ОТНОШЕНІЯ ГОРОДОВЫХЪ УЧРЕЖДЕНІЙ КЪ ДРУГИМЪ МІЕСТНЬІМЪ И ЦЕНТРАЛЬНЫМЪ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМЪ ОРГАНАМЪ И ДРУГЪ КЪ ДРУГУ.

Такова организація магистратскаго управленія, введеннаго Петромъ Великимъ «по образцу» западно европейскаго, именно германскаго, городоваир устройства. Создавъ, такпмъ образомъ, для

управленія храминой торгово-промышленнаго населенія совершенно самостоятельный административный механизмъ, стоящій въ непосредственныхъ, прямыхъ отношеніяхъ къ верховной власти или лучше, учрежденію, которое «установлено вмѣсто присутствія его царскаго Величества, собственной персоны»—Сенату законодатель- долженъ былъ озаботиться о томъ, чтобъ прочно установить новый механизмъ по отношенію къ другимъ частямъ государственнаго механизма.

Какъ учрежденіямъ, танъ и отдѣльнымъ должностнымъ лицамъ городоваго устройства, нужно было гарантировать свободу и независимость его дѣйствій въ сферѣ ему предоставленпой закономъ отъ вторженій другихъ правительственныхъ органовъ. Необходимо было устранить вообще возможность всякаго рода зацѣпокъ между колесами отдѣльныхъ механизмовъ, точно опредѣлить отношенія городовыхъ Магистратовъ въ областнымъ властямъ—губернаторамъ и воеводамъ, п центральнымъ учрежденіямъ— коллегіямъ.

Въ четырнадцатой главѣ регламента Главному Магистрату объ отношеніяхъ городовыхъ Магистратовъ къ воеводамъ и губернаторамъ слово въ слово говорится слѣдующее: «Понеже Магистратъ яко глава и начальство есть всему гражданству .... того ради они губернаторамъ п воеводамъ не должны подчинены быть въ томъ, что до градскаго суда и экономіи касается». Кажется законъ выражается достаточно ясно: губернаторы и воеводы не распространяютъ своей властн на Магистраты во всемъ, касающемся городскаго суда и управленія, т. e. послѣдніе поставлены въ совершенно независимое положеніе отъ первыхъ. Пемяогіе писатели, писавшіе по данному ftonpocy н приходи.ш именно къ этому заключенію, принимая во вниманіе одно только это мѣсто регламента *).

Этотъ вопросъ, вонросъ взаимныхъ отношеній отдѣльныхъ частей

государственно-административной машины ивообіцс въ административной лрактнкѣ—одннъ изъ самыхъ трудныхъ и въ наше время, въпе- ріодъ же всеобщей реорганизаціи государственнаго строя Петромъ Великимъ этотъ вопросъ, можно сказать, находился въ хаотическомъ состояніи: царь, преобразовывая отдѣльную отрасль администраціи, какъ бы забывалъ всѣ остальныя, отсюда—невѣроятная путаница во взаимныхъ отношеніяхъ этихъ отдѣльныхъ отраслей; пускаясь въ возможно большія подробности каждоЙ отдѣльной части, законодатель упускалъ изъ виду цѣлое или ограничивался общими замѣчаніями, въ родѣ приведеннаго. Уже потомъ, по установленіи отдѣльныхъ частей механизма, наблюдая за ихъ ходомъ, путемъ чисто эмпирическимъ, законодатель приступалъ къ устраненію дисгармоніи, зацѣпокъ отдѣльныхъ колесъ, отдѣльныхъ механизмовъ другъ за друга, столкновеній, крушеній. Иначе н быть нс могло. Гигантской энергіи реформатора, его проницательнаго взора недостаточно было, чтобы сразу охватить почти необъятный горизонтъ поля преобразованій. Частая ломка одного механизма за другимъ, перестановка колесъ въ каждомъ изъ нихъ было почти неизбѣжнымъ дѣломъ. Въ 1711 году царь учредилъ Сенатъ съ еговсеобъемлющей дѣятельностью, въ качествѣ высшаго правительствующаго или *управительнагої органа, какъ надзирающей за администраціей, во всей ее совокупности, власти, съ ролью компеизатора, или мехапика-руководителя отдѣльныхъ частей не спѣвшейся администраціи 1J. Ho извѣстно, что представлялъ Сенатъ но своему составу, въ особенности въ первое время своего существованія.

