Приказы

Центральное управление осуществляли приказы (общегосу­дарственные, дворцовые, патриаршие), число которых достигло к концу века 5525. Важнейшие из них возглавляли начальники, или судьи, которые были, как правило, членами Думы.

Инструкций и других законодательных норм о внутренней работе приказов не существовало. Но в ходе практической де­ятельности, уже в XVI в. сложилась иерархия административных учреждений, а внутри этих учреждений возникла специализа- ция структур и исполнителей; сформировалась система делоп­роизводства, с характерными для нее формулярами документов и порядком прохождения документов в учреждениях27. По оцен­ке Тихомирова, «Формуляр приказных бумаг складывался пос­тепенно... В XVU.B. это уже вполне сложившееся канцелярское делопроизводство. Сломано оно было только в начале XVIII в., когда введен был новый канцелярский порядок при Петре I»28. Дела решались на основе указов и административной прак­тики (прецедентов), причем самые сложные и спорные| посту­пали на рассмотрение царя и Думы, более простые обсуждались судейской коллегией приказа, а бесспорные дела решались толь­ко судьей или дьяком приказа29.

В 1669 г. приказам были назначены определенные дни неде­ли, когда они могли вносить свои дела на рассмотрение Думы. В понедельник «к слушанью и вершенью» к боярам в Золотую палату вносили дела/РДзрядный и Посольский приказы, во втор-

25 Демидова Н.Ф.

26 Чернов А.В. Указ. соч. С. 227.

27 Шмидт С.О. Указ. соч. С. 444—445; Чернов А.В. Указ. соч. С. 242-251.

28 Тихомиров М.Н. Приказное делопроизводство в XVII веке // Тихо­миров М.Н. Российское государство XV—XVII веков. М., 1973. С. 363.

29 Устюгов Н.В. Указ. соч. С. 162—163; Демидова Н.Ф. Служилая бю­рократия в России XVII в. С. 153—157. :

j

36 .,; .

ник — Большой казны и Большого прихода, в среду — Помест­ный и приказ Казанского дворца, в четверг — Большого дворца и Сибирский приказ, в пятницу — Судные Владимирский и Мо­сковский приказы30. Надзор за работой центральных учреж­дений осуществляли служители приказа Тайных дел, которые «надсматривали» за остальными приказами. По свидетельству современников, и сам царь посещал приказы с целью их про­верки. Во время таких проверок он просматривал бумаги дьяков, «чтобы видеть, какие дела решены и какие просьбы остались без ответа». Известно, что 12 июля 1662 г. Алексей Михайлович про­верял Пушкарский и Сибирский приказы31.

Являясь по своему характеру центральным звеном управ­ления, приказы, в отличие от пришедших им на смену колле­гий, принимали непосредственное участие в местном управ­лении, выполняя на практике роль централизующего начала. Круг их полномочий был намного шире, чем у коллегий, так как включал и часть функций местных учреждений. По оцен­ке А.Д. Градовского, эти центральные учреждения сосредото­чили в себе «не только направление администрации и общий государственный надзор за нею, но и власть действительного управления и местного надзора», поэтому московские приказы «имели значение и высших и местных управлений»32. Проявля­лось это прежде всего в посылке на места приказных людей для работы в местных избах. Другим проявлением участия приказов в уездном управлении служат временные «комиссии», которые посылались из Москвы для межевых и писцовых дел, переписи дворов, разбора служилых людей, сыска беглых крестьян и др. Деятельность этих своеобразных «отделений приказов» на мес­тах охватывала территорию нескольких уездов.

Однако существовал ряд вопросов местного управления, находившихся под непосредственным контролем Думы^ по ко­торым роль приказов сводилась к функции передаточного зве-

30 ПСЗ-1. Т. 1. № 460. 29 ноября 1669г.

Преображенский А.А., Морозова Л.Е., Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 246.

Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899. С. 476.

Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. С. 41.

37

на между областным управлением и высшим органом власти. Дума ведала делами, касавшимися казенных построек в городах, порядка и личного состава управления, а также деятельностью местных правителей. Так, о злоупотреблениях воевод приказы докладывали Думе, которая сама принимала решение о мерах наказания и поручала их исполнение тому или иному приказу. Только Дума могла вызвать воеводу с отчетом до окончания сро­ка его службы; приказы такими полномочиями не располагали. В 1677 г. было запрещено сменять городовых воевод и приказ­ных людей без именных указов. Кандидаты на эти должности назначались из Разряда и других приказов, но утверждались ца-рем^и Думой, хотя предложенные кандидаты обычно не вызы­вали возражений и утверждение носило в значительной степени формальный характер34.

