Стадии законотворческого процесса

Законотворческий процесс — основной, стержневой вид право­творчества, направленный на разработку и принятие законов.

Стадии законотворческого процесса — это имеющие правовые основания начала и окончания этапы разработки, принятия и всту­пления в силу законодательных актов (законов).

В теории правотворчества обычно выделяют следующие с т а - д и и законотворческого процесса:

• внесение проекта на рассмотрение органа, обладающего пол­номочиями по принятию законодательных актов — законода­тельная инициатива:

• рассмотрение проекта;

• отклонение проекта либо принятие его за основу;

• доработка проекта;

• отклонение проекта или принятие закона;

• введение в действие принятого законодательного акта.

В классической (неконституционной) монархии все стадии зако­нотворческого процесса связаны с действиями одного лица — монар­ха. Теоретически монарх должен видеть цели государства в целом и в то же время обязан учитывать интересы каждого своего подданного.

В республике и конституционной монархии законотворчество осуществляется коллегиально (в конституционной монархии монарх подписывает законы, принятые парламентом), круг субъектов зако­нотворческого процесса расширяется, потому что расширяется круг лиц, участвующих в определении целей государства в целом и за­шите интересов отдельных граждан.

Рассмотрим стадии законотворческого процесса на примере рес­публики.

,, Субъектами законодательной инициативы яв-

Законодательпая

инициатива ляется исчерпывающий круг лиц, перечень ко­торых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положе­нию способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед госу­

дарственной властью.

Основные субъекты законодательной инициативы — правитель­ство (как центральный орган государственного управления, ежеднев­но разрешающий текущие проблемы правового регулирования отно­шений) и парламент (его палаты, депутаты) как центральный пред­ставительный орган, призванный защищать интересы граждан.

Например, в соответствии с ч. I ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ. Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государ­ственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представи­тельным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (что в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку участие в законотворче­ском процессе противоречит судебной функции названных органов).

Субъектом законодательной инициативы принимается решение о необходимости разработки законопроекта (начало процедуры), со­ставляется план работы, разрабатывается проект (продолжение про­цедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов (окончание процедуры). Например, в соответствии с Регламентом Прави­тельства РФ Правительство РФ планирует законопроектную дея­тельность, поручает разработку законопроектов исполнителям (фе­деральным органам исполнительной власти), проводит рассмотре­ние подготовленных проектов и принимает решение о внесении их в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федераль­ного Собрания РФ Государственная Дума планирует законопроектную деятельность на основе предложений депутатов и поручает разработку внесенных в план законопроектов исполнителям (комитетам Госу­дарственной Думы).

Совет Государственной Думы на основе материалов, представ­ленных соответствующим комитетом (в том числе заключения пра­вовой экспертизы о соответствии проекта Конституции и законам), принимает решение о внесении подготовленных проектов феде­ральных конституционных законов или проектов федеральных за­конов на рассмотрение Государственной Думы.

Рассмотрение

проекта

Законопроект, внесенный в порядке законо­дательной инициативы, рассматривает орган, обладающий полномочиями по принятию за­конодательных актов. В республике таким органом является парла­мент (англ, parliament от parley — вести переговоры, договариваться). В двухпалатном (трехпалатном) парламенте палаты рассматривают законопроект на паритетных началах (лат. paritas — равенство).

Как правило, законопроект вносится в нижнюю палату парла­мента, которая проводит его рассмотрение и доработку. Верхняя па­лата одобряет или не одобряет проект, принятый нижней палатой в качестве закона.

Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты (начало процедуры), затем проходит его заслушивание (чтение) и краткое обсуждение в целом по тексту (продолжение процедуры), которое заканчивается принятием решения о необходимости голо­сования проекта (окончание процедуры).

Отклонение проекта либо принятие его за основу

Голосование законопроекта означает начало данной стадии законотворческого процесса. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрошен­ная процедура рассмотрения проекта. В парламентской практике подавляющего большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ законопроект должен пройти на заседаниях Государственной Думы три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.

В результате голосования проекта в первом чтении палата при­нимает решение об отклонении законопроекта либо принятии его за основу. В последнем случае законотворческий процесс продол­жается. Отклонение законопроекта является окончанием процедуры законотворчества.

Доработка

проекта

Принятие законопроекта в первом чтении оз­начает, что проект должен быть подготовлен ко второму чтению, т.е.

венных комитетах и комиссиях палаты (начало процедуры доработ­ки проекта).

На заседаниях комитетов и комиссий палаты при подготовке проекта ко второму чтению фактически решается его судьба, так как проводится его детальная, постатейная проработка. Значительное количество законопроектов отфильтровывается (так и остаются на сталии подготовки ко второму чтению) именно на данном этапе.

В случае, если проект проходит эту процедуру, он выносится на рассмотрение палаты во втором чтении.

Основное обсуждение проекта депутатами проходит при его рас­смотрении во втором чтении. Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.

Комитеты и комиссии снова рассматривают проект, составляет­ся таблица поправок, внесенных депутатами в проект при его вто­ром чтении, проводится дополнительная правовая экспертиза про­екта: правовая оценка предлагаемого проектом правового регулиро­вания, выявление противоречий по смыслу текста, фиксирование редакционных погрешностей и окончательная его доработка с уче­том заключения правовой экспертизы (продолжение процедуры).

Н а п р и м е р, в соответствии с ч. I ст. 114 Регламента Госу­дарственной Думы принятый во втором чтении законопроект направ-

ляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и ре­дакционной правки ввиду изменения текста при втором чтении.