Прежде чѣмъ обратиться къ отношенію городовыхъ Магистратовъ къ мѣстнымъ и центральнымъ учрежденіямъ, разсмотримъ отношенія послѣднихъ къ Главному Магистрату.

Въ регламентѣ Гл. Магистрату встрѣчается постановленіе, что «губернаторы, вице-губернаторы и воеводы по посланнымъ изъ

Главнаго Магистрата указамъ должны исполнять» ‘), затѣмъ они, какъ мы видѣли, обязывались высылать сюда всякаго рода свѣдѣнія о состояніи городовъ. Отсюда видно, что губернаторы и воеводы стояли по отношенію къ Главному Магистрату въ такомъ же точно положеніи, въ какомъ находились они и къостальнымъ центральнымъ учрежденіямъ. Этими немногими постановленіями и исчерпывается весь матеріалъ, на основаніи котораго можно судить объ отношеніи Главнаго Магистрата къ органамъ мѣстной власти. Само собою понятно, что отношенія послѣднихъ къ городовымъ Магистратамъ, какъ подчиненнымъ органомъ Главнаго, должны былн быть совершенно иными. IIo основному принципу магистратскихъ учрежденій эти отношенія должны бы быть отношеніями двухъ самостоятельныхъ, независимыхъ другъ отъ друга учрежденій, какъ это и высказано въ приведенной уже мною главѣ четырнадцатой регламента 2), но на практикѣ этотъ принципъ не выдержанъ. Въ тринадцатой главѣ того же регламента губернаторамъ, воеводамъ и комендантамъ уже вмѣняется въ обязанность «чинить Магистратамъ всякое вспоможеніе» относительно размѣщенія въ городѣ постоя. Этимъ уже открываются представителямъ мѣстной власти поводы къ вмѣшательству въ дѣла Магистратовъ; но регламентъ въ своихъ противорѣчіяхъ идетъ далѣе: мы видѣли, что при образо-

J) I’ti. Гл. Маг. гл. Ш; тоже самое подтверждено въ сенатскомъ - указѣ отъ сентября того же 1721 года: „и на указы изъ Главнаго Магистрата отвѣчать безъ замедленія".

BopoKb (Высшая админ. Россіи въ XYJIl ст. стр. 8). Ho какъ примирить это положеніе съ ноложешеап. регламента и указа за As 3832? Кажется одинь путь: Магистратъ посылалъ указы Губернаторамъ н воеводамъ чрезъСе- натъ; въ томъ регламентѣ (гл. VI) находимъ выраженіе: „...о выборѣ указы изъ Гл. Магистрата губернаторамъ и воеводамъ, но которымъ указамъ изъ Сената имъ иснолняти",

2) Регламентъ говоритъ, что магистраты не дожны подчиняться во все.мъ, что „градскаго суда и экономіи касается". Здѣсь подъ экономіей (домостроительствомъ) разумѣется все, что касается городскаго хозяйства. Относительно суда эго опредѣленіе выдержано. Дмитріевъ. Ист, Суд. Инст. стр. 486 и 487. Реі'Л. Гл. Маг. гл. IX.

ванін Магистратовъ губернаторы играли очень важную роль; имъ поручено было созвать первостатейпыхъгражданъ инаблюдать за выборами; при наличности такого рода факта рѣчи о равенствѣ двухъ учрежденій бытъ не можетъ: Магистратъ играетъ болѣе или менѣе страдательную роль, становясь такъ или иначе въ отношенія болѣе или менѣе подчиненныя къ мѣстнымъ органамъ правительственной власти. Это нарушеніе основнаго принципа не имѣло бы особенно важнаго значенія, еслибъ регламентъ точно опредѣлилъ, что вліяніе губернаторовъ и воеводъ иа выборы членовъ Магистрата ограничивается лишь временемъ о б p а з о в а н і я Магистратовъ, какъ совершенно новыхъ учрежденій: въ такомъ случаѣ при пожизненности членовъ, вмѣшательство губернаторовъ и воеводъ ограничилось бы этимъ единственнымъ случаемъ; но члены Магистрата выбывали, какимъ путемъ выбирались на мѣсто выбывшихъ новые члены Магистрата, ■созывались ли опять первостатейные граждане губернаторами и воеводамн или это производилось какимъ нибудь инымъ ciioco- ■бомъ—неизвѣстио: регламентъ молчитъ.