Во второй половине XVII в. в организации центрального уп­равления наметился ряд новых черт, свидетельствовавших о на­чале его реформирования. Прежде всего, дальнейшее развитие получила практика объединения ряда приказов под началом одного правителя. Параллельно шел процесс укрупнения при­казов путем слияния близких по характеру деятельности учреж­дений, что способствовало распределению дел по ведомствам. В 1672 г. сбор стрелецких денег из ведения четвертей перешел в Стрелецкий приказ. В 1680 г. таможенные и кабацкие сборы (за исключением Сибири) были объединены в приказе Большой казны, тогда как раньше они поступали в 9 или 10 приказов.

Другая черта, отличавшая приказную систему второй полови­ны XVII в., заключалась в широком распространении временных учреждений — комиссий. Они посылались из Москвы в города и уезды для разбора служилых людей, межевания, проведения подворной переписи, а чаще всего для сыска беглых крестьян. Так, в течение 6 лет (1658—1663) из Поместного приказа было отправлено 25, а в 1660-е гг. — 22 сыскные комиссии. Создание этих временных приказов, свободных от местного влияния, яви-

34 Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. С. 493—494.

35 ПСЗ— 1. Т. 2. №824. 22 мая 1680г.; Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства // Веселовский С.Б. Из исто­рии Московского государства в XVII в. М., 2005. С. 58.

38

лось, как пишет Н.Ф. Демидова, «откликом на стоявшие перед правительством неотложные и все возрастающие задачи по ре­шению важнейших вопросов управления страной»36. Представ­ляется также, что заметно возросшее участие центральных уч­реждений в уездных делах свидетельствовало и о необходимости реформирования местного управления, явно не отвечавшего но­вым задачам.

С расширением сферы деятельности центральных учрежде­ний неразрывно связан рост числа приказных людей, ставший во второй половине XVII в. отличительной чертой приказной системы. Всесторонне изучив все виды «государевой службы» приказных людей (полковую, посольскую, службу в «посылках», в объездах по городу, на заставах, придворную и др.), Н.Ф. Де­мидова пришла к выводу, что, несмотря на быстрое увеличение подьяческих штатов, у начальников приказов были основания жаловаться на «подьяческое малолюдство». В отличие от XVIII в., служба приказных людей XVII в. не замыкалась стенами учреж­дений, а далеко «выходила за рамки чисто делопроизводствен­ной деятельности.

Местное управление

По сравнению с центральным местное управление имело бо­лее сложную структуру. Основной административной единицей был уезд с городом (в конце XVII в. насчитывалось 146 уездов). Уезды управлялись воеводами, стоявшими во главе приказных или съезжих изб. По оценке М.Н. Тихомирова, «избы представ­ляли собой настоящие учреждения», так как имели присутс­твия, канцелярии, и достаточно сложную отраслевую струк­туру: в больших городах они делились на столы, а в других городах — на повытья. Так, в 1650-е гг. в Псковской съезжей избе было четыре стола: Разрядный, Денежный, Поместный и Судный38.

В крупных городах воеводами были члены Боярской думы, в остальных — дворяне средних и низших чинов. Воеводы при-

36 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. С. 40—42.

37 Там же. С. 43, 183-189.

38 •

Тихомиров М.Н. Указ. соч. С. 353—354.

39

сылались из Москвы, вместе с ними из московских приказов командировались дьяки или опытные подьячие («подьячие с приписью», т.е. имеющие право подписи). В результате не су­ществовало резких отличий в уровне подготовки служащих цен­тральных и местных учреждений, как это наблюдалось в после­дующий период.

Воеводы назначались на срок от 1 до 3 лет и во время испол­нения должности обладали достаточно большой долей самосто­ятельности. Правительство осознавало, что в «Наказах», служив­ших воеводам руководством к действию, нельзя предусмотреть все нестандартные ситуации и предписывало им в таких случаях действовать по собственному разумению: «как вам милосерд­ный Бог поможет» или «как вас милосердный Бог известит»39.

