции Российской Федерации и субъектов РФ - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Указанные предметы совместного ведения закреплены статьей 72 (часть 1) Конституции РФ, и их перечень является исчерпывающим. Во-первых, это означает, что данный перечень не может быть произвольно сокращен или дополнен ни Федерацией, ни субъектами РФ. Во-вторых, полномочия по каждому конкретному предмету совместного ведения Конституцией РФ не определены и, как правило, должны определяться и определяются в соответствии со статьей 76 (часть 2) Конституции РФ, которая прямо закрепляет, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Этими законами должны регламентироваться сразу для всех субъектов РФ и для самой Российской Федерации и права и обязанности.

Все остальные предметы ведения оставлены за субъектами РФ.

Однако приходится констатировать, что в настоящее время федеральный законодатель слабо реализует принцип недопустимости ущемления прав и

интересов субъектов РФ. Во многих действующих федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нередко практически не оставляется места субъектам РФ для собственного правового регулирования. Такая степень централизации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать.

Мы придерживаемся точки зрения Б. С. Крылова, который предлагает: «Для того чтобы предотвратить негативно сказывающийся на развитии российского федерализма процесс поглощения полномочий субъектов Российской Федерация федеральными органами государственной власти, необходимы определенные правовые решения. Целесообразно, чтобы Государственная Дума и Совет Федерации внесли в свои регламенты норму, устанавливающую недопустимость внесения на их рассмотрение проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые практически лишают субъекты РФ возможности издавать собственные законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения. В последующем возможен пересмотр ранее изданных федеральных законов по предметам совместного ведения, с тем чтобы субъекты РФ могли на практике реализовать возможности, предусмотренные частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации»^[116].

Претворение в жизнь конституционных норм о сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов - задача трудная не только с практической, но и с теоретической точки зрения. Вот почему в литературе и на научно­практических конференциях выдвигаются предложения ликвидировать институт совместного ведения, «рассортировать» сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов «по принадлежности» и тем самым закрыть эту

проблему. Авторы таких предложений хотели бы отнести ряд позиций ст. 72 Конституции РФ к сфере исключительного ведения Российской Федерации, передав остальные позиции в сферу исключительного ведения ее субъектов^[117].

Оценка такого предложения, на наш взгляд, не может быть однозначной. В отдельных случаях его можно и даже нужно реализовать. Так, согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится трудовое законодательство, что весьма одиозно с точки зрения задачи создания в стране единого правового и экономического пространства. Весьма поучителен в этой связи и опыт создания Европейского Союза. Важнейшим условием интеграции членов первоначально Европейского Сообщества, а ныне Европейского Союза было устранение препятствий для свободного перемещения на ее территории стран-членов не только товаров, услуг и финансовых средств, но и рабочей силы. C учетом этого обстоятельства возможная чересполосица норм трудового законодательства, допускаемая п. «к» ст. 72 Конституции РФ, способна создать в экономике страны труднопреодолимые барьеры. Поэтому регламентацию трудового законодательства безусловно следует перевести из сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сферу исключительного ведения первой.

Способна осложнить жизнь граждан и предусмотренная в Конституции РФ возможность различий в регламентации, например, административного процесса на территории Калужской и Рязанской областей или городов Москва и Санкт-Петербург. Она может стать реальностью в соответствии с правилами того пункта ст. 72 Конституции РФ. Эти вопросы, на наш взгляд, также должны регулироваться единообразно на территории всей страны актами федерального законодательства.

Труднее обстоит дело с другими вопросами, отнесенными ст. 72 Конституции РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов. Казалась бы, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м») по логике должна осуществляться в соответствии с законами субъектов Федерации, на территории которых они проживают. Однако финансовые возможности разных субъектов Федерации существенно различаются, что не должно, тем не менее, отражаться на интересах малочисленных этнических общностей. Поэтому данный вопрос целесообразно оставить в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

То же относится и к вопросам осуществления мер по борьбе C катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (п. «з» ст. 72 Конституции РФ). Возникает вопрос: можно ли представить передачу в ведение субъектов Федерации регламентации вопросов владения, пользования и распоряжения водными ресурсами страны в условиях, когда многие реки и озера омывают земли целого ряда областей и краев? Между тем этот вопрос также отнесен Конституцией РФ к сфере совместного ведения.

C большой осторожностью следует относиться и к предложениям уменьшить сферу исключительной компетенции Российской Федерации, в частности, в области борьбы с преступностью. Прав Б.А. Страшун, высказывая серьезные сомнения по поводу предложения М.А. Краснова провести существенную децентрализацию уголовного законодательства^[118].

Начинать надо, на наш взгляд, с другого. Первостепенное значение имеет урегулирование вопроса о формах и процедурах участия субъектов Федерации в работе по подготовке проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. C этой точки зрения представляет интерес предложение о создании в субъектах Федерации законодательно-процессуальных кодексов, в которых следовало бы урегулировать процесс, не только направленный на принятие законов

субъектов Федерации, но и осуществляемый на региональном уровне при принятии федеральных законов. При этом регламентация законодательного процесса, связанного с участием регионов в законотворчестве Российской Федерации, должна охватывать как механизм реализации субъектами Федерации права законодательной инициативы в Государственной Думе, так и процедуру обсуждения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, передаваемых регионам Федеральным Собранием¹.