’) ІГ. С. 0. A'j 3747. 1 на:!';, этотъ изданъ вѣроятно въ дополненіе къ статьѣ Инс’гр, Магистратамъ, возлагающей на послѣднихъ обязанность: „собрать вѣдомости о дворовомъ числѣ и о душахъ". II. С. 3 .¾ 4024, п; 10.

четырнадцатой главы регламента о совершенной независимости городовыхъ Магистратовъ, и вносятъ значительную долю темноты и путаницы во взаимныя отношенія этихъ мѣстныхъ учрежденій; тѣмъ болѣе, что параллельно съ этими постановленіями имѣютъ силу другія, которыя какъ бы развиваютъ или поясняютъ это основное положеніе; такъ изъ формы, въ которой выражались внѣшнимъ образомъ взаимныя отношенія городовыхъ Магистратовъ, съ одной стороны, губернаторовъ и воеводъ съ другой, нельзя не вывести, что это были отношенія равнаго къ равному. Въ одномъ мѣстѣ инструкціи Магистратамъ говорится, что Главному Магистрату городовые шлютъ, какъ высшему надъ ними учрежденію— доношенія; въ подчиненные имъприписашіыегорода—указы, а въ прочія команды той провинціи—промеморіи. Здѣсь- нодъ прочими командами нужно разумѣть и губернаторовъ съ воеводами *), которые, слѣдовательно, не стоятъ въ этомъ отношеніи выше Магистратовъ.

Извѣстно, что параллельно съ устройствомъ городовыхъ Магистратовъ шло образованіе городской полиціи въ формѣ особыхъ отъ нихъ, спеціально полицейскихъ, учреждеиійиоргановъ. Въ Петербургѣ образовалась должность Генералъ Полиціймейстера, въ Москвѣ Оберъ-Волиціймейстера, а въ остальныхъ городахъ предполагалось ввести должность Полиціймейстера. Отношенія городовыхъ Магистратовъ къ Полиціймейстерамъ, а Главнаго—къ Генералъ-Полиціймей- стеру тѣмъ болѣе любопытны її важны, что ноле дѣятельности II тѣхъ и другихъ—одно н тошс: полиція, какъ мы видѣли, возлагалась но регламенту n im Магистраты, столкновенія и очень частыя, были неизбѣжны; а между тѣмъ мы вовсе не встрѣчаемъ иикакихъ опредѣленій взаимныхъ отношеній городовыхъ Магистратовъ и полицейскихъ должностей. Указъ ITlS г. Петербургскому Генералъ-Волиціймейстеру, наказъ 1722 года Московскому Оберъ- [307]

Полиціймейстеру и московской полицейской канцеляріи не содержатъ въ себѣ іш одного слова по этому вопросу *), а между тѣмъ въ этихъ же наказахъ встрѣчается постановленіе объ учрежденіи выборныхъ старостъ и десятскихъ въ качествѣ иисшихъ полицейскихъ органовъ 2), по ночамъ устанавливались караулы изъ улич- иых'Ь жителей я); опредѣленіе отношеній этихъ выборныхъ къ Магистратамъ и полицейскимъ властямъ—вопросъ въ высшей степени важный, но о немъ нѣтъ и рѣчи.

Пробѣлъ этотъ, мнѣ кажется, можно объяснить лишь тѣмъ обстоятельствомъ, что, во-первыхъ, какъ уже было сказано, полицейскія обязанности, возложенныя на Магистраты тамъ, гдѣ были введены спеціальныя полицейскія должности, оставались только на бумагѣ; во-вторыхъ, сильно сомнительно, чтобы Петръ Великій успѣлъ ввести во всѣхъ городахъ должность Нолиціймейстера, поэтому въ тѣхъ городахъ, гдѣ этой должности налицо не было, полиція оставалась въ вѣдѣніи городовыхъ Магистратовъ. Самые Магистраты, наконецъ, еще только вводились; Главный Магистратъ занятъ былъ составленіемъ уставовъ и регулъ; благодаря этому законодатель не имѣлъ возможности особенно часто наталкиваться на необходимость разъясненій и опредѣленій.

