2.1. Законотворческая деятельность: основные направления исодержание.


В Уставах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей легислатуры определены как законодательные и представительные органы власти. Это положение соответствует мировой практике парламентаризма, так как во всех странах, где существует система разделения властей, представительный орган является одновременно и законодательным.
Учитывая особенности региона, законодательный орган должен разрабатывать законы, дополняющие и конкретизирующие федеральное законодательство, и самое главное - издавать свои собственные, выражая тем самым волю народа.
В рассматриваемый период опыт создания регионального законодательства был невелик и насчитывал около 8 лет деятельности областных законодательных органов первых двух созывов Новосибирской и Томской областей (1994-1997 гг. и 1997-2001гг.), и более 8 лет в Кемеровской области (Законодательное Собрание первых двух созывов (1994-1996 гг., 1997-1999гг.) и областной Совет народных депутатов первого созыва в период с 1999 по 2001 гг).
К числу основных полномочий законодательного органа согласно федеральному законодательству было отнесено принятие Конституции (Устава) субъекта Федерации и поправок к ним. И в этой связи, первым жизненно важным шагом в оформлении государственной власти областного уровня стала работа над Уставом. Следует отметить, что одной из причин большого разнообразия в правотворчестве субъектов РФ стало длительное отсутствие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы власти субъектов РФ (он был принят 22 сентября 1999г.).
Первой из рассматриваемых областей свой Устав приобрела Томская область, так как работа над ним депутатами первого созыва была определена в качестве приоритетного направления. По сути, областные парламентарии создавали фундамент законодательного здания области с учетом общественного мнения. Подготовленный проект Устава рассматривался редакционной комиссией, публиковался в местной печати, обсуждался при встречах с избирателями на округах и на заседании общественной палаты при представителе Президента по Томской области. В целом, редакционная комиссия рассмотрела около 400 предложений и замечаний по проекту. Вся деятельность по разработке Устава области продолжалась около года. Двенадцатое собрание областного парламента первого созыва 26 июля 1995г. было названо историческим, так как на нем был принят Устав (Основной закон) Томской области .
Устав был переведён на английский язык и получил высокую оценку экспертов- юристов США и Германии. Томская область стала тринадцатой по счёту, принявшей собственный Устав. Как утверждает бессменный руководитель областной Думы Б.
Мальцев, если бы депутатам первого созыва удалось за всё время полномочий принять
260
только этот документ, они могли бы считать свою задачу выполненной .
В Новосибирской области работа над Уставом также стала образцом консолидации законотворческих усилий депутатов, чиновников, ученых и заинтересованной общественности. Проект был предложен для экспертизы депутатам Государственной Думы ФС РФ. От всех привлеченных лиц поступило около 500 предложений и замечаний, большинство из которых было учтено . Итогом кропотливой и напряженной работы стало принятие Устава области, определившего механизмы деятельности для властных структур и населения . Это произошло на 21 сессии Областного совета 6 марта 1996 года . Следует сказать о том, что новосибирский парламент отстал от томских коллег в решении этого вопроса примерно на год. Однако положительным моментом в их неспешности явилась возможность учесть опыт субъектов Российской Федерации, принявших учредительные акты в более ранние сроки.
В Кемеровской области самый главный документ - Устав области (основной закон) - депутатами первого созыва так и не был принят, хотя его проект они рассмотрели и одобрили ещё на сессии 4-5 ноября 1994 г. В итоге главный документ был принят годом позже, чем в Новосибирской области, лишь 9 апреля 1997 г. Законодательным Собранием уже второго созыва . Депутатами Совета народных депутатов первого созыва была проведена большая работа по разработке и принятию Устава области в новой редакции, с учётом всех дополнений и замечаний .
Следует дать общую характеристику Уставов областей. Рассматриваем только первоначальные варианты, так как далее депутаты принимали различные поправки. По объему наиболее содержательным являлся Устав Томской области. Он состоял из 12 разделов, общее количество статей равнялось 129, разделенных на 59 глав. В Уставе Новосибирской области не выделялись разделы, в нем содержалось 17 глав, включающих в себя 108 статей. Принятый позже остальных Устав Кемеровской области также не имел разделов, состоял из 8 глав, в которых содержалось 62 статьи.
Анализ областных Уставов позволяет говорить о содержательном сходстве. Так, в отдельные разделы в Томском и главы в Новосибирском и Кемеровском уставах выделены следующие вопросы: а) государственное устройство области (Томск, раздел 1), конституционные основы власти (Новосибирск, глава 1) и статус Кемеровской области (глава 1); б) человек, гражданин и государственная власть (Томск, раздел 2), человек и власть (Новосибирск, глава 2) и защита и реализация прав и свобод человека и гражданина в Кемеровской области (глава 2); в) законодательная власть (Томск, раздел 4; Новосибирск, глава 4; Кемерово, глава 4); г) исполнительная власть (Томск, раздел 5; Новосибирск, глава 5; Кемерово, глава 5); д) местное самоуправление (Томск, раздел 11; Новосибирск, глава 8; Кемерово, глава 7). Безусловно, в трактовке этих вопросах есть отличия, но они не существенны и близки друг другу, по сути. Следовательно, можно говорить о едином нормативном каркасе этих документов.
Но есть и положения, наличие которых свидетельствует о некоторых достоинствах и недостатках рассматриваемых документов. Так, наиболее последовательным в вопросах гарантии прав и свобод человека и гражданина является Устав Новосибирской области. В нем отмечается о введении должности Уполномоченного по правам человека, порядок введения и статус которого устанавливаются законом области (гл.2, ст.19). Позднее такое положение было введено и в Устав Кемеровской области (гл.2, ст.14). О важности создания единого нормативно-правового пространства на территории области свидетельствует статьи, посвященные судебной власти. В этой связи, в Уставе Новосибирской области закреплено положение об Уставной судебной палате (гл.7, ст.49). О компетенции Уставного суда говориться и в Уставе Кемеровской области (гл.6, ст.52). В Уставе Томской области эти вопросы не рассматриваются, хотя в разделе о законодательной власти есть ссылки на Уставный суд.
Как утверждают исследователи В.И.Васильев, А.В.Павлушкин, А.Е.Постников в обобщенном виде компетенция региональных легислатур включает в себя несколько групп полномочий: законотворческие, представительские, контрольные и учредительские . Они непосредственно связаны с реализаций функций законодательных (представительных) органов государственной власти и закреплены в Уставах областей.
Вопросам задач и функций законодательных (представительных) органов государственной власти в Уставах посвящены специальные статьи. Например, в Уставе Томской области представлены положения, касающиеся субъектов законодательной власти, статуса депутата, полномочий Думы, контрольных функций, Председателя Думы и его заместителей, организации деятельности Думы, её органов и аппарата, прекращения полномочий Думы (ст.57-ст.71). Примерно такой же перечень рассматривается в Уставе Новосибирской области (ст.25-ст.34) и Уставе Кемеровской области (ст.38-ст.44). Но, в последних, в отличие от Устава Томской области, реализация контрольных функций обеспечивается посредством создания Контрольно- счетной палаты. Также следует отметить, что в Уставе Новосибирской области вопросам законодательства посвящена отдельная глава (ст.55-ст.65). В целом, можно сказать, что наиболее содержательным является Устав Новосибирской области, составленный с учетом опыта субъектов Российской Федерации, принявших учредительные акты в более ранние сроки.
Анализ Уставов областей позволяет утверждать, что принятие законов отнесено к исключительной компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. В документах закреплены следующие основные направления областного законотворчества: организация государственной власти и местного самоуправления; экономическое и социальное развитие области; обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Уставами предусмотрено обсуждение законов, порядок их принятия и обнародования. Но особенности регионального законодательного процесса прописаны в не только Уставах субъектов. Более детальное описание законотворчества дается в регламентах.