Они были подотчетны приказам, но, как уже отмечалось, отозвать воеводу раньше срока могла только Дума. До учрежде­ния в 1666 г.

Центральные учреждения обращали внимание, прежде все­го, на финансовые и судебные дела, по которым существовали разные формы отчетности. При смене воевод составлялись за­писные книги и счетные списки, содержащие сведения о неок­ладных сборах, которые нельзя было определить заранее. После окончания срока службы воеводы представляли в приказы отче­ты по всем отраслям управления, так называемые «росписные списки»40. В частой смене воевод правительство видело способ борьбы со злоупотреблениями местной администрации. Тем же задачам отвечало и запрещение воеводам покупать земли в уп­равляемых ими уездах.

В подчинении воевод находились приказные или съезжие избы, где было сосредоточено управление всем уездом; в 1698г. насчитывалось 302 избы. Личный состав приказных изб включал временный и постоянный контингент служащих. К первым от­носились воеводы и их помощники, которыми были дьяки, реже

39 Тихомиров М.Н. Указ. соч. С. 367.

40 Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века^ до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Ч. 1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708—1719 гг.). М., 1876. С. 340.

40

1

подьячие с гтриписью. Службу на местах проходило большинс­тво приказных дьяков, а в 1670-е гг. в города стали посылать и думных дьяков. Приказы направляли в подведомственные им города, чаще всего, молодых дьяков, вскоре после пожалования их в чин.

Постоянным по составу было исполнительское звено служа­щих приказных изб, которое представляли местные подьячие41. Если воевода и дьяк, как посланцы Москвы, олицетворяли со­бой центральную власть, то подьячие были местными предста­вителями государственной власти, поэтому население прояв­ляло большую заинтересованность в их назначении. Подьячие приказных изб могли выбираться населением или назначаться царскими указами; их могли принимать на службу и сами воево­ды (к концу XVII в. это право сохранилось только за воеводами первостепенных городов). Но в любом случае мнение населе­ния учитывалось. Кандидаты в подьячие должны были получить согласие не только воеводы, но и местных «градских и уездных служилых и жилецких людей». От своего имени жители посы­лали в приказ «выбор» или «заручную челобитную» с просьбой утвердить подьячим то или иное конкретное лицо. В некоторых случаях дело доходило до борьбы между сторонниками разных кандидатов на эту должность42. Возможность выбирать подьячих позволяла населению оградить себя от чрезмерных взяток и по­боров43. Правительство также было заинтересовано в мирском выборе, рассматривая его в качестве гарантии честности и про­фессионализма местных служащих. Так, в 1682 г. царскими гра­мотами воеводе Вятки П.Д. Дорошенко запрещалось определять подьячих без мирских выборов44.

В приказных избах были и низшие служители: приставы, рассыльщики и сторожа. Приставы и рассылыцики посылались по частным делам и получали вознаграждение от судящихся сто­рон. Эти должности нередко давали пушкарям и затинщикам вместо жалованья45.

Помимо государственных учреждений (приказных изб) мест­ное управление, включало «мирские», или земские, учреждения:

41 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. С. 30—31, 46.

42 Оглоблин Н. Указ. соч. № 9. С. 134.

43 Соловьев С.М. Соч. Кн. 7. М., 1991. С. 408.

Труды Вятской ученой архивной комиссии. 1905 год. Вып 1. Вятка, !905. Разд. 3. С. 7-9.

45 Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 104.

41

губные, земские, таможенные избы. Несмотря на выборный ха­рактер, эти учреждения были вписаны в систему государствен­ного управления и выполняли задачи низшего его звена46. Вое­воды и их товарищи^управлявшие из приказных изб городами и прилегавшими к ним территориями (уездами), контролировали и деятельность выборных органов. Контролирующую роль игра­ли и временные комиссии из служащих московских приказов.

При Федоре Алексеевиче власть воевод заметно возросла. Указом 1679г. в городах упразднялись многие должности и уч­реждения, а все судебные и других дела передавались ведению воевод. Предписывалось даже во всех городах сломать губные избы, а губным подьячим быть с воеводой в приказной избе47. «Пожалуй, никогда власть воевод в городах не была так широка, как при Федоре», — замечает Н.Ф. Демидова47а.