Всероссийские съезды судей РФ и их роль в реализации Концепции судебной реформы и становления независимой судебной власти

За последние десять лет состоялись шесть Всероссийских съездов судей, причем третий и четвертый съезды были внеочередными и, прежде всего, касались вопросов хода судебной реформы, конституционного закрепления судебной власти, совершен­ствования процессуального законодательства как основного направления судебной ре­формы, правовой и социальной защищенности судей, обеспечения гарантий их незави­симости и, конечно, вопросов обеспечения деятельности судов.

В этом постановлении были закреплены также и взаимные обязательства исполни­тельной власти и судейского сообщества. С одной стороны, органы юстиции в пределах их компетенции обещали оказывать необходимую помощь в организационном, матери­ально-техническом и финансовом обеспечении работы судов. С другой стороны, органы судейского сообщества обязывались принимать все зависящие от них меры по содей­ствию органам юстиции в выполнении их функции по кадровому, организационному и ресурсному обеспечению судебной деятельности.

Несмотря на такое равновесие, сложившееся между исполнительной властью и су­дейским сообществом по организации обеспечения судебной деятельности, Совет судей Российской Федерации продолжал упорно работать над проблемой учреждения такого органа, единственной задачей которого должно было стать ресурсное, организационное и кадровое обеспечение судов.

Предлагались различные варианты решения данного вопроса, которые обсужда­лись в Верховном суде РФ, Совете судей РФ, Министерстве юстиции РФ, в отделе судебной реформы и судопроизводства Государственно - правового управления Ад­

министрации Президента РФ, а также на III (внеочередном) Всероссийском съезде судей, проходившем 25 марта 1994 года.

Результаты этого поиска нашли свое отражение в постановлении именно этого съез­да. Излагая свой профессиональный взгляд на будущее устройство судебной системы Российской Федерации, съезд посчитал необходимым создать в рамках Министерства юстиции Российской Федерации Судебный департамент, единственной задачей которого должно было стать ресурсное, организационное и кадровое обеспечение судов. Форми­рование и деятельность Судебного департамента должны были проходить при участии и контроле со стороны органов судейского сообщества. В материалах съезда отмеча­лось, что это является первым шагом к созданию независимого и самостоятельного функционирования судебной власти. Однако судейское сообщество такое половинчатое решение вопроса не устраивало, так как окончательное разграничение исполнительной и судебной властей так и не состоялось[73].

Следующий, IV (чрезвычайный) Всероссийский съезд судей Российской Федерации состоялся 4 декабря 1996 года. После предыдущего съезда прошло более двух лет, однако проблемы остались те же самые. Судебная реформа практически не коснулась судов общей юрисдикции, и реальные условия деятельности общих судов были таковы, что встал вопрос о невозможности дальнейшего осуществления правосудия в стране. Несмотря на то, что с момента принятия новой Конституции РФ прошло к тому времени около трех лет, все еще не были приняты основополагающие для всех судов общей юрисдикции федеральные законы. Решения судов не были обеспечены реально дей­ствующим механизмом их исполнения, и в этой связи давно назрела необходимость принятия законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах".

По - прежнему являлось крайне неудовлетворительным состояние дел с кадровым обеспечением судов Российской Федерации. Выплачиваемая заработная плата не обеспе­чивала судьям достойные условия жизни и не соответствовала их высокому статусу. И вообще, финансирование судов не обеспечивало полного и независимого осуществле­ния правосудия. Порой суды находились в унизительном положении из-за отсутствия конвертов, марок, бумаги, бланков, командировочных расходов, отсутствия средств для оплаты работы народных заседателей. Годами не производилась оплата аренды за­нимаемых помещений, услуг связи, а также коммунальных платежей.

Важное значение IV (чрезвычайного) Всероссийского съезда судей Российской Фе­дерации для судейского сообщества заключается в том, что он предопределил издание Указа Президента РФ от 2 декабря 1996 г. № 612 "О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации", а также принятие 31 декабря 1996 года Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Фе­дерации", а спустя несколько месяцев, в апреле 1997 года, была создана и начала рабо­тать межведомственная комиссия по разработке комплекса организационно- кадровых мероприятий по созданию Судебного департамента при Верховном суде РФ и образова­нию его управлений (отделов) в субъектах РФ для организационного обеспечения судов общей юрисдикции [74].

