Боярская дума и характер законотворческой деятельности

В правление царя Алексея Михайловича система государс­твенного управления, формировавшаяся с конца XV в., достиг­ла своего расцвета. Высшим законосовещательным органом,-разделявшим власть с царем, была Боярская дума.

\ После смерти Алексея Михайловича Тайный приказ был уп­разднен, также как и Приказ счетных дел, который осуществлял непосредственный контроль царя за финансовой деятельностью центральных учреждений. Попытка возродить органы верховно-

4 Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. С. 45; Устюгов Н.В. Указ. соч. С. 134—167; Шмидт С.О. О приказном де­лопроизводстве в России второй половины XVI в. // Шмидт С.О. У истоков российского ^абсолютизма: Исследование социально-политической исто­рии времени Ивана Грозного. М., 1996. С. 443; Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. С. 28; Кизеветтер А.А. Местное самоуправле­ние в России. С. 70.

5 Преображенский А.А., Морозова Л.Е., Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 230-235.

28

го управления была предпринята при царе Федоре Алексеевиче созданием в октябре 1680г. Расправной палаты при Боярской думе во главе с кн.

Тем не менее, Дума оставалась высшим законосовещатель­ным органом и принимала непосредственное участие в реше­нии важнейших вопросов внутренней и внешней политики. По Уложению 1649г. ее члены должны были «сидети в палате и по государеву указу государевы всякие дела делати всем вместе»7. Закон не конкретизировал сферу деятельности Думы, но, как образно определил ее Ключевский, «деятельность высшего пра­вительства начиналась там», где кончались «прямой закон или признанный обычай»8.

Так понимали назначение Думы и современники. ПК. Кого-шихин, характеризуя полномочия московских приказов, писал: «Всякие государственные и земские дела велено им, приказным людям, делати по царскому указу и по Уложению, вправду; а чего не мочно им будет делать, велено спрашиваться с бояры и с дум­ными людьми и с самим царем»9. Дума разрешала вопросы, на которые действовавший закон не давал ясного ответа. На основе таких вопросов и ответов Думы рождалось московское законода­тельство, так как приговор бояр даже по частному случаю имел значение законодательного акта.

Ключевский, в деталях изучивший процесс законотворческой работы Думы, пришел к выводу, что дела возбуждались в ней тремя путями: 1) государевым указом; 2) приказным докладом и 3) частным челобитьем. Инициатива в важнейших делах вне­шней и внутренней политики принадлежала царю. Он предлагал на рассмотрение советников вопрос, чтобы они «помысля о том крепко и единодушно согласясь, государю объявили, на каких мерах тому делу быть». В особо важных случаях царь представлял Думе свои заранее подготовленные письменные предложения10.

6 Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 4. М., 2001. С. 18; Преображенский А.А., Морозова Л.Е., Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 349, 370.

7 Цит. по: Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С 469.

8 Там же. С. 449.

Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича.

10 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 451—452; Пре­ображенский А.А., Морозова Л.Е., Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 243—244.

29

Однако, чаще всего дела, требовавшие рассмотрения Думы, вно­сились приказами в виде судейских докладов или докладных вы­писок. В них излагалась суть дела, приводились соответствующие статьи законодательных актов, и ставился вопрос относительно тех сторон дела, которые не были предусмотрены этими статья­ми. Вопрос, как правило, сводился к форме: «великий государь о том, что уложит?» или «что укажет?». Боярский приговор по частному вопросу был прецедентом для решения всех подобных дел, поэтому в докладах и челобитных его выписывали наравне со статьями Уложения 1649 г. В приказах составлялись списки боярских приговоров по делам, непредвиденным Соборным уложением и по мере их накопления вносились в Думу. Списки включали и предложения самих приказов, облеченные в тради­ционную форму вопросов, по тем делам, какие не решались ни Уложением, ни боярскими приговорами. Рассмотрев эти выпи­ски, Дума нередко дополняла или даже отменяла свои прежние постановления. Приказы должны были вести списки «отстав­ленных» приговоров и статей, чтобы в дальнейшем дела по ним не делать и «на пример» их не выписывать. Немаловажную роль в законодательной деятельности Думы играли и челобитные на имя царя, которые шли как от отдельных лиц, так и от обществ. Они содержали жалобы на действия администрации, раскрывали нужды местных и сословных обществ, указывали на недостатки суда и управления, являясь «ежедневной формой участия обще­ства в устроении общественного порядка»11.

