Порядок и особенности организации и осуществления законотворческой деятельности органами местного самоуправления

Нормотворчество в муниципальных образованиях — это самостоятельный, наряду с законотворчеством, подзаконным правотворчеством, договорным и локальным нормотворчеством, вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления¹.

Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях осуществляется, по меньшей мере, тремя нормативными правовыми актами, а именно:

1) законом субъекта Федерации о нормативных правовых актах местного самоуправления;

2) соответствующими разделами устава муниципального образования;

3) регламентом органа местного самоуправления.

Это означает, что правовые нормы, регулирующие названную деятельность в муниципальных образованиях, обладают различной юридической силой и зависят от вида правового акта. Желание минимизировать ошибки в установлении и применении правил нормотворчества объективно порождает тенденцию устанавливать эти правила правовым актом наиболее высокой юридической силы (законом). В этом случае все тонкости разработки, внесения, прохождения, рассмотрения, согласования, принятия, подписания, обнародования правовых актов местного самоуправления пришлось бы устанавливать единообразно на всей территории субъекта РФ или, что еще надежнее, по всей стране. Едва ли это правомерно. Поскольку при таком подходе нельзя учесть все многообразие муниципальных образований в России, разнообразные варианты структуры органов местного самоуправления, устанавливаемые населением муниципальных образований

^,Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология: Обнинск., 2002. С. 4.

самостоятельно, многообразие субъектов и институтов права нормотворчества. Более того, реализация такого подхода означала бы ликвидацию местного самоуправления как института народовластия.

Исследование нормотворческого процесса включает в себя оценку опыта его организации в муниципальных образованиях, описание технологии нормотворческого процесса и т. н. "парламентской" процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления в представительном органе местного самоуправления, определение правил проведения правовой и специализированной экспертизы проектов актов (актов) местного самоуправления и решения некоторых других вопросов. Необходимо, прежде всего, рассмотреть, каким властным субъектам Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлены права на осуществление нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях и посредством каких правовых институтов они могут эти права реализовать. _Л

В соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. А часть 2 статьи 3 устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом в третьей части этой статьи Конституции содержится указание на две высшие формы непосредственной реализации власти народом: референдум и свободные выборы. Упоминание о том, что они есть высшие формы, предполагает возможность наличия также и иных "низших" форм

народовластия. Упоминание об иных формах народовластия встречается в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации: ’’Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления”. Существенно здесь, во-первых, то, что Конституция прямо указывает на наличие не только высших, но также и "других форм прямого волеизъявления", во-вторых, то, что население "городских, сельских поселений и других территорий" (часть 1 статьи 131) может делегировать свою власть не только выборным, но и другим органам местного самоуправления.

Норму о праве органов местного самоуправления на нормотворческую деятельность содержит статья 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с пунктом 1 этой статьи не только органы, но и должностные лица местного самоуправления вправе издавать правовые акты. Таким образом, признаваемыми федеральным законодательством субъектами нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях, обладающими правом на издание правовых актов, помимо населения муниципальных образований (местного сообщества), являются выборные органы, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, и должностные лица местного самоуправления. При этом разница между выборными и другими органами местного самоуправления заключается в том, что наличие и правовое положение выборных органов местного самоуправления установлены и гарантированы федеральным законодательством, тогда как гарантии существования других органов, их правовое положение и право на издание правовых актов устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации.

*_l Осуществление местным сообществом своего права на самоуправление и

нормотворческую деятельность обеспечивается, в значительной мере, посредством делегирования власти выборным советам — представительным органам местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (контур саморазвития в механизме муниципального управления). Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого ∙⅜ избирательного права при тайном голосовании в соответствии с

федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и является первым среди субъектов нормотворческой деятельности^[XX].

Принятие наиболее важных нормативных актов является прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытекает из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, положению в механизме управления, способу формирования,

* составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Специфическим и активным субъектом нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях выступают субъекты права нормотворческой инициативы. Под субъектами права нормотворческой инициативы понимаются установленные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской

* Федерации органы и лица, обладающие правом внесения проектов актов

местного самоуправления для их рассмотрения и принятия органами местного самоуправления. Вопросы предоставления прав субъекта нормотворческой инициативы различным субъектам права имеют весьма важное значение, как с точки зрения принципов демократии в нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях, так и с точки зрения эффективности этой деятельности.

Справедливо полагать, что широкий круг субъектов права нормотворческой инициативы, в сравнении с их ограниченным кругом, более демократичен, позволяет отражать в нормотворчестве более широкий круг местных проблем. Но справедливо и другое: безбрежно широкий круг лиц, приобретающих такое право (например, посредством предоставления права нормотворческой инициативы каждому члену местного сообщества, обладающему избирательными правами), несет в себе двойную угрозу, имеющую результатом, при ее реализации, полное разрушение системы нормотворчества в муниципальном образовании.