Обратимся къ вопросу объ отношеніяхъ Магистратовъ къ центральнымъ правительственнымъ учрежденіямъ—Коллегіямъ, изъ которыхъ вопросъ объ отношеніи ихъ къ Коммерцъ-Коллегіи—осо- бенно интересенъ, такъ какъ, какъ мы видѣли, Коллегія эта должна была вѣдать городъ во многихъ отношеніяхъ, между прочимъ и въ полицейскомъ; столкновенія съ Главнымъ Магистратомъ Оылн неизбѣжны.

Мы уже пндѣли, что регламентъ рекомендуетъ Главному Магистрату при составленіи «регуловъ и уставовъ» для городовыхъ Магистратовъ «съ Коллегіями совѣтовать»; изъ этого неопредѣленнаго выраженія трудно что либо вывести кромѣ того, что Коллегіи во всякомъ случаѣ въ дѣлахъ Главнаго Магистрата, разрѣшающаго голоса не имѣли. Этимъ мѣстомъ u ограничивался законъ по дан-

*) II. с. 3. Ш 3203, 4047, 4130.

*) Ibid,

*) Соловьевъ, IIcrp. Рос. ХѴШ, 184.

ному вопросу. Между тѣмъ, Главному Магистрату приходилось сталкиваться иа одномъ пути съ Воммерцъ-и Мануфактуръ-Коллегіями; кромѣ обязанности «блюсти въ городахъ полицію» ua Ком- мерцъ-Коллегію возлагается обязанность учреждать по городамъ гильдіи, поощрять купечество н распространять торговлю 1), т. е. всс то, что возложено было потомъ и на Главный Магистратъ. Какъ же опредѣляетъ регламентъ область дѣйствія каждаго изъ этихъ учрежденій? Очень просто и коротко, хотя и нельзя сказать, чтобы особенно точно и ясно: онъ говоритъ, что «Главный Магистратъ о купечествѣ и искусномъ рукодѣльѣ» долженъ заботиться обще съ Коммерцъ-и Мануфактуръ-Коллегіями 2); здѣсь въ словѣ «обще» вся суть дѣла; въ этой же главѣ, впрочемъ, разъясняется нѣсколько значеніе этого выраженія. Регламентъ говоритъ, что Главный Магистратъ долженъ наблюдать за точнымъ исполненіемъ уставовъ, издаваемыхъкотороіілибоизъ Коллегій для всѣхъ городовъ или только нѣкоторыхъ изъ нихъ; а въ томъ случаѣ, если Магистратъ какимъ-либо образомъ усмотритъ, что состояніе опредѣленнаго города требуетъ какихъ либо измѣненій въ этихъ уставахъ или введенія какихъ-либо новыхъ учрежденій въ городѣ, онъ обязанъ объ этомъ письменно ДОІІОСКТЬ той или другой Коллегіи в). Что можетъ быть запутаннѣе и неопредѣленнѣе этнхъ разъясненій взаимныхъ отношеній Магистрата и Коллегій? He значитъ же, въ самомъ дѣлѣ, заботиться о городахъ «сообща» съ Коллегіями—наблюдать за приложеніемъ выработанныхъ ими уставовъ въ этихъ городахъ и доносить оиарушеніиихъ. Здѣсь уже нѣтъ рѣчи о совмѣстномъ дѣйствіи: ГлавныйМагистратъ обрекается на роль безмолвнаго зрителя и докладчика, и это въ то время, какъ онъ согласно опредѣленію того же самаго регламента долженъ сочинять самъ уставы для городовъ и совѣтовать съ Коллегіями, въ томъ числѣ разумѣется и Коммерцъ-и Мануфактуръ- Коллегіями. Совѣтуясь съ Коллегіями, Главный Магистратъ стоитъ

') Реи. Лом. Колл. П. С. 3. № 3318. ri. 10. г) II. С. 3. Д» 3708, гл. XI.

3) Ibid. Регл. выражается такъ: „въ принадлежащую Коллегію ппсь- мгшюе о томъ учинить предложеніе". її. 2. Прп обсужденіяхъ этихъ предложеній въ Коллегіи предписывается присутствовать отъ Гл. Магистрата „ооеръ-иреаиденту самому".

съ ними на равной ногѣ; наблюдая же за приведеніемъ въ исполненіе ихъ уставовъ и донося о необходимости ихъ измѣненія, онъ становится въ извѣстной степени какъ бы зависимымъ отъ нихъ.