В 2000 году состоялся очередной V Всероссийский съезд судей Российской Федера­ции, который дал положительную оценку по многим направлениям проводимой судеб­ной реформы; отметил, что достижения в деле становления судебной системы очевидны; констатировал, что судебная власть состоялась и она способна защитить права человека, интересы общества и государства. Свидетельством тому являлось принятие и введение в действие после проведения ^(чрезвычайного) Всероссийского съезда судей блока

законодательных актов, имеющих важное значение как в деле укрепления судебной си­стемы, так и для ее дальнейшего развития и совершенствования.

Среди них, кроме Федерального конституционного закона "О судебной системе Рос­сийской Федерации", Федеральный конституционный закон "О военных судах Российс­кой Федерации", Федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", "О финансировании судов Российской Федерации", "О Судебном депар­таменте при Верховном суде Российской Федерации", "О мировых судьях в Российской Федерации" и другие.

Всероссийский съезд судей отметил, что благодаря активной позиции Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, сове­тов судей, квалификационных коллегий судей и Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, сформирован работоспособный судейский корпус, состоя­щий из наиболее квалифицированных юристов.

В процессе судебной реформы была проведена громадная работа, в результате ко­торой в России построена простая и понятная населению система судов. В этих условиях остается лишь планомерно решать вопросы дальнейшего развития и совершенствова­ния судоустройства, судопроизводства и должного организационного, прежде всего, кадрового и финансового, обеспечения судебной деятельности.

Однако такой подход устраивал не всех. Один за другим в Государственную Думу вносились законопроекты об изменении Федерального конституционного закона "О су­дебной системе Российской Федерации", в том числе относительно установленного по­рядка назначения судей, высказывались мнения о целесообразности раздробления це­лостной системы судов общей юрисдикции на мини-системы со своими высшими судами для рассмотрения отдельных категорий дел (трудовые, семейные и т.д.)

Более того, предлагалось разработать новую концепцию судебной реформы, отли­чающуюся от Концепции, одобренной парламентом страны всего девять лет назад. По этому поводу Съезд выразил свое категорическое несогласие, исходя из того, что авто­ры этих законопроектов не учитывают специфику судебной деятельности, которая, как никакая другая, может осуществляться только в условиях стабильного законодатель­ства, касающегося судов и статуса судей; не принимают во внимание, что коренная ломка судебной системы отрицательно скажется не только на интересах граждан, обра­щающихся за судебной защитой, но и повлечет колоссальные расходы, которые тяже­лым бременем лягут на федеральный бюджет.

И, наконец, Съезд обратил внимание на то, что необходимо учитывать и сугубо психологический фактор. Ведь нельзя предлагать, а тем более реализовывать, новые концепции реформы одной из ветвей государственной власти через каждое десятилетие.

Съезд высказал мнение, что в ближайшие годы усилия федеральных органов госу­дарственной власти и судейского сообщества должны быть направлены на укрепление независимости и самостоятельности судов при тесном взаимодействии органов судейс­кого сообщества с органами законодательной и исполнительной власти, как в центре, так и на местах, и определил главные ключевые направления дальнейшей реализации Кон­цепции судебной реформы, которые заключались в следующем:

1) завершение, с учетом общепризнанных принципов и норм международного пра­ва, работы по созданию полноценной законодательной базы, касающейся деятельности судов и статуса судей, включая внесение необходимых изменений и дополнений в дей­ствующие законодательные акты, в том числе в Федеральные законы "О народных засе­дателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (в части по­

рядка формирования корпуса народных заседателей) и "О мировых судьях в Российс­кой Федерации" (в части организационного обеспечения деятельности мировых судей);

2) совершенствование уголовно-процессуального законодательства, введение со­кращенного порядка судебного следствия и института "соглашения о признании вины" в предусмотренных законом случаях, утверждение состязательности процесса, при ко­торой обязанность по сбору доказательств обвинения, представлению их суду и обеспе­чению возможности исследования этих доказательств в судебном заседании возлагается на прокурора;

3) совершенствование гражданского и арбитражного процессуального законода­тельства, предусматривающее процедуру досудебного урегулирования споров упро­щение судебной процедуры по указанным в законе категориям дел;