В дальнейшем палата парламента рассматривает проект в треть­ем чтении (количество чтений может быть в парламентах разных стран различным). В ходе третьего чтения депутаты оценивают за­конопроект в целом с учетом внесенных в него поправок. Особое внимание обращается на редакцию текста проекта.

Решение депутатов о необходимости окончательного голосова­ния законопроекта означает завершение данной стадии законотвор­ческого процесса.

Вынесение законопроекта на окончательное голосование палаты парламента является нача­лом процедуры данной стадии законотворче­

Отклонение проекта или принятие закона

ского процесса.

Процедура голосования по проекту является продолжением про­цедуры данной стадии законотворчества.

Принятое в результате голосования решение палаты — отклонение проекта ити его принятие в качестве закона — является юридическим фактом окончания данной стадии законотворческого процесса.

Аналогичную процедуру проходит в верхней палате проект, при­нятый в качестве закоші нижней палатой. Отличие заключается в новом статусе проекта. Поскольку он принят нижней палатой в ка­честве закона, верхняя палата не может вносить в него поправки без согласия нижней палаты. Это означает, что при рассмотрении проекта верхняя палата одобряет или не одобряет его.

Одобрение проекта верхней палатой парламента становится фак­том, свидетельствующим о принятии закона.

При неодобрении проекта верхней палатой он возвращается в нижнюю палату. В этом случае палаты парламента должны найти компромиссное решение. Если такое решение невозможно, законо­проект «застревает» в парламенте (такова, например, процедура про­хождения биллей (законопроектов) в Конгрессе США).

Согласно ч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать со­гласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается при­нятым. если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Введение в действие принятого законо­дательного акта

Принятый парламентом законодательный акт подлежит введению в действие. Другими слова­ми, данный акт должен получить юридическую силу. По общему правилу принятый парламен­том законодательный акт получает юридическую силу в результате:

• его подписания главой исполнительной власти в республике (председателем правительства, президентом);

• обнародования — промульгации {лат.

• истечения определенного срока после обнародования акта. Таким образом, юридически законодательный акт становится та­

ковым только после обретения им юридической силы.

В Конституции США так и сказано:

Каждый бн.і.іь, при юн ы й Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов Америки.

(По Конституции США билль становится законом со дня его под­писания Президентом США.)

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Феде­рации. Таким образом, буквальное толкование положений данной статьи Конституции РФ приводит к выводу, что в Российской Фе­дерации проект становится федеральным законом после его приня­тия Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

Это закреплено и в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конститу­ционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», во второй статье которого устанавливается, что датой принятия федерального закона считается день его принятия Госу­дарственной Думой в окончательной редакции.

На самом деле очевидно, что если закон нс имеет юридическом силы, он продолжает оставаться проектом акта, но не самим актом. Только вступление в силу акта свидетельствует о том, что проект стал законом. Для удобства, однако, обычно употребляется формула «вве­дение в действие (или вступление в силу) принятого акта».

В Российской Федерации вступление в силу закона связано не с его подписанием соответствующим должностным лицом, а с опуб­ликованием в изданиях периодической печати.

В соответствии со ст. 107 Конституции РФ (часть первая и вто­рая) принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи Конституции РФ уже следует, что в Российской Фе-

дсраиии проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия обеими палатами Федерального Соб­рания РФ, иначе можно подумать, что федеральный закон направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования непосред­ственно из Государственной Думы); Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Согласно положениям вышеупомянутого Федерального закона:

• федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней по­сле дня их подписания Президентом РФ (ст. 3);

• официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании зако­нодательства Российской Федерации» (ст. 4):

• федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опуб­ликования. если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Таким образом, принятие закона парламентом свидетельствует о начале следующей стадии законотворческого процесса, которую мы назвали введением в действие законодательного акта, поскольку акт вступает в силу не сам по себе, а в результате ряда организацион­ных мер со стороны главы исполнительной власти в республике.

Направление акта главе исполнительной власти для подпи­сания и обнародования, подписание и обнародование (опубли­кование) акта главой исполнительной власти являются продол­жением процедуры данной стадии законотворческого процесса.

Окончание этой процедуры зависит уже от самого вступающего в силу акта. Если в законе ничего нс сказано о сроках его вступле­ния в силу, то действует общее правило, установленное в конститу­ции или законах данного государства (например, день подписания акта президентом или определенный день после дня опубликования акта). Если в законе установлен порядок его вступления в силу, действует данный порядок (например, в законе может быть указа­но, что он вступает в силу со дня опубликования или с I января будущего года и т.д.).

Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуются стоящие перед законотвор­чеством задачи.

Следует также учитывать, что в республике и конституционной монархии в соответствии с принципом разделения властей глава ис-

полнитслыюй власти (глава государства) обычно наделяется правом вето по отношению к законам, принятым парламентом. Такая про­цедура обеспечивает участие в законотворческом процессе главы исполнительной власти (главы государства) не только в рамках за­конодательной инициативы, но и на сталии вступления в силу за­конодательного акта, чем обеспечивается введение в действие за­конов, отвечающих насущным потребностям государственной вла­сти. Парламент может преодолеть вето (пат. veto — запрещаю). Для этого каждая палата должна снова проголосовать за откло­ненный главой исполнительной власти (ілавой государства) закон (законопроект), но теперь уже квалифицированным большинством голосов (обычно для принятия закона требуется 50% голосов депута­тов плюс один голос; квалифицированное большинство голосов — две трети, четыре пятых И Т.Л.).

16.8.