Первая угроза связана с тем, что уменьшение размерности субъекта права нормотворческой инициативы до гражданина, обладающего избирательным правом, ведет к увеличению удельного веса проектов актов местного самоуправления, отражающих частный интерес, к уменьшению удельного веса проектов, отражающих общественный (местный) интерес.

эффективности всей системы местного самоуправления. При условии наделения каждого члена местного сообщества правами субъекта нормотворческой инициативы она вполне реальна, поскольку обрекает органы местного самоуправления рассматривать от проекта к проекту вопросы, имеющие мало отношения к предметам ведения местного самоуправления, действительным всеобщим проблемам городского или сельского поселения. В данном отношении, атрибуты "демократичность” и "качество" нормотворческого процесса — это разнонаправленные характеристики организации нормотворчества. Во всяком случае, нельзя утверждать, что чем демократичнее подходы к решению вопроса о субъектах права нормотворческой инициативы, тем потенциально выше качество нормотворчества.

Однако анализ правовых решений в муниципальных образованиях по этим вопросам дает основание утверждать, что не безбрежное расширение числа и категорий субъектов права нормотворческой инициативы в муниципальных образованиях является реальной тенденцией в современной России, а наоборот, нормы законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, в которых дается перечень субъектов права нормотворческой инициативы, устанавливают режим далеко не полного благоприятствования для населения в нормотворчестве. В большинстве анализировавшихся законов и уставов весьма прагматично таковыми признаются глава муниципального образования, депутаты, группа депутатов, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления.

Наиболее характерным для них в отношении субъектов права нормотворческой инициативы является норма регламента Рязанского городского Совета: "Проекты решений для рассмотрения на заседаниях городского Совета имеют право вносить председатель городского Совета и его заместители, комитеты и комиссии городского Совета, глава администрации города, депутаты, жители города Рязани в порядке реализации правотворческой инициативы". В редких случаях субъектами права

« нормотворческой инициативы признаются президиум (коллегия)

представительного органа (Уфа, Чебоксары), органы территориального общественного самоуправления (Уфа, Чебоксары, Тверь), главы районов в городах (Барнаул, Ставрополь), депутатские объединения в представительном органе местного самоуправления (Подольск, Владимир), общественные объединения (Волгоград), территориальная избирательная комиссия (Саратов), прокурор, народный суд (Череповец)¹.

Наиболее существенно то, что законы и уставы в перечнях субъектов права нормотворческой инициативы часто не содержат "группы граждан", -♦ реализующих свое право на нормотворческую инициативу в форме "народной

правотворческой инициативы". В то же время, субъектами права нормотворческой инициативы признаются органы государственной власти, депутаты законодательного собрания и высшие должностные лица субъекта Федерации. Закон Калужской области "О нормативных правовых актах", например, устанавливает, что проекты нормативных правовых актов вносятся на рассмотрение представительного органа местного самоуправления по инициативе Законодательного Собрания Калужской области, депутата Законодательного Собрания от соответствующей территории местного ^φ самоуправления, Губернатора Калужской области. Законодательное Собрание

и Губернатор Калужской области обладают также весьма сомнительным правом внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение главы муниципального образования. Сомнительным такое право является потому, что едва ли существуют действительные основания для осуществления законодательным собранием и губернатором области права нормотворческой инициативы в нормотворческой практике местного самоуправления. Скорее, это признак их опосредованного (и незаконного) вмешательства (давления) в решение вопросов местного значения^{[XXII][XXIII]}.

« Важно подчеркнуть, что структура органов местного самоуправления, в

соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления указываются в уставе муниципального образования.

Многие регламенты представительных органов местного само управления выделяют специальным разделом требования относительно процедуры внесения, рассмотрения, обсуждения и принятия проектов нормативных актов местного самоуправления, что вполне оправдано, поскольку это акты долговременного действия, нередко непосредственно касающиеся прав и свобод граждан. К рассмотрению принимаются лишь те проекты решений, к которым приложены обоснование, определяющее цель проекта решения, краткий прогноз социально-экономических, финансовых и иных последствий его принятия, а также перечень правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного проекта (Архангельск).