4) разработка и принятие Административно-процессуального кодекса Российской Федерации и принятие Административного кодекса Российской Федерации об админис­тративных правонарушениях;

5) принятие законодательных актов, обеспечивающих реализацию положений статьи 48 Конституции Российской Федерации о праве каждого на получение квалифицирован­ной юридической помощи, предусмотрев многообразие форм ее оказания, в том числе путем учреждения муниципальной адвокатуры как гарантии доступности юридической помощи для неимущих и малоимущих;

6) развертывание повсеместно работы судов присяжных и мировых судей, создание административной юстиции и совершенствование процедуры рассмотрения дел, выте­кающих из административно-правовых отношений;

7) укрепление судебной системы высококвалифицированными кадрами судей и ра­ботников аппаратов судов;

8) обеспечение судов необходимыми финансовыми средствами и материально-техни­ческими ресурсами;

9) обеспечение охраны судов и безопасности судей не только посредством практи­ческой реализации положений Федерального закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", включая необхо­димость формирования специальных подразделений МВД России в целях обеспечения безопасности судей, но и путем передачи из ведения Минюста России Судебному депар­таменту при Верховном суде Российской Федерации службы судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов;

10) разрешение проблем, связанных со страхованием, с выплатой денежного содер­жания семьям погибших (умерших) судей, в том числе пребывавших в отставке;

11) обеспечение судей жилыми помещениями в установленном законом порядке;

12) повышение требовательности к судьям по выполнению ими своего профессио­нального долга и соблюдению Кодекса чести судьи Российской федерации;

13) обеспечение реализации принципов публичности и гласности правосудия, в том числе путем взаимодействия судов со средствами массовой информации.

В целях завершения судебной реформы предлагалось разработать и утвердить Го­сударственную программу развития судебной системы Российской Федерации на пери­од до 2005 года, предусмотрев в ней и необходимые объемы финансирования[75].

Как уже отмечалось выше, после IV (чрезвычайного) Всероссийского съезда судей (декабрь 1996 г.) были приняты и введены в действие Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации, "О военных судах Российской Феде­рации", Федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производ­

стве", "О финансировании судов Российской Федерации", "О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации,""О мировых судьях в Российской Федера­ции" и другие.

Этот блок законодательных актов, конечно, имел важное значение как в деле укреп­ления судебной системы, так и для ее дальнейшего развития и совершенствования. Од­нако крайне необходимы были и другие законы, принятие которых неоправданно затя­гивалось. Например, два года Государственная Дума Федерального Собрания Российс­кой Федерации не рассматривала проект Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". В течение нескольких лет не прини­мался подготовленный ко второму чтению проект Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". До настоящего времени не принят внесенный Верховным Судом Российской Федерации законопроект "О приведении штат­ной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки".

Крайне неудовлетворительным было и состояние процессуального законодатель­ства, на что обращалось внимание в резолюции предыдущего Всероссийского съезда судей. Длительное время не принимались новые Уголовно-процессуальный и Граждан­ско-процессуальный кодексы Российской Федерации, что существенным образом отра­жалось на сроках и качестве рассмотрения дел, а в конечном итоге - на надлежащей судебной защите прав участников судопроизводства. Необходимо было как можно ско­рее рассмотреть и принять и новую редакцию Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Сама жизнь требовала принятия этих законопроектов. За последние годы только в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР были внесены десятки изменений и дополне­ний. Кроме того, крайне затрудняло применение этого Кодекса и то, что ряд его норм признан Конституционным судом Российской Федерации не соответствующим Консти­туции Российской Федерации и, в частности, ст. 123, провозгласившая принцип осуще­ствления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Этот демократический принцип правосудия не мог действовать в полной мере до тех пор, пока не был бы детально закреплен в гражданском, уголовном, административном и арбитражном процессуальном законодательстве.

Долгое время не решалась проблема, связанная с реализацией конституционного права каждого гражданина на квалифицированную юридическую помощь. Проект Фе­дерального закона "Об адвокатуре в Российской Федерации" обсуждался в Государ­ственной Думе в течение нескольких лет и перспектива принятия его была не ясна, следовательно, оставались нерешенными не только вопросы получения квалифициро­ванной юридической помощи, но и вопросы относительно порядка оказания такой помо­щи бесплатно для малоимущих слоев населения. Длительное время продолжались дис­куссии по поводу построения адвокатуры, тогда как решение вопроса о реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь ото­двигалось на второй план.