Законодательный процесс включает в себя совокупность следующих последовательных процедур: 1) внесение законопроекта на рассмотрение парламента на основе права законодательной инициативы; 2)рассмотрение и принятие закона депутатами; 3) подписание и обнародование документа. По правовой характеристике законы, принимаемые региональными легислатурами, разделяются на обычные, особые (посвящены регулированию некоторых ключевых государственно-властных институтов субъектов РФ) и законы о внесении поправок в Уставы.
Итак, законодательный процесс начинается с внесения законодательной инициативы. В Уставе Новосибирской области в специальной статье четко оговаривается список субъектов законодательной инициативы: не менее 20-и тысяч граждан, проживающих в области; депутат областного Совета; глава администрации Новосибирской области; комитет областного Совета депутатов; представительные органы местного самоуправления; Уставная судебная палата области; Арбитражный суд области; областной суд. Все законопроекты, предусматривающие расходы за счёт областного бюджета, рассматриваются областным Советом депутатов только при наличии заключения главы областной администрации (ст.59). На практике этим правом в большей степени пользуются депутаты и глава администрации области.
Второй шаг - это внесение законопроекта в легислатуру и его предварительное рассмотрение. Так, официальным внесением проекта документа, согласно регламенту Совета народных депутатов Кемеровской области, считается внесение проекта, оформленного в соответствии с установленным порядком, на имя председателя Совета. Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в отделе по работе с документами Совета (ст.54).
Регламенты закрепляют конкретные требования к форме и содержанию законопроекта, которые выступают в качестве условий внесения проектов. К ним относятся: а) пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, подписанная субъектом законодательной инициативы либо автором (авторами) проекта; б) перечень актов федерального и областного законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); г) проект постановления, подготовленный субъектом законодательной инициативы; д) письмо на имя председателя Совета с просьбой рассмотреть данный вопрос на очередной сессии, подписанное субъектом законодательной инициативы. Также в регламенте оговаривается, что законопроекты, внесенные в областной Совет
Губернатором области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст.53).
Что касается сроков предварительного рассмотрения внесенных законопроектов, то они зависят от характера вопроса. Так, определяя комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании, Председатель одновременно определяет и сроки подготовки. После того, как комитет представит свое заключение, Председатель направляет его во все комитеты, депутатские группы и фракции, всем субъектам законодательной инициативы для подготовки отзывов, предложений и замечаний и устанавливает срок их предоставления. Такова схема в Новосибирском областном совете.
Далее парламент переходит к рассмотрению законопроекта по существу. Процедура обсуждения проекта внесенного документа складывается из так называемых «чтений». Во всех рассматриваемых субъектах, проект проходит два «чтения». В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия. В Новосибирском регламенте, в частности, речь идет о рассмотрении законопроекта «с точки зрения его актуальности и практического значения». Во втором чтении законопроект рассматривается постатейно с обсуждением предлагаемых субъектами законотворчества поправок. Иногда законопроект может быть принят и в первом чтении.
Третий шаг - принятие закона. Согласно Уставам рассматриваемых областей законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Данное положение является унифицированным федеральным законодательством с целью придания минимальной легитимности принимаемым в субъектах Федерации законам. Хотя в определенных случаях для принятия законов устанавливается конкретная норма: две трети голосов от числа избранных депутатов.
Последний, четвертый шаг - это подписание и обнародование закона, что позволяет считать его официальным документом. Этот шаг не является исключительной компетенцией легислатуры. В Уставах областей подписание законов входит в полномочия Главы Администрации области (ст.83, п. о Устава Томской области). Во всех областных Уставах предусмотрено право вето со стороны высшего должностного лица - Главы Администрации области. Так, в Уставе Томской области отмечено, что протест с необходимым обоснованием в письменной форме вносится Главой Администрации области в Думу не позднее десяти дней со дня принятия закона или иного правового акта. Преодолеть вето легислатура может при повторном голосовании при условии, если будет набрано две трети голосов от установленного числа депутатов Думы (ст. 88).
Таким образом, законодательный процесс был очень формализованным с правовой точки зрения, позволяющим четко отследить движение того или иного закона. На территории рассматриваемых нами субъектов он являлся унифицированным. Особенности же процесса законотворчества стали проявляться по мере его развития на местном уровне. С ними региональные законодательные органы в РФ столкнулись в середине 90-х гг. XX века.
Каждый субъект был вынужден выстраивать новую систему взаимоотношений с федеральным центром, другими административными территориями, создавать собственную законодательную базу с учетом социально-политических и экономических интересов и условий местного и федерального уровня. Депутатам вновь сформированных региональных парламентов приходилось начинать практически с нуля. Многие из них не имели практического опыта законотворческой деятельности, как, впрочем, и те, кто когда-то являлся депутатом представительных органов советской власти на местах. Ведь специфика последних не предполагала участия в реальной законодательной практике, так как это было прерогативой только Верховного Совета СССР. Следовательно, всему депутатскому корпусу предстояло знакомство с особенностями законотворческого процесса.
Например, депутаты Государственной Думы Томской области определили ряд принципов, по которым им предстояло работать: систематизация, целостность и актуальность законотворческой деятельности на уровне субъекта; обеспечение непрерывности и преемственности законодательного процесса; постепенность и планомерность создания законодательной базы; интенсивный путь развития законотворчества; преодоление декларативности, ненормативности и популизма
267
законопроектов .
Депутаты региональных легислатур первого созыва, в первую очередь, занимались выделением приоритетных направлений в законотворчестве. Каждый депутат имел целый пакет наказов от своих избирателей, полученных во время выборного марафона, и именно они изначально стали основой разработки рабочего поля деятельности. Перед парламентариями стояла сложная задача - связать воедино интересы избирателей и направить их на решение проблем области в целом в условиях отсутствия законодательной базы. Поэтому первые месяцы были посвящены систематизации и структурированию всего комплекса проблем, который стоял перед новым законодательным органом. В связи с этим, депутаты разрабатывали примерные программы законопроектных работ.
Такой документ на 1994-1995 гг. был принят Новосибирским областным Советом депутатов вместе с законом от 06.07.1994 № 5 «О законодательной деятельности в Новосибирской области» . В последнем были определены перечень субъектов законодательной инициативы в областном Совете, порядок внесения законопроектов в Совет и их рассмотрения в Совете, а также порядок подписания и повторного рассмотрения законов Новосибирской области.
Так, томские депутаты на самых первых трёх собраниях приняли пакет нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовые условия функционирования областного парламента, основные направления законотворческой деятельности. В дальнейшем вся работа Думы основывалась на примерной программе законопроектных работ, планов работы комитетов на каждый календарный год.
При рассмотрении законотворческой деятельности региональных легислатур, мы будем обобщать материалы, касающиеся Новосибирского областного Совета депутатов и Государственной Думы Томской области. Отдельно будет представлена работа законодательного органа Кемеровской области. Такой подход обоснован тем, что Новосибирской и Томской областях функционировало две легислатуры фактически в одинаковых условиях. В Кемеровской же области было три созыва депутатского корпуса, причем деятельность первого проходила в условиях жесткой политической борьбы.
Приоритетное положение в законотворческой деятельности региональных легислатур после принятия Устава области заняли задачи финансово-экономического характера. Особое внимание депутаты уделили вопросам бюджетного процесса. Так, самым первым законом области, принятым Новосибирским областным Советом, был закон от 01.06.1994 № 1 «О бюджете области на 1994 год» . Его легитимность и востребованность обеспечивались Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Благодаря депутатам в бюджетной сфере был принят целый ряд важных законодательных актов. Это, прежде всего, закон от 16.02.1995 № 14 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области», «О бюджетных и внебюджетных фондах Новосибирской области». Данные законы служили основанием, на котором ежегодно стали принимать законы об областном бюджете, утверждать бюджеты внебюджетных фондов и осуществлять контроль в сфере бюджетных отношений.