Таким путем шел процесс кодификации в Московском го­сударстве. «Закон еще не получил надлежащей твердости, пос­тоянства, — замечает Ключевский, — исполнительные органы предполагали возможность ежеминутной его перемены или от­мены»12. Шаткость законодательных норм способствовала раз­витию приказной волокиты в делах, создавала условия для про­извола судей и широкого распространения неправых тяжб, так называемого «ябедничества».

Вместе с тем в XVII в. в основе законотворческого процесса лежали здоровые начала: законодательные нормы вырастали ес­тественным путем из практических задач, диктуемых потребнос­тями государства и общества, а роль законодателей сводилась к тому, чтобы унифицировать и обобщать в четких формулиров-

1' Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 459. Подробно о законодательной работе Боярской думы см. С. 449—485. 12 Там же. С. 478.

30

ках то, что уже заявляло о себе в жизни, постепенно упраздняя или совершенствуя то, что устарело или требовало дальнейшего развития. Здесь уместно заметить, что, начиная с Петра I, закон в России получил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось на­править развитие страны в желаемое для него русло, при этом, далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для та­кого развития.

Лучшим доказательством эффективности допетровского за­конотворчества служит Соборное Уложение 1649г., проект ко­торого подготовила Комиссия из 5 человек: трех представителей Боярской думы и двух приказных дьяков (председателя боярина кн. Н.И. Одоевского, окольничих кн. С.В. Прозоровского и кн. Ф.Ф. Волконского, дьяков Н. Леонтьева и Ф. Грибоедова). Ко­миссия приступила к работе в июле 1648 г., а в мае 1649 г. уже были отпечатаны первые 1200 экземпляров нового правового кодекса. Несмотря на столь сжатые сроки подготовки, Соборное уложение 1649 г. в течение почти двух столетий сохраняло значе­ние свода основных законов страны и оказало заметное влияние на последующее законодательство13.

Комиссия, созданная в 1700г. для разработки нового уложе­ния, насчитывала 48 человек, но так и не смогла решить постав­ленную задачу14. Не увенчалась успехом и деятельность других уложенных комиссий, которыми было так богато XVIII столетие.

Состав Думы

Члены Думы, являясь советниками царя по вопросам зако­нодательства, и сами активно участвовали в управлении. Они руководили работой важнейших приказов (судьи) и местных приказных или съезжих, изб (городовые воеводы), возглавляли полки (полковые воеводы) и дипломатические миссии, были воспитателями царевичей.

13 Соборное Уложение 1649 года: Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 6, 140. Уложение 1649г. вошло в «Полное собрание законов Российской им­перии» (1830 г.), было использовано при разработке «Свода законов уголов­ных» («Свод законов Российской империи». Т. 15. СПб., 1832) и «Уложения о наказаниях 1845 г.»

14 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 460.

31

if r:

советники не только руководили всем правительственным ме­ханизмом государства, — писал Ключевский, — но и были глав­ными его колесами»15.

К 1682 г. в ней насчитывалось 67 бояр, 57 окольничих, 38 дум-нЫх дворян и до 15 думных дьяков16. Состав этого высшего со-веШательного органа отличался неоднородностью, и помимо представителей знатных фамилий, включал лиц, выдвинувших­ся благодаря личным заслугам, которых называли тогда «дельца­ми». И те и другие назначались в Думу по усмотрению царя, однако требования, предъявляемые к ним, были различными. По-разному складывалась и служебная карьера государственных советников.