Одной из значимых составляющих системы учета интересов субъектов Федерации является механизм участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения. По пути формирования такого механизма развивается мировая практика федерализма^[119][120]. Механизм учета интересов субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества по предметам совместного ведения существует и в законодательстве нашей страны и включает ряд элементов. Существенную роль в работе данного механизма играет Совет Федерации как постоянно действующая палата парламента, отражающая позиции законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Возможны также внепарламентские формы учета позиций субъектов Федерации, в частности, через Государственный Совет Российской Федерации. Помимо этого, законодательные органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе и могут инициировать принятие необходимых им законов непосредственно на федеральном уровне. Однако всего вышеперечисленного все же недостаточно для эффективного согласования интересов Федерации и субъектов. Законодательная инициатива субъектов

Федерации редко находит поддержку у федерального законодателя¹ и также не может полностью обеспечить согласование интересов Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. C другой стороны, законодатель субъекта Федерации учитывает лишь собственные условия, но далеко не всегда может предвидеть развитие ситуации в других субъектах. Более того, интересы разных субъектов Федерации могут быть противоположны. Наконец только два члена Совета Федерации от того или иного субъекта также не в состоянии обеспечить согласования интересов соответствующего субъекта с федеральным центром, во многом по той же причине нередкого расхождения интересов различных субъектов Федерации^[121][122]. Следовательно, необходимы дополнительные гарантии учета мнения субъектов Федерации по каждому законопроекту в сфере совместного ведения, прежде всего в Государственной Думе. -

Такие гарантии были закреплены в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и уточнены 20 мая 2002 года при внесении изменений й дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июля 2003 года № 95-ФЗ указанный выше закон утратил силу, но часть положений его ст. 13 была перенесена в ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации».

Включение норм ст. 13 в Федеральный закон от 24 июня 1999 года означало создание базовых процедур согласований позиций и предотвращения

тем самым возможности многих потенциальных споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Процедуры согласования федеральных законов по предметам совместного ведения с субъектами Федерации стали устанавливаться в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так, например, в Регламенте Государственной Думы закреплено, что «законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет, отзывов, предложений и замечаний».

Однако следует учитывать, что регулирование взаимоотношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятельности внутренними Регламентами палат Федерального Собрания не вполне гарантировало права субъектов Федерации. И Государственная Дума и Совет Федерации могли в любой момент самостоятельно пересмотреть нормы их регламентов и изъять из них часть положений о согласовании. Вот почему необходимо именно законодательное регулирование этих вопросов в федеральном законе о порядке подготовки и принятия федеральных конституционных и федеральных законов, который, кстати, был внесен Президентом в Государственную Думу еще 2002 году. Однако его принятие неоправданно откладывается.

В отношении самого учета позиций субъектов Федерации следует отметить, что установленный в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года порядок учета лишь согласованной позиции законодательного и высшего исполнительного органа субъекта Федерации не убеждает в своей оптимальности, потому что и законодательный, и высший исполнительный орган субъекта Федерации может иметь позицию, отличную от другой, которая

тем не менее подлежит учету. В этой связи было бы целесообразно исключить норму о том, что в случае если мнения органов одного субъекта разделились, то следует считать мнение субъекта Федерации не выраженным, а слова «законодательные (представительные) органы... и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Федерации» было бы лучше заменить словами «более чем 60 законодательных (представительных)... и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это обеспечит учет позиции каждого из высших органов субъекта Федерации.

В настоящее время следует констатировать, что многие важнейшие моменты согласования законопроектов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации не решены. В частности, не определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры и последствия ситуации, когда значительная часть субъектов Федерации высказывается против проекта федерального в целом. Эти вопросы можно более подробно определить в федеральном законе о порядке деятельности Федерального Собрания Российской Федерации (о Федеральном Собрании Российской Федерации), если такой закон будет принят.

Специфику собственного правового регулирования во многом характеризуют методы, способы, типы правового реіулирования, а также правовой режим. Они объективно определяются особенностями конкретного предмета правового регулирования. Вместе с тем, здесь велико влияние исторических, национальных и религиозных традиций, географического положения соответствующего региона. Нельзя отрицать и влияния субъективных воззрений, а порой и амбиций отдельных политических лидеров. Не случайно однородные общественные отношения зачастую регламентируются по-разному в различных регионах.

Действие механизма правового регулирования реализуется через особые комплексы правовых средств, характеризуемые в науке как правовые режимы. Под правовым режимом понимается как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой различных способов регулирования и создающих особую направленность регулирования⁴. Всякий режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности и правовой самостоятельности субъектов. Действующее правовое регулирование знает немало правовых режимов федерального уровня. Однако допускается ряд режимов, осуществляемых в рамках собственного регулирования субъектов федерации. Прежде всего, это вопросы, касающиеся национальных и межнациональных отношений. В частности, субъекты федерации устанавливают определенный правовой режим, направленный на защиту прав конкретных малочисленных народов путем закрепления особого статуса территории, на которых они проживают (придание национального статуса отдельным административно-территориальным единицам, выделение родовых угодий, территорий особого природопользования и т.д.). Кроме того, особый правовой режим устанавливается по причинам экологического характера. Так, ст. 130 Устава Свердловской области допускает возможность установления режима охраны редких растений, животных и мест их обитания, а ст. 131 предоставляет органам государственной власти области право устанавливать режим областных зон чрезвычайной санитарно-эпидемиологической и экологической ситуации.

2.2.