Значимая для экономики сфера управления и распоряжение собственностью также не осталась без внимания депутатов. Ими был принят закон от 05.05.1995 № 18 «О собственности Новосибирской области», определяющий общий порядок владения, пользования, распоряжения и сохранности собственности области. Также были утверждены соответствующими решениями областного Совета депутатов: Положение об управлении и распоряжении собственностью области, закрепленной за областными предприятиями и учреждениями от 26.04.1995 и Положение о порядке управления и распоряжения пакетами акций и долями, находящимися в областной собственности от 23.11.1995 .
В Томской области в сфере финансово-экономического законодательства было принято 26 законов. В 1994г. законодательный орган вынужден был «играть по правилам» Администрации области, только утверждая план финансирования. После рассмотрения планов финансирования на первый квартал 1995г. депутаты поставили перед Администрацией вопрос о подготовке закона Томской области «Об областном бюджете на 1995 год». Было принято решение о создании согласительной комиссии совместно с областной Администрацией. Поэтому сам Закон был принят 30 марта 1995г. на восьмом собрании Думы . В дальнейшем принятие Закона о бюджете стало ежегодным.
Обсуждение областного бюджета и планов финансирования убедили областных парламентариев в необходимости разработки и принятии областной Программы комплексного развития области на период до 2000г. с учётом интересов всех отраслей экономики. В декабре 1995г. депутатам была представлена программа «Реформы и развитие Томской области в 1995-1999гг.», подготовленная исполнительной властью области по проблеме стратегического развития .
Вторым направлением деятельности легислатур первого созыва стали вопросы сферы государственного устройства. Прежде всего, законы коснулись задач установления структуры и определения порядка формирования и деятельности органов государственной власти области.
С целью решения этих задач в Новосибирской области были приняты законы «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» , «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области», «О государственной службе Новосибирской области» и др. .
Формирование в России представительной демократии и сопутствующей ей избирательной системы обусловило необходимость регулирования общественных отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан и права на участие в референдумах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 06.12.1994г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» депутаты приняли целый ряд законов. Среди них: «О выборах главы администрации Новосибирской области», «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов», «О выборах депутатов территориальных Советов депутатов в Новосибирской области» и др. . Таким образом, избирательное право было представлено в Новосибирской области целым пакетом документов, охватывающим все выборные институты государственной власти и местного самоуправления.
В Томской области было принято 19 законов, регулирующих вопросы об органах государственной власти в области. В качестве основных можно выделить: «О выборах Главы Администрации (Губернатора) Томской области», «О референдуме в Томской области», «О государственной службе в Томской области» .
Третье место по значимости принадлежало вопросам местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новосибирскими депутатами были приняты законы «О местном самоуправлении в Новосибирской области», «О муниципальной службе в Новосибирской области» и др. Томскими депутатами в сфере местного самоуправления было принято 25 законов. Здесь можно выделить базовый закон «О местном самоуправлении в Томской области». В 1997 году была разработана Программа становления местного самоуправления в Томской области .
Обобщая законодательный опыт депутатов, можно отметить, что ими были нормативно урегулированы сферы правопорядка, природопользования, сельского хозяйства, промышленности, производственной инфраструктуры.
Изучение результатов законотворческой деятельности позволяет сделать вывод о том, что самым слабым звеном оказались проблемы социального характера. Так, несмотря на непростую социально-экономическую ситуацию тех лет, Новосибирский областной Совет принял только один закон 05.12.1995г. «О социальной помощи населению на территории Новосибирской области», регулировавший отношения в социальной сфере .
Лучшим образом было закрыто социальное законодательство в Томской области: с 1995 - 1997 гг. принято 5 законов в этом направлении. С точки зрения депутатов одним из социально-значимых законов, принятых в последний год деятельности Думы (январь 1997 г.), стал закон «Об основах энергосбережения на территории Томской области». Эта программа была тесно связана с реформами в жилищно-коммунальном хозяйстве и
должна была обеспечить снижение себестоимости электроэнергии, тепловой и
280
коммунальных услуг и т.д. .
Региональные легислатуры рассматривали и утверждали различные целевые программы. Например, в Новосибирской области ежегодно утверждались такие
социальные программы, как Программа содействия занятости населения и Базовая
281
программа медицинской помощи .
В Томской области во время первых слушаний, состоявшихся в мае-июне 1994 г., были проанализированы проблемы лесной отрасли и нефтегазового комплекса, роль банков в экономике области и меры по борьбе с преступностью. Их результатом стала разработка следующих целевым программ. В октябре 1994 г. была принята первая областная целевая программа, представленная Администрацией области, «Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Томской области» . На выездном собрании, состоявшимся в городе Стрежевом 25 мая 1995 г., была принята важнейшая по своему финансово-экономическому значению программа «Развитие нефтяной и газовой промышленности в Томской области». О значимости этой программы говорит тот факт, что налоговые поступления в бюджет области от предприятий нефтегазового комплекса, в рассматриваемый период времени, составляли до 50% его объёма . Она была разработана самими нефтяниками и, по мнению Председателя Государственной Думы Томской области Б.Мальцева, была «.единственной в области программой
284
научного предвидения и хозяйственного расчета» . Аналогичная программа «Устойчивое развитие лесопромышленного комплекса Томской области на основе рационального лесопользования и глубокой переработки лесопродукции» была принята в 1997 году .
Депутатами также была принята «Программа энергосбережения на территории Томской области» (решение № 517 от 24.07.1997 г.). Это была первая подобная программа для РФ. Целью её являлось, в перспективе, снижение бюджетных расходов на энергосбережение примерно на 14% или 500 млрд. руб. Следует сказать, что разработанная и принятая областной Думой в 1997 г. программа «Сохранение и
развитие культуры и искусства Томской области» была признана одной из самых
286
лучших Министерством культуры РФ .
Рассматривая деятельность первого созыва за четыре года, следует отметить, что Новосибирский областной Совет депутатов провел 36 сессий (около 50 сессионных дней). Им было принято 730 решений, в том числе 76 областных законов, из них о внесении изменений в действующие законы - 16 и 186 других нормативно-правовых актов . В целом, депутатским корпусом было принято законов больше, чем в Кемеровской области, но меньше, чем в Томской.
Депутатский корпус первого созыва Томской областной Думы за 3,5 года деятельности принял 572 решения, а также 99 законов (66 основных и 33 о внесении дополнений и изменений в законы) и 9 целевых программ. Областным парламентом было направлено 6 законодательных инициатив в Государственную Думу РФ . Сформированность основ законодательной базы субъекта Федерации свидетельствовала о содержательной работе областной Думы.
Отдельного рассмотрения требует законотворческий процесс Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва. Как уже отмечалось ранее, с точки зрения Р.Я.Евзерова одним из факторов дееспособности парламента являются взаимоотношения между двумя ветвями власти. В идеале между законодательной и исполнительной ветвями должно сложиться «противоречивое взаимодействие» согласно принципу разделения властей. Но чаще всего исполнительная власть ограничивает возможности парламента. Из всех рассматриваемых областей самые напряженные отношения между законодательной и исполнительной властями были в Кемеровской области. Поэтому, деятельность Законодательного Собрания началась с подписания между А. Г. Тулеевым, председателем областного парламента, и М. Б. Кислюком, губернатором области, договора «Согласие к действию». В нем в качестве совместных целей были обозначены борьба с преступностью и коррупцией, социально- экономическое развитие региона, и что самое важное, развитие традиций взаимного сотрудничества и повышение авторитета каждой из ветвей власти . Ярким доказательством доминирования исполнительной власти над законодательной является сложившаяся ситуация в этой области.
Компетенция депутатского корпуса, организационные основы деятельности и порядок взаимоотношений с исполнительной властью были представлены в Положении о Законодательном Собрании Кемеровской области . По сути, «Положение», разработанное специалистами исполнительной структуры, не совсем соответствовало принципу разделения властей, давая некоторое преимущество Администрации области. Но, как заметил один из местных юристов Ю.Евтюхин, этот документ был «рассчитан на период становления парламентаризма в Кузбассе, поиска оптимальных форм осуществления законодательных полномочий» , поэтому наделение губернатора большими полномочиями совершенно оправданный ход.