Члены знатных родов попадали в Думу по достижению со-лиДного возраста, пройдя к тому времени все этапы служебной карьеры. Они начинали службу примерно в 10 лет во дворце в качестве стольников царицы, а по достижении 15—17 лет ста­новились «новиками» и назначались спальниками царя, затем, в зависимости от знатности, получали чины дворян московских или стольников. В этих чинах они выполняли самые разные по-РУчения правительства: были послами, полковыми и городовыми \ i воеводами, управляли второстепенными приказами в Москве, производили дознания по сыскным делам, в торжественные дни стояли рындами около престола. И только через 20—30 лет та­кой службы царь назначал их в Думу, жалуя чин окольничего или сразу боярина17. Но и в этом качестве они продолжали активно участвовать в делах управления, занимая самые почетные и от­ветственные должности.

15 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 396—397.

История Правительствующего Сената за 200 лет. 1711—1911-. Т. 1. СПб., 1911. с. 31; Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 411.

17 Котошихин ПК. Указ. соч. С. 45—46, 54; Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 388—390.

18 Котошихин Г.К. Указ. соч. С. 45.

32 '

С усложнением задач государственного управления, особен­но в финансовых и дипломатических делах, одного лишь опыта управления было явно недостаточно. Однако при коллективной форме разработки законодательных норм беспомощность одних участников законотворческого процесса компенсировалась на­выками и способностями других.

Во второй половине XVII в. заметно выросла потребность в знающих и способных людях. Эти качества открывали дорогу в Думу выходцам из мелкопоместных дворян, купечества и при­казных. Представители неродовитой части Думы, как правило, начинали службу подьячими, реже дьяками, с годами станови­лись думными дьяками или думными дворянами, а в отдельных случаях достигали чинов окольничих и даже бояр. Из этой сре­ды вышли такие выдающие деятели второй половины XVII в., как Е.И. Украинцев, Л.Т. Голосов, Алмаз Иванов, А.Л. Ордин-Нащокин, Ф.Л. Шакловитый и др. Своей карьерой они были обязаны личным качествам, а не принадлежностью к знатно­му роду. За исключением Шакловитого, все они находились на дипломатической службе и по достижении чина думного дьяка руководили Посольским приказом. В системе управления этот приказ занимал особое положение, так как, помимо внешней политики, в его ведении находились многие важные вопросы жизни страны.

Алмаз Иванов, глава Посольского приказа в 1653—1664гг., до начала приказной службы был торговым человеком. Он знал несколько языков, включая персидский и турецкий, был знато­ком в области русского законодательства и приказного делопро­изводства. Л.Т. Голосов — сын дьяка — прошел все ступени при­казной службы (подьячий, дьяк, думный дьяк) и в 1682 г. получил чин думного дворянина. Е.И. Украинцев, известный дипломат, в 1689—1699гг. фактически руководивший Посольским прика­зом (главой был боярин Л.К. Нарышкин), происходил из стрель­цов. Он начал службу в 1665 г. подьячим, через 10 лет стал дья­ком Посольского приказа, еще через 6 лет (в 1781 г.) — думным дьяком. Известный дипломат и крупнейший государственный деятель 1650—1660-х гг., ближний боярин и воевода А.Л. Ордин-Нащокин принадлежал к захудалому роду псковских дворян. Он получил неплохое по тем временам образование: знал латинский и немецкий языки, математику, впоследствии выучил польский язык. Его заслуги на дипломатической службе, вершиной кото­рой стало заключение выгодного для России Андрусовского пе­ремирия, завершившего русско-польскую войну 1654—1667гг.,

33

были вознаграждены чином боярина. Ордин-Нащокин был на­значен руководителем Посольского приказа с титулом «царс­твенный большой печати и государственных великих посольских дел сберегателя». Головокружительную карьеру сделал подьячий Брянской приказной избы Ф.Л. Шакловитый, ставший в 1682 г. главой Стрелецкого приказа и пожалованный в 1688 г. чином окольничего; фаворит царевны Софьи был казнен в 1689г., как руководитель заговора против Петра I19.

