Злоупотребления по службе. Мягкость наказаний

Одним из первых законодательных актов, принятых императ­рицей Екатериной II стал указ «Об удержании судей и чиновников от лихоимства». В нем также эмоционально, как и в указе Елизаве-

66 Сборник РИО.

67 ПСЗ-1. Т. 16. № 12175, 12184 и 12209. 7, 15 и 16 июня 1764г.

68 Там же. Т. 17. № 12383. 25 апреля 1765 г.; Т. 20. № 14272. 16 марта 1775 г.

69 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 184.

383

ты Петровны, развивалась мысль о росте числа злоупотреблений служащих государственного аппарата, поразивших практически всю систему управления. «Ищет ли кто места, платит; — отме­чается в указе, — защищается ли кто от клеветы, обороняется деньгами; клевещет ли кто на кого, все происки свои хитрые подкрепляет дарами. Судящие, освященное свое место, в кото­ром они именем нашим должны показывать правосудие, в тор­жище превращают... и лихоимством богомерзким претворяют клевету в праведный донос, разорение государственных доходов в прибыль государственную, а иногда нищего делают богатым, а богатого нищим... Свою алчбу к имению, служа не Богу, но единственно чреву своему, насыщают мздоимством, льстя себя надеждою, что все, что они делают по лакомству, прикрыто буд­то добрым и искусным канцелярским или приказным поряд­ком...». В подтверждение повсеместного господства «неправды» Екатерина приводит ставший известным ей факт, что чиновник канцелярии Нижегородской губернии извлек для себя пользу даже с присяги населения императрице: «брал и за то с каждого деньги себе, кто присягал»70.

Вслед за принятием этого указа начались судебные разбира­тельства особо крупных должностных преступлений в местном управлении. В первый год царствования за взятки и злоупотреб­ления был отставлен, лишен чинов и сослан смоленский губер­натор И.З. Аршеневский. Такой участи не избегли и правители Калужской провинции, получившие солидные взятки за неза­конную сдачу подряда (воевода — 500 руб., его товарищ — 300, секретарь — 150 руб.), и ряд других чиновников71.

В 1764 г. в «Наставлении губернаторам» законодатель вновь касается столь актуальной тогда темы взяток. «Хотя о душевред-ном лихоимстве и гнусных взятках многими строжайшими ука­зами обнародовано, и мы особливо ныне надеемся, что все наши верноподданные, чувствуя материнское наше определение до­статочного им жалованья милосердие, не прикоснуться к толь мерзкому лакомству, прелестному только для одних подлых и ненасытным, сребролюбием помраченных душ». Но если в ка­кой губернии и найдется такой «враг отчества», то он не только лишится места, но и будет предан юстиции72.

70 ПСЗ-1. Т. 16. № 11616. 18 июля 1762г.

71 Сборник РИО. Т. 7. С. 226-227; ПСЗ-1. Т. 16. № 11656. 24 августа; № 11879. Июль 1763г.; № 12233. 2 сентября 1764г.

72 ПСЗ-1. Т. 16. № 12137. 21 апреля 1764г.

384

Однако в ноябре 1766 г. правительство было вынуждено при­знать, что, несмотря на увещевания и введение казенного жало­ванья, взятки и злоупотребления продолжаются73. В 1766 г. стали известны довольно крупные злоупотребления администрации Белгородской, а в 1768 г. Воронежской губерний. В Белгород­ской губернии в ходе расследования специальной комиссии под следствие попали 39 чиновников и служащих. В числе этих лиц оказались губернатор, вице-губернатор, чиновники, секрета­ри губернской канцелярии, воеводы ряда городов, корчемные смотрители и др. В течение 1751—1761 гг. за разрешение неза­конного (беспошлинного) винокурения губернатор получил взяток 4,6 тыс. руб. Общая сумма незаконных сборов админис­трации составила 35,3 тыс. рублей. Денежную сумму дополни­ли натуральные выплаты: 300 ведер вина, 5 лошадей (от 10 до 30 руб. каждая), несколько пудов сахара, несколько аршин ма­терии и часы стоимостью в 20 руб. За эти злоупотребления боль­шинство чиновников были исключены из службы, некоторые записаны в канцеляристы. Кроме того, виновные должны были выплатить полученные ими суммы в двойном размере. Екате­рина II, признавая, что взятки развращают правосудие, тем не менее, простила губернатора и разрешила ему не выплачивать в казну, неправедно собранную сумму74.

Более суровому наказанию подвергся канцелярист, вина ко­торого заключалась в сочинении фальшивых справок и прикла­дывании к ним печатей, срезанных с других документов. Он был сослан в Нерчинск на работу «на столько лет, сколько он подло­гов учинил», с последующим поселением75.