Очень показательным примером сознательного противодействия принятию законов являлась история с законом, разработанным взамен Положения о
Законодательном Собрании. Дело в том, что он значительно расширял возможности областного парламента, делая его самостоятельным органом власти. Первоначально, после его принятия депутатами 5 ноября 1994г., губернатор отказался закон подписывать. Тогда депутаты повторно рассмотрели и приняли закон 15 марта 1995г., тем самым, преодолев вето губернатора. В результате, М.Б. Кислюку все-таки пришлось 15 апреля 1996г. закон подписать, но при этом он заявил, что опротестует его в судебном порядке по существу .
Причиной жёсткого противостояния двух ветвей власти стал интерес депутатов к использованию бюджетных средств. На это обратил внимание кузбасский журналист Ю.Котляров, утверждая, что не получив от администрации соответствующих объяснений и отчета об исполнении бюджета, депутаты обратились в прокуратуру, Минфин и другие контролирующие органы . Анализ ситуации показал, что эти факты действительно имели место. В течение всего срока работы Законодательного Собрания первого созыва в Кузбассе проходили многочисленные проверки, и этот процесс широко освещался в СМИ как местного уровня, так и федерального.
В итоге это привело к эскалации конфликта между ветвями власти. Массированная, хорошо организованная атака на председателя Собрания началась фактически с момента его избрания, как и вмешательство губернатора в деятельность областного парламента, вплоть до назначения сроков сессии и определения их повестки . Используя административный ресурс, сторонники М.Б. Кислюка давили на некоторых депутатов, желая получить маленькую услугу: пропуск сессии. В результате, из-за неявки ряда депутатов и не обеспечением кворума, за 1996г. не было проведено ни одной сессии. Проводились только депутатские слушания. Если все же принимались законы, то они сразу опротестовывались администрацией. По сути, это было время законодательного застоя.
Более того, исполнительная власть сумела практически временно прекратить деятельность законодательного органа, создав так называемый «парламент переходного периода» из 11 подконтрольных ей депутатов. На наш взгляд это было вызвано стремлением обладминистрации сделать региональную легислатуру зависимым, подчинённым органом с декларативными функциями, наподобие доперестроичных Советов народных депутатов.
Сложившаяся ситуация обсуждалась даже в Государственной Думе РФ, куда обратились кузбасские депутаты. В своем выступлении депутат Л.Иванченко, например, отмечал, что администрацией области «фактически работа законодательного органа полностью парализована». И в связи с этим, было принято постановление Государственной Думы РФ о ситуации в Кемеровской области с целью обращения внимания Президента РФ на обстоятельства властного конфликта. А также было предложено Президенту воспользоваться конституционным правом и в соответствии со ст.85, ст.80 и ст.77 Конституции РФ провести необходимые согласительные
295
процедуры .
Противостояние властей серьёзно замедлило становление законодательной базы Кузбасса и привело к заметному отставанию от Томской и Новосибирской областей по количеству принятых законов. К тому же, Законодательное Собрание первого созыва в Кузбассе функционировало всего два года, а не три с половиной, как в Новосибирске и Томске.
Но при этом, приоритетное положение в законотворческой деятельности, также как и в соседних областях, здесь заняли задачи финансово-экономического характера. Так, на первой сессии 5 апреля 1994г., председатель Законодательного Собрания Кемеровской области А.Г. Тулеев акцентировал внимание депутатов на то, что «основная и главная задача: создать в области такие законы, такую налоговую систему, чтобы выгодно было производить продукцию, чтобы люди могли больше зарабатывать» . Такой акцент в законодательной работе являлся логичным, так как был основан на индустриальной специфике региона, опорной базе для промышленного развития не только Сибири, но и всей страны. Ведь Кемеровская область поставляла в разные точки мира более 50 видов промышленной продукции, среди которых уголь, кокс, прокат, чугун, алюминий, цинк, шифер, стекло и др. .
Несмотря на то, что контроль за исполнением бюджета являлся одной из основных задач законодательного органа государственной власти, кемеровские депутаты в течение всего срока не имели возможности серьезно познакомиться с документами областной администрации. Так, бюджет 1994г. принимался в «пожарном» варианте и по отдельным кварталам . Несколько изменилась ситуация с обсуждением бюджета лишь в 1995г., когда финансисты предложили депутатам триста с лишним листов цифровых данных. Проект был рассмотрен постатейно и в итоге закон «Об областном бюджете на 1995 год» был принят, хотя с опозданием в июне 1995г . Что касается бюджета 1996г., то он так и остался не утвержденным в связи с сорванными сессиями Законодательного Собрания.
Здесь, по нашему мнению, налицо явное нежелание исполнительных органов допускать представительную власть в сферу финансов. Здесь и расходы бюджета, и вопросы, касающиеся приватизации бывшей государственной собственности. В подтверждение приведем интервью А. Тулеева, данное Новосибирской областной газете: «Мы начали проверять бюджет области за 1993г. А бюджет - это деньги налогоплательщиков. Наша задача - контролировать этот бюджет, смотреть куда идут деньги людей. Денег потрачено немало, а ответа нет. Мы говорим: "Верните деньги!" В ответ глухое молчание... И без специального расследования видно: кто-то очень
300
сильно нагрел на этом руки» .
Законодательным Собранием Кемеровской области было принято три закона, рассматривающих вопросы социального характера: «Об административной ответственности за нарушение общественного порядка и правил, регулирующих состояние городов и других населенных пунктов Кемеровской области», «Об охране здоровья» и «Об охране и использовании памятников истории и культуры» .
В интересах области Администрация и Законодательное Собрание совместными усилиями разработали и приняли отраслевые программы: «Связь», «Автодороги», «Развитие жилищно-коммунального хозяйства», о поддержке средств массовой информации, «Правопорядок») . Что касается программы «Правопорядок», она затрагивала очень актуальную для Кузбасса сферу, учитывая тяжелейшую обстановку в ней в описываемый период. Так, В.П.Андреев, исследовавший социально-политические процессы в Кемерово в тот период, писал: «Шахтёрские города являлись не только центрами рабочего движения, но и центрами преступного мира. В Кузбассе сформировалось преступное сообщество во главе с «авторитетами» бывшего
Союза. Губернатор М. Кислюк, хорошо зная нравы местной жизни, даже на встречи с
303
юристами ходит с телохранителем» .
Анализ двухлетней работы Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва позволяет говорить все-таки о низком уровне его эффективности. Так, из запланированных 14 сессий, только 7 можно действительно назвать рабочими . Остальные не состоялись в виду отсутствия кворума. На сорванной последней 14 сессии, проведенной как депутатские слушания, председатель парламента А.Тулеев выступил с отчетом за 1994-1996гг. Он отметил, что за этот период было принято 193 законодательных акта, рассмотрено более 200 вопросов, проведено более 50 депутатских слушаний. Однако из 58 принятых законов официально подписано только 2 0 .
О низкой эффективности Законодательного Собрания Кемеровской области первого созыва свидетельствует и то, что самый главный документ - Устав области - так и не был принят, хотя его проект депутаты рассмотрели и одобрили ещё на сессии 45 ноября 1994года. Так было и с другими законопроектами, которые долгое время оставались «в столе» у главы исполнительной власти по разным причинам.
Подводя итог деятельности региональных легислатур первого созыва, можно её охарактеризовать как становление процесса законотворчества на уровне субъекта, осуществляемого новым органом государственной власти.
Областной парламент представлял принципиально новую, в сравнении с облсоветом народных депутатов, законодательную (представительную) ветвь государственной власти субъекта Федерации. Приоритетными направлениями деятельности законодательных (представительных) органов были: вопросы государственного устройства; развития системы органов местного самоуправления и обеспечения стабильных финансово- экономических и социальных условий жизнедеятельности населения. Решение этих задач потребовало от депутатов систематизации многочисленных проблем, стоящих перед субъектами федерации, и увязки приоритетов в законодательной деятельности с важными направлениями развития региона.