Обращаясь къ вопросу объ отношеніи городовыхъ Магистратовъ къ Коллегіямъ, прежде всего нельзя не замѣтить, что согласно общему плану магистратскаго устройства учрежденія эти не должны были ни въ какомъ случаѣ входить въ прямыя, непосредственныя отношенія съ Коллегіями: Главный Магистратъ долженъ былъ служить въ этихъ случаяхъ посредникомъ. Ho на самомъ дѣлѣ начало это ие было выдержано: деньги, собираемыя Магистратами въ сущности должны бы были изъ нихъ направляться въ Главный Магистратъ, который ужъ и долженъ бы былъ вѣдаться далыие; но на дѣлѣ это было не такъ; этн деньги Магистраты отсылали въ подлежащія Коллегіи no указу изъ Камеръ-Коллегіи '), а въ Главный Магистратъ посылались лишь рапорты объ отсылкѣ податей въ ту или другую Коллегію [308]). Главный Магистратъ, слѣдовательно, обходится Коллегіями. Мало того, городовые Магистраты должны были продавать съ аукціона «отпненые за вины пожитки>, присылаемые изъ Коллегій [309]). Изъ этого видно, что Магистраты не только сносились прямо съ Коллегіями, но даже получали отъ нихъ указы, какъ прямо говоритъ объ этомъ регла-. ментъ по отношенію къ Камеръ-Коллегіи, которая этимъ способомъ указывала Магистратамъ мѣсто назначенія собранныхъ имн денегъ.

Вотъ то хаотическое состояніе, въ которомъ находились взаимныя отношенія Магистратовъ къ областнымъ и центральнымъ властямъ tie ,juve; ) Соловьевъ. Ист. Россіи. ХѴШ. 16C — 107. Всѣ эти факты авторъ заимствуетъ ивъ Магистратскихъ дѣлъ Apx. Мин. Юст. ІЫиІ. нр. 69.

5) И. С. 3. X" 4G24. и. 4i.

т

гой статьи инструкціи видно, что къ Магистрату приписывалось обыкновенно по нѣсколько городовъ ’). Такое упоминаніе о данномъ предметѣ вскользь, мимоходомъ, кажетсп, можно объяснить тѣмъ, что существованіе этихъ подчиненныхъ городовъ не требовало въ глазахъ царя новыхъ опредѣленіи, какъ фактъ уже существующій болѣе двадцати лѣтъ и достаточно опредѣленный указомъ 1099 г. (о составленіи купеческихъ компаній, учрежденіи провинціи, при- писаніи малыхъ городовъ къ большимъ). Что приписные города находились въ зависимомъ, подчиненномъ отношеніи къ главнымъ, это видно изъ содержанія самаго указа 1099 года, еслн только признать его непотерявшимъ фактическое значеніе; а лучше всего это слѣдуетъ изъ формы сношеній главныхъ городовъ съ приписными: посылать указы послѣднимъ первые могли лишь въ качествѣ учрежденій высшаго порядка, пользующихся властью надъ учрежденіями, въ которыя посылаютсн указы. Можетъ ли быть рѣчь при такихъ взаимныхъ отношеніяхъ городовъ другъ къ другу, только при наличности этого одного факта, рѣчь объ ихъ самоуправленіи, автономіи; прибавимъ къ этому еще то обстоятельство, что Главный Магистратъ, въ качествѣ учрежденія вѣдающаго всѣ города Россійской имперіи, не стѣснялся перетасовывать, такъ сказать, членскій составъ ихъ Магистратовъ: недостаетъ бурмистра въ одномъ городѣ — онъ не стѣсняется послать его туда изъ другаго города 2J, какъ прежде Московская Ратуша не стѣснялась избытокъ въсборахъодного городаунотреблятьнапокрытіенедо- боровъ другаго (что, думать надо, допускается и при Магистратахъ, въ принципѣ это должно быть). H въэтомънѣтъ ничегостран- наго: такія комбинаціи немыслимы были бы тамъ, гдѣ каждыйго- родъ составляетъ цѣлое самобытное, выработавшееся въ особый организмъ исторически; тамъ, гдѣ эти организмы не потеряли своей независимости, лишившись eii въ пользу абсолютной государственной власти, тамъ гдѣ общественные интересы не поглощены государственными; въ Россіи же, при ІІетрѣ Великомъ—такое положеніе дѣлъ—естественный, совершенно логическій результатъ исторически сложившихся отношеній между обществомъ и государствомъ, интересами перваго н послѣдняго. [313] 1