Характеризуя отношение верховной власти к злоупотреб­лениям администрации, Готье удивлялся мягкости приговоров 1760-х гг. и объяснял это взглядами самой императрицы. «Ека­терина 60-х годов — автор Наказа, еще не искушенная опытом правления государыня, мечтающая реформировать русское об­щество». Убедившись в нарушении принципов, провозглашен­ных ею в манифесте 18 июля 1762 г. она «старается явить пример строгости, справедливости и правосудия...; всенародно возве­щает о совершенных преступлениях и постановленных приго­ворах, но приговоры эти поражают своей мягкостью; читая их,

73 ПСЗ-1. Т. 17. № 12781. И ноября 1766г.

74 Танков А.А. К истории взяточничества // Исторический вестник. . № 10. С. 240-244.

75 ПСЗ-1. Т. 18. № 13054. 15 января 1768 г.

385

невольно думаешь иногда, не недоразумение ли здесь, или даже не насмешка ли над правосудием»76. Екатерина, как бы отвечая на упрек историка, писала генерал-прокурору А.И. Глебову по поводу приговора по делу смоленского губернатора И. З.Аршенев-ского: «Когда не накажешь людей, говорят: послабление; когда же накажешь, тогда говорят: строго»77.

Сенат также проявлял мягкость к нарушителям законнос­ти, и снисходительно относился к злоупотреблениям чинов­ников. И хотя дела о злоупотреблениях часто рассматривались в Сенате, но они заканчивались в основном дисциплинарными взысканиями. В 1767 г. под суд попали лишь 56 чиновников. В 1760-е гг. рассматривались в основном старые дела, которые тянулись со времени правления Елизаветы Петровны. Среди них и «громкое» дело о злоупотреблениях председателя комиссии по расследованию хищений в Иркутской провинции П.Н. Крыло­ва, нити которого привели ic генерал-прокурору А.И. Глебову, взявшему в Иркутске кабацкие сборы на откуп по явно завы­шенным ценам78.

Уменьшение числа должностных преступлений в 1760-е гг. было связано с введением казенного жалованья, что признавали и сами служащие. Ситуацию, сложившуюся в местном управле­нии после 1763 г., характеризует известный государственный де­ятель А.И. Бибиков, который в своем донесении из Казанской губернии писал: «С того времени как состоялся указ о штатах, присутствующие здесь в губернской канцелярии и по разным конторам судьи от мздоимства и взяток, как слышно возде­рживаются, а если лихоимство и есть, то, конечно, с большей пред прежним скромностью, секретари и подьячие не так нагло требуют взяток... От некоторых секретарей и воевод здешней губернии слышать случалось, что ныне определенное жалова­нье и четвертой доли прежних их пожив не заменяет; по разгла-

76 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 253-254.

77 Соловьев С.М. Соч. Кн. 13. М., 1994. С. 204.

78 ПСЗ—1. Т. 18? № 13041. 31 декабря 1767 г.; История Правительствую­щего Сената. Т. 2. С. 590; Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Призванные Отечест­вом. Российские прокуроры. 1722—1917. М., 1997. С. 75—77.

79 Соловьев С.М. Соч. Кн. 13. С. 204-205, 208.

386

шейному же от секретарей и подьячих слуху, привыкший давать взятки простой народ без затруднения давать подарки будет».

Не менее интересна характеристика местной администрации с точки ее профессиональной годности и склонности к злоупо­треблениям. «Здешний губернатор князь [В.Б.] Тенишев, — писал А.И. Бибиков, — находясь здесь около 8 лет и быв прежде вице-губернатором, как видно, доволен тем, что до сих пор собрал, и от мздоимства воздерживается, но не достает ему нужных для его должности знаний, потому в делах следует советам секретарским и через то секретарское и подьяческое пронырство к отягоще­нию челобитчиком находит средство помещаться.

Таким образом, в 1760-е гг. злоупотреблений по службе стало меньше. Причин тому было несколько. Прежде всего, это введе­ние казенного жалованья. И хотя оно, по признанию самих чи­новников, составляло лишь '/4 часть их прежних неправедных до­ходов, но от злоупотреблений, особенно крупных, большинство из них воздерживалось. Вторая причина заключалась в активных действиях правительства по борьбе с должностными преступлени­ями и позиции самой императрицы, пытавшейся сформировать атмосферу общественного осуждения чиновников, допускавших злоупотребления. И последнее, немаловажное обстоятельство, за­ставлявшее чиновников воздерживаться от разного рода «неправд», в ожидании добровольных приносов населения: при низких ценах и прочной еще ассигнации на жалованье можно было прожить.

Вместе с тем не было оснований предполагать, что Екате­рине II удалось навсегда излечить администрацию от этого за­старелого недуга. Условия для его развития сохранялись, на что

1 Соловьев С.М. Соч. Кн. 13. С. 334.