Несовершенство всех, принятых парламентами первого созыва, законов и областных программ, заключался в недостаточной проработанности механизмов реализации и контроля за их выполнением. Мало принять закон, нужно было ещё создать условия для его полноценной реализации. Например, парламентариям не удалось конструктивно взаимодействовать с администрациями в плане принятия бюджета. Следует признать, что часть законодательных актов носила больше декларативный характер, вследствие отсутствия механизма контроля за исполнением. Не проводилась социальная экспертиза принимаемых законов, слабо освещалась законотворческая деятельность депутатов в СМИ. К тому же в описываемый период существовал ряд объективных факторов, существенно замедлявших законодательную деятельность региональных парламентов. Это неразвитые институты гражданского общества, системный кризис в экономике и медленно осуществляющаяся правовая реформа в целом по стране.
Еще одним важным фактором, влиявшим на ход законодательного процесса, было отношение судебной власти к результатам депутатской деятельности. Так, в Томской области первый год легислатуры сопровождался постоянными конфликтами с прокуратурой; почти на каждое решение поступал протест прокурора. По мнению руководителя аппарата Государственной Думы Томской области Л.В.Бабич разногласия возникали в силу того, что многие законы принимались с опережением федерального законодательства. Прокуратура же заняла позицию: раз федерального закона нет, значит, ваши, пусть даже объективно правильные и необходимые решения незаконны . Для установления конструктивных отношений понадобился не один год работы. В последнем 1997 году в судебном порядке было обжаловано только 7 решений. Из них 2 признаны судом незаконными, а одна из трех жалоб была удовлетворена частично. Так, по двум судебным процессам: об административной черте г.Томска и о сроках выборов в Государственную думу Томской области второго созыва судебное разбирательство доходило до Верховного суда Российской Федерации и в обоих случаях решения были
307
вынесены в пользу Думы .
Дальнейшая работа областных парламентариев, уже второго созыва, позволила преодолеть недостатки предшественников, используя их результаты и опыт. Деятельность законодательных органов в регионе на втором этапе их функционирования оказалась более насыщенной и профессиональной.
Подтверждением этого явилась работа Законодательного Собрания второго созыва (1997-1999 гг.) в Кемеровской области, вынужденного функционировать в интенсивном режиме. Отсутствие необходимых законов во многих сферах экономики и общественной жизни стало сразу же очевидным после смены главы исполнительной власти в 1997г. Областные парламентарии создали правовые основы формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Главное - приняли Устав области. Затем появились другие важные законодательные акты, определившие структуру государственной власти в области .
Помимо обеспечения организационно-правовой базы для органов государственной власти, Законодательным Собранием были заложены правовые основы для функционирования областной экономики. Перед исполнительной властью стояла задача наполняемости бюджета области, и Законодательное Собрание приняло закон «О бюджетном процессе». Он определял порядок формирования областной казны, её расходования. Администрация стала отчитываться в обязательном порядке перед депутатами. Здесь также следует выделить законы, принятые для пополнения доходной части областного бюджета: «О налоге с продаж», «О привлечении кредитов администрацией области, о предоставлении бюджетных ссуд и поручительств предприятиям и организациям в Кемеровской области» .
Многие законопроекты были разработаны ещё депутатами первого созыва, их только дополнили с учётом тех или иных временных изменений в различных сферах. Так, депутаты Законодательного Собрания двух первых созывов занимали твёрдую позицию, когда обсуждался вопрос о распоряжении областной собственностью. Совместно с областной прокуратурой были выработаны рекомендации по основам управления областным имуществом. В результате взаимодействия областного парламента и правоохранительных органов появился закон, определявший объекты государственной собственности, компетенцию и порядок реализации полномочий собственника .
О широте подхода депутатов к созданию областной законодательной базы свидетельствовало то, что серьёзное внимание ими было уделено защите среды обитания и интересов коренных малочисленных народов, проживающих на территории области (0,5 % от общей численности населения Кемеровской области). Правам шорского и телеутского народов посвящен был специальный закон, гарантирующий право на национально-культурную автономию и направленный на развитие традиционных форм занятости и национальной культуры .
Реализуя своё конституционное право законодательной инициативы, депутаты второго созыва приняли участие в разработке 132 проектов федеральных законов, внесли 12 законодательных инициатив. Они также поддержали 126 законодательных инициатив и обращений от других законодательных органов субъектов Федерации по совершенствованию федерального законодательства в сфере налогообложения, бюджетных отношений, оздоровления финансов, о государственных пенсиях и медицинском страховании.
Таким образом, основными направлениями в деятельности Законодательного Собрания второго созыва являлись: работа по созданию правовых механизмов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; создание и обеспечение законодательной базы в социально-экономической сфере; принятие бюджета области, его корректировка и контроль за использованием средств; защита интересов коренных народов области; участие в разработке и принятии федеральных законов.
За весь период работы Законодательного Собрания второго созыва было проведено 30 сессий, 53 депутатских слушания, принято 552 постановления. Принято 82 закона, из них не подписано Главой администрации Кемеровской области только 2. Эти цифры говорят о серьезном прорыве в работе законодательного органа второго созыва по сравнению с предшествующим созывом.
Как уже отмечалось ранее, особенностью становления кузбасского парламентаризма являлась деятельность не двух, как в Новосибирской и Томской областях, депутатских корпусов, а трех. И работа Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва 1999-2003 гг. (на причины переименования мы указывали ранее) - это первый, для современного Кузбасса, опыт конструктивного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти.
Рассмотрение законодательной работы Совета свидетельствует о том, что депутаты нового созыва активно продолжили дело, начатое предшественниками. О преемственности в законодательной деятельности свидетельствует тот факт, что проект работы будущего Совета народных депутатов первого созыва обсуждался еще парламентариями Законодательного собрания второго созыва в конце их депутатского срока . Как правило, основу плана составляли предложения субъектов законодательной инициативы, обязательства органов государственной власти области по реализации норм федерального законодательства, предложения и представления территориальных органов федеральных органов государственной власти по совершенствованию областного законодательства.
Первое место среди интересов парламентариев также заняли вопросы государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности. Например, ими была проведена большая работа по разработке и принятию Устава области в новой редакции, с учётом всех дополнений и замечаний . Также в новой редакции были приняты законы «О выборах Губернатора Кемеровской области», «О выборах депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области» . В условиях, когда период жесткого противостояния двух ветвей власти на областном уровне закончился со сменой главы администрации, законодательный орган скорректировал выборное законодательство в сторону углубления взаимодействия губернатора и парламента.
Среди новых законов следует отметить те, которые регламентировали саму деятельность депутатского корпуса и свидетельствовали о преемственности работы законотворцев: «О Совете народных депутатов Кемеровской области» № 66 и «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области» № 61 . Они были приняты на октябрьской сессии 1999 г. Надо сказать, что проекты этих законов были рассмотрены депутатами Законодательного Собрания второго созыва в октябре 1998 г., а затем обсуждены депутатами Совета в июле 1999 .
На втором месте по приоритетности, как и в предшествующие периоды, были вопросы, касающиеся развития промышленности, управления собственностью, транспорта и связи. Одной из причин этого являлся подъем промышленного производства в Кузбассе, который обусловил разработку необходимой нормативной базы. Так, депутатами в апреле 2001 г. был принят важный для индустриальной отрасли экономики закон № 36 «О ратификации Межрегионального соглашения о взаимном сотрудничестве по развитию железорудной базы металлургических комбинатов Кузбасса (ЗСМК и КМК)» . Депутаты всех созывов во главе с А.Тулеевым (председателем Законодательного Собрания первого созыва, затем и Губернатором области) преодолели много трудностей, в том числе и судебных разбирательств, чтобы сменить собственников на этих металлургических гигантах . Безусловно, этому способствовала и поддержка федерального центра.