Более развернутый перечень требований, имеющий отношение к самому проекту решения представительного органа местного самоуправления, содержится в регламенте Рязанского городского Совета. Проекты решений, ⅛_t вносимые для рассмотрения городским Советом, должны:

• учитывать имеющиеся решения и увязывать с ними вносимые предложения;

• содержать, как правило, пояснения, обосновывающие принятие решения, механизм его реализации, ожидаемый результат, возможные последствия его непринятия;

• определять ответственных за исполнение, срок вступления решений в силу, в случае необходимости - источник финансирования;

• иметь на первом экземпляре проекта визы (с замечаниями или без них):

е

- председателей соответствующих комитетов и комиссий городского Совета;

случае одобрения проекта Дума устанавливает предельный срок его представления для второго чтения. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу Дума одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению. Если в ходе первого чтения Дума признает представленный проект не требующим поправок, он может быть принят без второго чтения. Решение по проекту, рассматриваемому в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов, присутствующих на заседании. Поправки к обсуждаемому проекту вносятся депутатами Думы в письменном виде авторам проекта, постоянному комитету, рабочей группе, которым Думой поручено доработать проект. Поправки должны быть переданы не позднее, чем за десять дней до начала второго чтения. Поправки, отклоненные в ходе доработки проекта, прилагаются к тексту проекта для рассмотрения их в ходе второго чтения.

При втором чтении обсуждение проекта может проводиться в целом, по разделам, главам и постатейно. При необходимости возможно возвращение отдельных частей или проекта в целом на доработку авторам проекта, постоянному комитету или рабочей группе. Дума может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом. В ином случае на голосование ставится каждый раздел, глава проекта правового акта. В случае если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке.

При постатейном обсуждении проекта голосование по разделу в целом не проводится. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. Слово для обоснования устной поправки предоставляется только в том случае, если депутат настаивает на внесении поправки, отклоненной постоянным комитетом, рабочей группой, В результате второго чтения Дума принимает решение, отклоняет проект либо возвращает его на доработку. Проект решения Думы, не имеющий нормативного характера, может дорабатываться

параметрам; проведение юридической и иной специализированной экспертизы проекта, направление его на заключение в местную администрацию, иным органам местного самоуправления, в научные учреждения. Целесообразно, чтобы экспертиза осуществлялась после официального внесения проекта на рассмотрение представительного органа местного самоуправления. Институт экспертизы способствует повышению научной обоснованности принимаемых нормативных решений, помогает обеспечить высокое их качество, как с содержательной, так и с юридико-технической стороны; организация и проведение публичных "депутатских слушаний" по наиболее важным проектам актов местного самоуправления; рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях). Это позволяет проводить его доработку в постоянных комиссиях и создает условия для максимально полного учета всех высказанных по проекту замечаний, предложений и поправок. Важно дать в регламенте характеристику этапов рассмотрения как самостоятельных и не дублирующих друг друга процедур в нормотворческом процессе.

На первом этапе целесообразно сосредоточиться на обсуждении концепции, основных положений проекта, выслушать субъекта права нормотворческий инициативы, внесшего проект, мнение постоянной комиссии, при необходимости — экспертов, руководителей подразделений местной администрации, представителей общественности - будущих применителей и пользователей акта.

На втором этапе - на содержании разделов, глав, статей, отдельных норм проекта. Разумеется, при множестве поправок, текст проекта претерпевает существенные изменения, добиться внутреннего его согласования, особенно с учетом соблюдения норм юридической техники, в ходе заседания невозможно. Поэтому возникает объективная необходимость в дополнительной лингвистической, а в некоторых случаях - и юридической доработке проекта. Такая возможность должна быть предусмотрена регламентом.

Проекты актов местного самоуправления на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления должны вноситься надлежащим

*1 После приведения проекта в соответствие с указанными требованиями данный

проект может быть вновь внесен на рассмотрение.

Исходя из названных требований, относящихся к регламентации отношений, возникающих в нормотворческом процессе муниципального образования, модно назвать следующие этапы, стадии законодательного процесса:

Стадия 1. Поступление проекта акта местного самоуправления в представительный орган местного самоуправления

Стадия 2. Предварительное рассмотрение проекта акта местного самоуправления в собрании.

Стадия 3. Подготовка проекта акта местного самоуправления к рассмотрению на собрании.

Стадия 4. Рассмотрение проекта акта местного самоуправления на собрании.

Стадия 5. Подготовка проекта акта местного самоуправления принятого за основу, к рассмотрению на собрании.

Стадия 6. Рассмотрение проекта акта местного самоуправления, принятого за основу, на собрании.

* Стадия 7. Подготовка проекта акта местного самоуправления,

возвращенного на доработку в ответственную комиссию, к рассмотрению на собрании.

Стадия 8. Рассмотрение проекта акта местного самоуправления, возвращенного на доработку в ответственную комиссию, на собрании.

Стадия 9. Подписание акта местного самоуправления председателем собрания и его обнародование.

Впрочем, практически такую же процедуру принимают законодательные органы Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления законодательного процесса.

1.4.