387

указывают и некомпетентность высших чиновников, и низкий моральный уровень приказных кадров, оказывавших нередко решающее влияние на ход дел в управлении, и готовность насе­ления по традиции кормить администрацию, и мягкость наказа­ний, применяемых к нарушителям присяги.

Надзор за деятельностью администрации

В 1760-е гг. законодатели полностью отказались от форм над­зора за деятельностью администрации, характерных для приказ­ной системы управления. С введением штатов 1763 г. служба мес­тных администраторов стала бессрочной (в 1860 г. был установлен 5-летний срок службы воевод81). Кроме того, им было разрешено владеть землей в управляемых губерниях и уездах (запрещалось Соборным уложением 1649г.). В 1764г. право стать помещика­ми своих уездов и провинций получили воеводы. Как отмечалось в указе, воеводы, в силу нового характера этой должности, уже не должны притеснять население, так как назначаются они не «для получения от воеводства себе пропитания», а «по способнос­ти к исправлению порученных им дел». В 1766 г. это право было распространено и на губернаторов. Им разрешалось в подведомс­твенных губерниях «по имеющейся к ним Ея Императорского Ве­личества доверенности дворы и деревни покупать»82.

Как уже отмечалось, важным инструментом правительствен­ного контроля за деятельностью администрации служили жалобы населения. В начале своего правления Екатерина II сделала по­пытку восстановить прием прошений непосредственно верховной властью. Во время коронационных торжеств москвичи подавали их как трем секретарям (в общей сложности подано 900 проше­ний), так и самой императрице. «Я постаралась, — писала она впоследствии, — колико возможно, удовольствовать просителей, сама принимала прошения, но сие вскоре пресеклось». После того, как просители с письмами преградили ей путь, Екатерина «согласилась на то, чтобы возобновили закон о неподаче самому государю писем», так как «сведала от многих, что весь город Мо­сква иным не упражняется, как писанием ко мне писем о таких делах, из коих многие уже давно решены были»83.

81 ПСЗ—1. Т. 15. № 11131. 26 октября 1760г.

82 Там же. Т. 16. № 12181. 13 июня 1764г.; Т. 17. № 12554. 27 января 1766г.

83 Записка Екатерины 11 об учреждениях, введенных в России в ея уп­равление // Сб. РИО. Т. 27. С. 171.

388

До введения штатов 1763 г. жалобы на администрацию и не­правый суд поступали в Рекетмейстерскую контору. После раз­деления Сената на департаменты она была закрыта. Сохранилась должность генерал-рекетмейстера, но круг ее полномочий замет­но сократился. 30 января 1764г. большинством голосов сенаторы постановили, чтобы генерал-рекетмейстер принимал челобитные только на дела, указанные в его инструкции (жалобы на волоки­ту и «неправосудие» учреждений), а челобитные по другим делам поступали в департаменты Сената обер-секретарям. Вопреки мне­нию генерал-прокурора кн. Вяземского, считавшего, что генерал-рекетмейстер должен принимать все челобитные, императрица поддержала точку зрения большинства сенаторов84.

С 1763г. челобитные на высочайшее имя рассматривались в Кабинете е.и.в. Значительную часть прошений, адресованных непосредственно императрице (в течение 1795 — ноября 1796 гг. их поступило 1920), составляли жалобы на несправедливое ре­шение судебных дел, прежде всего, по земельным тяжбам (свы­ше '/4 обращений)85.

В 1760-е гг. правительство осуществляло постоянный надзор за деятельностью администрации только посредством прокуроров. После введения штатов 1763 г. их численность заметно выросла. В каждом департаменте Сената была учреждена должность обер-прокурора, появились прокуроры в каждой провинции. В резуль­тате вместо 10—15 губернских прокуроров ряды областной проку­ратуры насчитывали уже 50—60 человек86. В эти годы усилилось значение органов надзора, активизировалась их деятельность. В немалой степени этому способствовали высокое положение ге­нерал-прокурора кн. А.А. Вяземского и его требовательность по отношению к подчиненным. Однако, несмотря на позитивные из­менения в организации прокуратуры, ее силы были явно недоста­точны, чтобы уследить за нарушениями закона на территории всей страны. Рассмотрев деятельность прокуроров в 1760—1770-е гг., Ю.В. Готье приходит к выводу, что «областных прокуроров было мало; в организации их службы было много дефектов». В таких ус­ловиях прокурорский надзор не мог быть «сильным и действитель­ным коррективом к недостаткам областного управления»87.

84 Соловьев С.М. Соч. Кн. 13. С. 311.

85 Кислятина Л.Г. Канцелярии статс-секретарей при Екатерине II // ГЪсударственные учреждения России XVI—XVIII вв. М., 1991. С. 185—187; ГЪсударственность России. Кн. 2. С. 133.

86 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 33.

87 Там же. С. 45.

389