Важное место в законотворческой деятельности занимали правовые вопросы, связанные с экономикой, финансами и налогами. Для деятельности Совета первого созыва был характерен принципиально новый подход к проблемам бюджетной политики. Во-первых, бюджет стали принимать своевременно: до 1 января нового года. Во-вторых, начали разрабатывать совместно с отраслевыми комитетами администрации долгосрочные целевые программы, работая, таким образом, на перспективу .
Ещё одной особенностью законотворческой деятельности Совета народных депутатов первого созыва стало значительное увеличение доли законов социального характера. Так, был принят пакет законов, направленных на облегчение жизни пенсионеров, ветеранов, инвалидов. Благодаря этим законам, более 100 тысяч жителей Кузбасса ежегодно получали прибавку к основной пенсии, а система социальной помощи пожилым людям была признана одной из лучших в стране.
Период с весны 1999г. (18 апреля 1999г. - выборы депутатов) до конца 2001г. стал для области временем настоящей «революции в законодательстве». До этого Кузбасс отставал от соседей по региону по количеству принятых законов. Например, от Омской области на 15%, от Алтайского края почти вдвое . Сходная ситуация была в сравнении с Томском и Новосибирском. Когда же отпала необходимость вести напряжённую политическую борьбу с исполнительной властью, областной парламент занялся своим прямым делом - законотворчеством. За два с половиной года деятельности областной Совет принял примерно столько же законов и постановлений, сколько Законодательные Собрания предыдущих лет, начиная с 1994г. Это 199 законов и более 1000 постановлений . Такой результат позволяет назвать этот период временем становления именно законодательного органа Кемеровской области, так как депутатский корпус выполнял основную свою задачу - создание нормативной правовой базы для нормальной жизнедеятельности региона. Стремление к сотрудничеству с исполнительной властью, поиск конструктивных форм взаимодействия с другими властными структурами способствовали утверждению законодательного органа в системе властных отношений и политическом пространстве.
Весьма впечатляющей являлась и деятельность в Новосибирске Областного Совета депутатов второго созыва в составе 49 человек, избранных 21 декабря 1997г. Что касается работы депутатов второго созыва Томской области, то они, учитывая опыт предшественников, постарались теснее увязать свою деятельность с приоритетами развития области. К работе они приступили в увеличенном составе (42 депутата) после выборов 21 декабря 1997 года.
Первое место по количеству принятых законов заняли вопросы экономического характера. Это можно объяснить тем, что именно в экономике наблюдалось сосредоточие представительских интересов различных групп и финансовых потоков. В связи с этим, работа депутатов была направлена на обсуждение областного бюджета - самого важного документа года (1998, 1999, 2000, 2001гг.). Естественно, в рамках этого процесса актуализировались вопросы совершенствования механизмов контроля за его исполнением и исполнением бюджетов областных внебюджетных фондов. Например, Новосибирский областной Совет народных депутатов принял такие законы, как «О бюджетной классификации Новосибирской области», «О внесении изменений и дополнений в Закон области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области"» и др. А в нормативно-правовой базе Томской области появились законы «О порядке образования и деятельности областного внебюджетного и областного валютного фондов» и др.
Рассматривая итоги законотворчества по созданию рыночных механизмов стимулирования инвестиционной деятельности, следует отметить законы об областных бюджетах развития, определивших правовые и организационные основы формирования и расходования средств областного бюджета, предназначенных для осуществления на
324
конкурсной основе государственной поддержки инвесторов .
На втором месте по количеству принятых законов были вопросы по основам конституционного строя государственного управления и местного самоуправления. Так, депутатами Новосибирского областного Совета в этом направлении было принято более 50 законов из 203. В их числе законы, касающиеся Устава Новосибирской области, законодательной деятельности, о выборах главы администрации, о государственной службе и др. Наиболее интересным документом, касающимся этой сферы можно назвать, появившийся в 2000 году закон, направленный на координацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере планово- прогнозной деятельности и создание в области взаимоувязанной системы программных
325
и плановых документов . Закон можно рассматривать как грамотный и продуманный шаг новосибирских депутатов.
Примерно такой же перечень вопросов был в центре внимания томского депутатского корпуса. Для обеспечения основных прав и свобод граждан были приняты законы, устанавливающие принципы, условия, порядок и формы участия населения в общественном и местном самоуправлении: «О референдуме в Томской области» и др. .
Отметим, что по содержанию документы по основам конституционного строя государственного управления и местного самоуправления мало отличаются от друг от друга, так как схема государственного устройства и управления этих регионов одинакова.
По общему количеству принятых решений на третьем месте оказались вопросы социальной сферы: образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты населения, они депутатов интересовали менее всего. Суммарно в этом направлении было принято всего 22 закона из 2 0 3 . Среди них: «О социальной защите инвалидов в Новосибирской области», «О лекарственном обеспечении населения на территории Новосибирской области», «Об обязательном медицинском страховании граждан в Новосибирской области» и др. . Возможно, Новосибирская область являлась благополучным регионом в этом отношении.
Несколько иным было отношение к вопросам социальной сферы у второго состава Томского областного парламента. Специалисты аппарата считают, что он сосредоточил своё внимание на законодательное обеспечение и защиту прав населения области и его деятельность имела более социально-ориентированный характер, чем у предшественников. Из общего числа 135 принятых законов 25 являлись социально значимыми, направленными на обеспечение и реализацию прав различных категорий граждан на социальную помощь и поддержку. Это законы: «О социальной защите детей и сирот, оставшихся без попечения родителей в Томской области», «Об утверждении областной целевой программы «Социальная поддержка семей с несовершеннолетними детьми, нуждающимися в особой защите государства на 2001-2003 годы». Часть принятых законов касалась защиты прав и интересов малообеспеченных категорий граждан - инвалидов, пенсионеров: «Об утверждении областной целевой программы «Социальная поддержка социально незащищённых слоёв населения области на 20012005 годы» и «О квотировании рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы» .
Решая острые проблемы медицинской помощи и охраны здоровья, депутаты приняли такие законы, как «О лекарственном обеспечении населения Томской области», «Об утверждении областной программы «Неотложные меры борьбы с туберкулёзом в Томской области на 2001-2002 годы», «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Томской области». Последний был очень актуален, так как область занимала тогда одно из ведущих мест по употреблению наркотиков в
330
регионе .
Учитывая специфику Томска (наличие 6 университетов) и желая сохранить статус «Сибирских Афин» был принят закон «Об образовании в Томской области» (2001г.). Самое важное, что был разработан механизм финансового обеспечения этого закона и предусмотрены средства на его исполнение в областном бюджете. Здесь также нужно упомянуть о законах «О научной деятельности и научно - технической политике Томской области», «Об утверждении областной целевой Программы "Внедрение Государственного стандарта начального профессионального образования на 2000 год"» .
На упрочение статуса «Сибирских Афин» работал закон «Об утверждении областной целевой программы "Культура Томского края" 2001-2005гг.». Он создавал условия для обеспечения участия жителей в культурном процессе и широкого доступа к российскому и зарубежному культурному наследию. На практике это означало создание системы местных музеев; модернизацию библиотечного и музейного дела; сохранение архитектурно-исторической среды населённых пунктов через реставрацию памятников местного и федерального значения.
На четвертом месте в классификации по отраслям права оказались законы, рассматривающие вопросы хозяйственной деятельности и природных ресурсов.
Таким образом, представленный перечень документов позволяет говорить о насыщенной и результативной законодательной деятельности Совета депутатов Новосибирской области и Государственной Думы Томской области. За рабочий период новосибирские депутаты приняли 203 закона, касающихся различных сфер жизни региона: хозяйственной деятельности субъекта, охраны окружающей среды, социального страхования и обеспечения, использования природных ресурсов. Томские депутаты приняли 135 новых законов. Кроме того, около 50 действующих законов, а также Устав (Основной Закон) были подвергнуты изменениям и дополнениям, направленным на их дальнейшее усовершенствование и приведение в соответствие с общефедеральным законодательством. Для решения жизненно необходимых проблем в областях суммарно было разработано более 40 целевых программ. Результаты законотворчества депутатов второго созыва являются убедительным аргументом возросшего профессионализма и понимания значимости собственной деятельности в социально-экономической жизни области.