Успешная карьера на государственном поприще, помимо способностей, ума и опыта приказной работы, предполагала определенный образовательный уровень, который заключал­ся в знании иностранных языков, прежде всего латинского, немецкого, польского, а также грамматики и математики. Не случайно, среди учащихся открытой в 1687г. Славяно-греко-латинской академии были дети князей и прочих представителей московской знати. Но №до открытия академии в Москве сущес­твовали школы повышенного типа или грамматические учили­ща, где преподавали латынь, поэтику и риторику. В 1665 г. такое училище было учреждено Симеоном Полоцким в Заиконоспас-ском монастыре для подьячих Патриаршего печатного приказа и Приказа тайных дел20. Служащие московских приказов, пре­жде всего Посольского, отличались высоким для своего време­ни уровнем подготовки. Профессионализм приказных людей достигался путем преемственности между высшими и низшими должностями.

По оценке историков, во второй половине XVII в. Бояр­ская дума «из аристократического совета» постепенно превра­щалась «в орган приказной бюрократии», приобретая характер бюрократического учреждения21. Эти новые черты проявлялись как в составе, так и в деятельности Думы. К концу XVII в. среди ее членов заметно выросло число приказных людей, получав-

19 РБС. Т. «Гааг—ГЬрбель». С. 16; Т. «Обезьянинов—Очкин». С. 289— 290; Т. «Чаадаев—Швидков». С. 487—488; Веселовский С.Б. Дьяки и подь­ячие XV-XVII вв. М., 1975. С. 123, 203, 531, 571; Невилль де ла. Записки о Московии. М., 1996. С. 209, 213.

20 Лаврентьев А. В. Московские грамматические училища XVII в. // Из истории России XVII — начала XX в. Исследования и материалы М 1995 С. 6, 18-19.

21 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 411; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 63; Grummey R. The origins of the noble official: The boyar elite 1613— 1689 // Russian officialdom... P. 47, 56-57.

34

ших свои места не по «отечеству», а по службе. Так, в течение 1668— 1681 гг. число думных дьяков среди членов Боярской думы увеличилось с 7 до 15 человек, т.е. более чем в 2 раза22.

Параллельно с процессом «демократизации» состава Думы происходило усиление роли думных людей в делах управления. Так, если в 1613 г. члены Думы возглавляли '/3 часть всех при­казов, то в середине столетия — около '/2, а в 1680-х гг. — уже 4/5 (или 80%) этих учреждений23. В результате устанавливается бо­лее тесная связь между Думой и приказами, как высшим и цент­ральными органами управления. В 1669 г. вводятся определенные дни недели для заслушивания докладов начальников важнейших приказов, что свидетельствует о стремлении упорядочить заметно усложнившуюся деятельность высшего органа власти.

Показателем возросшей роли Думы в делах управления слу­жит руководство ее членами комиссий по разбору служилых людей и сыскных комиссий о злоупотреблениях местной адми­нистрации. Например, разбор служилых людей Белгородского разряда в разные годы проводили думные дьяки: С. И. Заборов-ский (в 1656—1657 гг.), С.С. Титов (в 1674—1675 гг.), Д.Л. Полян­ский и М.П. Прокофьев (в 1694г.). Кроме того, в XVII в. со­хранялась и практика создания временных комиссий из членов Думы для решения экстренных или специальных дел, которые возглавлялись старшими по чину боярами. Члены комиссий составляли присутствие, при котором формировалась канцеля­рия из дьяков и подьячих, командируемых из разных учрежде­ний. Порядок делопроизводства в этих комиссиях приближался к приказному, поэтому иногда комиссии даже официально назы­вали приказами, добавляя при этом имя ее начальника. Однако думские комиссии, хотя и напоминали по устройству приказы, но по своим задачам и полномочиям стояли над центральными приказами и действовали в области верховного управления. По мнению историков, все эти явления указывали на бюрократи­зацию Думы и постепенное ее превращение из законодатель­ного учреждение в распорядительное, что особенно проявилось в конце XVII — начале XVIII века24.

22 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 401, 411.

23 Устюгов Н.В. Указ. соч. С. 166—167.

24 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 406—407, 429— 435; История Правительствующего Сената. Т. 1. С. 36—37, 42—43; Демидо­ва Н.ф. Служилая бюрократия в России XVII в. С. 183—184; Государствен­ность России. Словарь-справочник. Кн. 4. М., 2001. С. 18-19.

35