В 2000-2003 годах оставался весьма актуальным вопрос о безотлагательном приве­дении законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституци­ей Российской Федерации и федеральными законами. Достаточно отметить, что судами общей юрисдикции страны в эти годы рассматривалось до нескольких сотен тысяч дел, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе дел и об оспарива­нии нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российс­

кой Федерации и их должностных лиц. В арбитражных судах дела по спорам, вытекаю­щим из административно-правовых отношений, составляли и составляют в настоящее время почти половину всех рассматриваемых дел. Поэтому и разрешение администра­тивных дел в судах нуждалось в совершенствовании.

В этой связи для деятельности судов общей юрисдикции имеет важное значение внесенный Верховным судом Российской Федерации в Государственную Думу пакет проектов федеральных конституционных законов, в том числе "О федеральных админи­стративных судах в Российской Федерации", принятие которого будет способствовать эффективному разрешению указанной категории дел в условиях независимого осуще­ствления правосудия. В последние годы наметился устойчивый рост рассматриваемых судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях (в 2004 году - более 3 млн дел). Сегодня явно назрела необходимость ускорить создание в России института административных судов. Такие суды действуют почти во всех европейских странах и зарекомендовали себя как эффективный инструмент урегулирования конф­ликта интересов гражданина и органов власти на базе закона, как надежное средство обеспечения защиты прав человека[76].

Таким образом, появление в числе судов общей юрисдикции административных судов повысит гарантии судебной защиты законных интересов гражданина от произвола чиновников, позволит поднять работу аппарата органов государственной власти и мес­тного самоуправления на более высокий уровень.

Говоря о необходимости добротной законодательной базы для осуществления пра­восудия, следует заметить, что не все принятые и введенные в действие законодатель­ные акты учитывают возможности судов по их применению.

Например, Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" вместо облегчения и упрощения работы судов создал проблемы для органов государственной власти, местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и судов по формированию корпуса народных заседа­телей, поскольку большинство народных заседателей отказывалось от участия в осуще­ствлении правосудия, что приводило к массовым срывам судебных заседаний.

Итак, подводя итог сказанному, можно отметить, что активная позиция Всероссийс­ких съездов судей РФ сыграла и продолжает играть конструктивную и положительную роль в становлении подлинно независимой судебной власти и принятии необходимых и важных для страны законов, регулирующих организацию и деятельность современной российской судебной власти.

Принято около пятидесяти законов, новых или изменяющих и дополняющих ранее принятые, регулирующих эту сферу общественных отношений, развивающих консти­туционные основы судебной ветви государственной власти. По мнению Г.Т. Ермоши- на[77], образовалась целостная система законодательных актов, регламентирующая как процессуальную, так и внепроцессуальную деятельность судебной системы и включа­ющая в себя следующие сегменты:

1) законодательство о судоустройстве, закрепляющее структуру и общие принци­пы организации и деятельности судебной системы как системы органов судебной состав­ляющей государственной власти;

2) законодательство о судопроизводстве, устанавливающее порядок деятельности судов в части отправления правосудия;

3) законодательство о статусе судей и об органах судейского сообщества, определя­ющее особенности правового положения граждан, реализующих судебную составляю­

щую государственной власти;

4) законодательство, развивающее конституционные основы финансирования су­дебной власти из федерального бюджета в целях обеспечения возможности полного и независимого осуществления правосудия.

Обращает на себя внимание и то, что среди принятых за последние десять лет 13-ти базисных федеральных конституционных законов, развивающих положения Конститу­ции Российской Федерации, предусматривающих принятие федеральных конституцион­ных законов, четыре приняты по вопросам судебной власти: Федеральный конституци­онный закон "О Конституционном суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. №1- ФКЗ, с последующими изменениями и дополнениями, Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ, с последующими изменениями и дополнениями, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ, с последу­ющими изменениями и дополнениями и Федеральный конституционный закон "О воен­ных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ.

1.6.