Безусловно, принимаемые законы вызывали ответную реакцию со стороны других властных структур. Например, как было указано на официальном сайте законодательной власти Новосибирской области, в 2000 - 2001гг. областной Совет депутатов получил на свои законы 53 экспертных заключения Управления Министерства юстиции по Новосибирской области с замечаниями и поправками. С 29-ю из них Совет согласился, с 10-ю был частично согласен, а 14 экспертных заключений было отклонено. За тот же период в областной Совет поступило 36 протестов прокурора Новосибирской области на областные законы. Постановлением сессий областного Совета было удовлетворено 15 протестов прокурора, ещё 7 было удовлетворено частично, 13 протестов
332
отклонено .
Насыщенная законодательная деятельность областных депутатов объясняется не только их творческой активностью, профессионализмом и ответственностью. Принятию документов предшествовала долгая и кропотливая работа специалистов в рамках парламентских комитетов. Именно в их недрах рождались законопроекты, обсуждались, проходили экспертизу, дорабатывались и только после этого выносились на широкое обсуждение. Особенно показательны цифры по итогам функционирования областных органов законодательной власти последнего созыва (второго в Томской и Новосибирской областях, третьего в Кемеровской области), так как именно этот период считается наиболее продуктивным с точки зрения самих парламентариев (Б.Мальцев, Г.Дюдяев, В.Леонов и др.) .
Анализ деятельности комитетов областных парламентов указывает на то, что основная нагрузка в законотворчестве приходилась на комитет, занимавшийся вопросами государственного строительства. В структуре Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва - это комитет по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности, в структуре Новосибирского областного Совета второго созыва - это комитет по законодательству и взаимодействию с органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными движениями и средствами массовой информации, в структуре Государственной Думы Томской области второго созыва - это правовой комитет.
Для количественной оценки результатов деятельности комитетов представим некоторые цифры. Так, комитет, выполнявший обозначенные функции в Новосибирском областном Совете депутатов, в течение созыва провел 90 заседаний, на которых рассмотрено 150 вопросов, в том числе внесено на сессии свыше 30 законопроектов . Комитет, занимавшийся аналогичными функциями, в Совете народных депутатов Кемеровской области за четыре года создал 126 законов. Правовой комитет Государственной Думы Томской области провел 34 заседания, на которых было
335
принято 246 решений. На заседания Думы внес 43 законопроекта .
Второе место по объему работы принадлежало комитету, занимавшемуся вопросами формирования областного бюджета и контроля за его исполнением. Здесь следует заметить, что деятельность этого комитета имела стратегическое значение для экономики областей и их развития. Сам процесс формирования бюджета являлся очень сложным и ответственным, так как ситуация распределения доходов, как правило, активизировала деятельность групп давления: профильных комитетов исполнительных органов власти, местного самоуправления, промышленников, предпринимателей, общественных организаций. Основные проблемы, с которыми сталкивались депутаты при обсуждении бюджета, это выбор приоритетов в расходной политике и поиск механизмов прозрачности их распределения.
По статистике комитет по экономике, бюджету, финансам и налогам Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва за четыре года работы обсудил 111 законов. Успехом его деятельности можно считать два факта: своевременное принятие бюджета до 1 января нового года и разработку целевых программ. Через комитет по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике Новосибирского областного Совета второго созыва прошло 39 законов. Комитет неоднократно давал отрицательную оценку работе администрации по данному вопросу. В результате проект бюджета на 1998 год был представлен на рассмотрение депутатов до 1 ноября, при этом обеспечена более полная, "прозрачная" расшифровка основных направлений и статей бюджета. Бюджетно-финансовый комитет Государственной Думы
Томской области рассмотрел на своих заседаниях более 200 вопросов, внес на заседания Думы 47 законопроектов. Много усилий было потрачено депутатами на проведение новой линии в работе над бюджетом. С их точки зрения, формирование областного бюджета не должно сводиться к устоявшимся финансовым технологиям, бюджет должен иметь концепцию, исходные принципы и критерии - строгую систему финансово-экономического обоснования, тесную связь с реальной жизнью, прогнозными оценками и приоритетными направлениями социально-экономического развития области .
Не случайно, Б.Мальцев - Председатель томского парламента, указывая на возросший профессионализм депутатов, пишет о том, что раньше «...проект областного бюджета представлялся областному парламенту всего "на трех листочках"», то сегодня «он поступает в многотомном виде» . Здесь следует заметить, что работа над бюджетом требует профессиональных знаний, практического опыта руководства предприятиями, поэтому, когда сетуют на то, что в новых законодательных органах слабо представлены рабочие, колхозники и интеллигенция возникают серьёзные
г 338
сомнения об их компетенции в данном очень сложном вопросе .
На третьем месте находился комитет, занимавшийся вопросами социальной политики. Основное направление деятельности этого комитета заключалось в формировании законодательной базы в социальной сфере: образовании, здравоохранении, трудовых отношениях и социальной поддержки. Депутаты, работавшие в этом комитете, решали, как правило, самые больные вопросы общественной и частной жизни своих избирателей.
Как свидетельствуют отчетные материалы, комитет по социальной политике Совета народных депутатов Кемеровской области первого созыва за четыре года разработал 63 закона, способствовавших созданию системы социальных гарантий для различных категорий кузбассовцев. Работавший по решению таких же вопросов в структуре Новосибирского областного Совета второго созыва комитет по труду и социальной политике подготовил для депутатского обсуждения 24 закона. В общей сложности комитет провел 58 заседаний, рассмотрел около 500 вопросов. Комитет по труду и социальной политике Государственной Думы Томской области второго созыва
внес на обсуждение депутатов 15 законопроектов, 4 областных целевых программы и
339
провел 5 парламентских слушаний .
Эти статистические данные по работе парламентских комитетов являются убедительным доказательством того, что законодательная работа - это процесс сложный и длительный. И за показательными цифровыми отчетами руководителей областных парламентов скрывается не только труд самих депутатов, но и сотрудников аппарата, чиновников разных уровней и привлеченных экспертов.
Результаты законотворческой деятельности всех депутатских созывов, с 1994г. по 2001г. можно представить следующим образом:
Кемеровская область: I созыв ЗС КО (03.1994-12.1996) - официально было созвано 14 сессий. Заметим, что из запланированных 14 сессий, только 7 можно действительно назвать рабочими. Остальные были сорваны из-за неявки депутатов - противников А.Тулеева . Принято законов 46, причем только 22 были подписаны главой Администрации области М.Кислюком , а 5 было подписано главой Администрации области по решениям Верховного и Кемеровского областного судов . II созыв ЗС КО (12.1996-04.1999) провел 30 сессий, принял 82 закона. Депутатский корпус I созыва СНД КО (04.1999-12.2001. Заметим, что I созыв Совета народных депутатов Кемеровской области функционировал с 04.1999 по 04.2003, но хронологические рамки исследования ограничены 12.2001 г., т.е. сроком окончания полномочий легислатур в Новосибирской и Томской областях.) провел 29 сессий, принял 108 законов. Всего за рассматриваемый период кемеровскими депутатами было разработано и принято 236 законов.
Новосибирская область: I созыв ОСД (03.1994-12.1997) провел 37 сессий, на которых было принято 74 закона, II созыв ОСД (12.1997-11.2001) - 45, принял 203 закона, всего за рассматриваемый период было разработано и принято 277 законов.
Томская область: I созыв ГД ТО (03.1994-12.1997) провел 37 сессий, на которых было принято 99 закона, II созыв ГД ТО (12.1997-11.2001) - 42, принял 135 законов, всего за рассматриваемый период было разработано и принято 234 законов.
Приведенные цифры позволяют дать количественную оценку законотворческого процесса в рассматриваемых областях. В деятельности депутатов наблюдалась положительная динамика, выраженная в постоянном увеличении нормативно-правовой базы регионов. Лидером по числу принятых законов являлся Новосибирский областной совет депутатов (277), затем - Совет народных депутатов Кемеровской области (236) и на третьем месте - Государственная Дума Томской области (234). Депутаты Кемеровской области, несмотря на серьезные сложности вначале своей деятельности и большое отставание от соседей, не только их преодолели, но и даже опередили коллег- томичей.
Говорить же о качественной оценке законодательного процесса довольно сложно. Во-первых, на сегодняшний момент в российской научной литературе отсутствует апробированная методика оценивания законотворчества региональных легислатур. Так, Р.М.Романов обосновал сущность, критерии и эмпирические показатели эффективности парламентаризма как инструменты социально-политического анализа. С его точки зрения оценивать (в количественном плане) результативность работы парламента можно: 1) по отношению количества принятых законов в целом, к числу законопроектов принятых в первом чтении; 2) по динамике накопления законопроектов, принятых палатой в первом чтении и находящихся на стадии подготовки к принятию законов в целом; 3) по динамике накопления законодательных инициатив, внесенных в Государственную думу, но пока не рассмотренных ею на пленарных заседаниях .
Говоря о качественной оценке эффективности парламентской деятельности, Р.М.Романов взял за основу подход, примененный профессором А.И.Яковлевым при изучении эффективности государственной службы федеральных органов. Исследователи рассматривали эффективность как соотношение целей парламентской деятельности с достигнутыми результатами . В качестве оперативных критериев, выступающих как качественные признаки данного явления, Р.М.Романов определил: интересы народа; экономические возможности удовлетворения этих интересов; правовые гарантии и санкции реализации этих интересов; исторический опыт (знание об исторической практике) борьбы трудящихся за свои интересы; патриотическое единство общества в борьбе за свои интересы . Предложенную исследователем методологию социально-политического анализа можно спроектировать и на деятельность региональных легислатур.
Проблемы дееспособности российского парламента изучал и историк Р.Я.Евзеров, понимая её как способность к осуществлению государственной власти . Он выделял следующие направления парламентской деятельности: законодательное, контрольное, избирательное, самоорганизации и самосовершенствования. В качестве основных факторов, обеспечивающих дееспособность парламента, Р.Я.Евзеров определил: законодательное закрепление механизмов осуществления деятельности парламента по всем направлениям; конструктивное взаимодействие с исполнительной властью; прозрачность и открытость для избирателей; наличие грамотно разработанного регламента; профессионализацию депутатского корпуса и оптимизацию процесса законотворчества. Последнее должно быть ориентированно на системность и комплексность. Например, это возможно при наличии плана законотворчества и разработки «емких блоков законов». Разработанное определение дееспособности и факторов на неё влияющих также можно использовать при анализе деятельности региональных легислатур.
Другой исследователь Д.В.Гончаров разработал политологическую модель институциональной оценки региональных легислатур, выделив четыре направления в оценке их деятельности: 1) организацию институциональной деятельности; 2) содержание деятельности; 3) процесс реализации управленческих программ; 4) отзывчивость легислатуры. По мнению ученого, эти группы институциональных индикаторов соответствуют двум наиболее обобщенным критериям, позволяющим оценить уровень работы властных институтов в контексте демократической политики. Первый: отзывчивость на требования и запросы членов сообщества и второй: эффективность в процессе принятия решений, затрагивающих вопросы публичного
347
управления . Сам Д.В.Гончаров пришел к выводу о том, что региональные легислатуры представляют собой слабые институты, называя их опыт «псевдодемократической имитацией».
Конечно, можно попытаться экстраполировать модели социально-политического анализа парламентаризма Р.М. Романова или Р. Я. Евзерова на уровень субъектов Федерации. Например, в качестве первого оперативного критерия, выступающего как качественный признак данного явления, Р.М.Романов определил интересы народа. Но, анализ Уставов областей, показал, что народ как таковой в своих интересах не имеет никакой возможности принять участие в законотворчестве. Список субъектов, обладающих законодательной инициативой, как правило, ограничен и включает только представителей власти. Исключением является лишь Устав Кемеровской области, где в список вошли и общественные объединения. Обращение к первому критерию уже ставит под сомнение качественный характер парламентской практики. Возможно, следует разработать иные схемы анализа, более чувствительные к реальной ситуации.
Во-вторых, качественная оценка законодательного процесса предполагает соответствие принимаемых законов существующим правовым нормам. С этой позиции можно говорить о динамичном росте качества законотворчества, ссылаясь на судебную власть. Если протесты прокурора были довольно частым явлением в период работы первого созыва (конфликтная ситуация в Томске), то по отношению к нормативно- правовым актам депутатов второго созыва их количество значительно уменьшилось.
В-третьих, кроме правовой экспертизы, можно говорить об общественной экспертизе принимаемых законов. Обсуждение законопроектов в СМИ, в общественных организациях и политических партиях позволило бы выявить степень востребованности и дееспособности предлагаемого закона. Но изучение законотворческого процесса позволяет говорить об отсутствии условий для общественной экспертизы в рассматриваемых регионах. Единственным случаем широкого обсуждения было принятие Устава области.
Таким образом, процедуры законотворчества были закреплены в Уставах областей, а также в регламентах легислатур. Все легислатуры активно использовали свои законодательные полномочия, так как в их деятельности наблюдается положительная динамика.
Рассмотрение законотворчества областных парламентов позволяет определить основные направления, оказавшиеся приоритетными для них на этапе становления. Их три: государственное строительство, бюджетно-финансовая политика и социально- экономическая сфера. Изучение документов свидетельствует о том, что наиболее результативным в законодательном процессе оказался второй этап деятельности легислатур. Если в работе первого созыва доминировали вопросы государственного строительства, то в последующем они уступили место проблемам бюджетно- финансовой и социально-экономической сферы. На качественное изменение приоритетов законотворчества указывает также увеличение числа разрабатываемых и принимаемых целевых программ.
Анализ законодательного процесса позволяет определить несколько условий, влияющих на его эффективность. Первое: характер выстраиваемых взаимоотношений с исполнительной и судебной ветвями власти. Конструктивные отношения способствуют полному выполнению всех процедур законотворчества. Второе: степень самоорганизации легислатуры. Качественную деятельность депутатского корпуса обеспечивают структура законодательного органа и аппарат парламента, в частности, создание профильных комитетов и комиссий. Вместе с тем, узость круга субъектов законодательной инициативы и отсутствие иных, кроме правовых, процедур экспертизы принимаемых законов существенно снижают эффективность законотворчества. Тем не менее, сам факт появления областных нормативно-правовых баз позволяет утверждать, что легислатуры завоевали собственное политическое пространство и статус среди других субъектов власти, закрепив за собой сферы компетенции и влияния.
<< | >>
Источник: Шараев П.С.. Законодательные органы государственной власти в субъектах РФ в 90-е годы XX века (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей). - Томск: Томский государственный университет,2007. -. 2007

Еще по теме 2.1. Законотворческая деятельность: основные направления исодержание.:

  1. Основными направлениями в обеспечении общественной безопасности
  2. Основные направления в обеспечении общественной безопасности
  3. § 2. Военная прокуратура и основные направления ее деятельности237
  4. § 1. Понятие охраны труда. Основные направления государственной политики в области охраны труда
  5. § 2. Уголовно-исполнительная система и основные направления ее реформирования
  6. §1. Профилактика преступлений, ее принципы, функции и основные направления
  7. § 2.1. Основные направления и этапы развития автоматизированных экспертных исследований.
  8. 3.2. Основные направления уголовной политики в сфере налогообложения.
  9. ГЛАВА III АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
  10. §1. Реформа антимонопольного права ЕС 2004 г.: основные направления и предварительные итоги
  11. § 1 Понятие правоохранительных органов и основные направления их деятельности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -