Введение

Актуальность темы диссертационного исследования.

Объективные законы развития общества находят свое отражение в наличии достаточно глубоких противоречий между его элементами, которые требуют необходимости нахождения социального компромисса с использованием такого мощного инструмента как государство.

К сожалению, в российском государстве пока не сформирована единая, скоординированная, эффективно функционирующая политика в сфере государственного контроля. Контрольные органы, как правило, действуют разобщено; по-прежнему нуждается в более детальной регламентации компетенция некоторых из них, возникают проблемы в определении их места в системе органов государственной власти. Подобного рода неясность на практике обуславливает и теоретическое осмысление проблемы функционирования контрольных институтов. В этом смысле общетеоретическое исследование контрольной деятельности позволяет наиболее основательно подойти к изучению данной проблематики.

В условиях все еще формирующейся новой российской государственности, контроль, как одна из функций государственной власти, основанный на демократических устоях, обязательным

признаком которого является правовая оформлснность, должен стать мощным средством повышения эффективности государственной власти, способствовать процветанию российского государства.

Анализ теоретических проблем контрольной деятельности будет способствовать формированию наиболее правильного представления об организации и функционировании государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление контрольной деятельности. Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждает, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства¹. Более того, как справедливо отмечает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально-экономических и политических условиях^[1][2].

Рассматривая проблему государственно-правового контроля, не стоит, в то же время, возлагать на него сверхнадежды в решении различных государственно-значимых задач: установление режима законности, поддержание правопорядка, полное устранение дивиантного поведения субъектов государственной деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д. Современное положение дел в стране объективно не формирует почву для подобного рода иллюзий. Очевидно лишь одно, необходимо ответить на вопросы: верно ли воспринимается феномен контроля, какие ставятся перед ним общественные цели и задачи, достижение каких из них возможно с помощью контроля, что представляет из себя контрольная деятельность,

можно ли обозначить основополагающие начала контроля и если да то какие, как должна осуществляться контрольная деятельность и т.д.

Степень научной разработанности проблемы.

О контроле как составляющей теории разделения властей упоминалось еще в далеком прошлом. Сама теория разделения властей, происхождение которой связывают с именем Шарля Монтескье, по сути сформировалась исходя из объективной необходимости обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, установить состояние взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе.

Большой интерес к проблеме контроля, контрольной деятельности проявили в своих работах К.Маркс и Ф.Энгельс. Общетеоретическое исследование контрольной деятельности, осуществленное в рамках классовой теории марксизма, было неразрывно связано с исследованием понятия государственная власть.

Впоследствии В.И. Ленин, основываясь на сформулированных классиками марксизма выводах, указал на необходимость жесткого повсеместного контроля в условиях социалистического государства. Такая позиция была обусловлена, как известно, историческими условиями.

Однако, обращение к контрольной деятельности со стороны политиков - это одно, а исследование ее юристами - другое.

Значительный вклад в понимание контроля, как явления государственно-правовой жизни, как правовой формы деятельности, внесли такие известные ученые как В.М. Горшенев и И.Б. Шахов. Оценивая общетеоретическое исследование контрольной деятельности, осуществленное В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым, А.И. Рябко, в частности, справедливо отмечает, что «этими авторами заложено лишь начало общетеоретической разработки проблем социально-правового контроля, которая должна быть продолжена, особенно с учетом новых

исторических условий развития России, новой Конституции Российской Федерации и законодательства»^[3].

Отдельные проблемы контрольной деятельности рассматривались через призму разных отраслей права (административного, финансового, конституционного, уголовного) и нашли свое отражение в работах: С.А. Авакьяна, А.И. Алексеева, Г.В. Барабашева, Н.М. Артемова, В.П. Беляева, Л.А. Галаниной, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, С.А. Денисова, Л.П. Елизарьева, А.Ф. Ефремова, О.К. Застрожной, А.Б. Зеленцова, Н.А. Золотарева, Ф.Ш. Измайловой, IO.М. Иткина, Д.А. Ковалева, Г.А. Ларионова, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, А.И. Рябко, А.Я. Сливы, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, В.И. Туровцева, С.О. Шохина и др.

Ряд выводов диссертационного исследования сформулирован на основе взглядов видных классиков отечественной юриспруденции: И.А.

Теоретической базой настоящего исследования, кроме работ упомянутых авторов, служат труды признанных специалистов- правоведов: С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, М.И. Байтина, В.А. Власова, А.А. Годунова, О.Н. Горбуновой, Р.Е. Гукасяна, Ю.А. Дмитриева, Б.Ф. Зайцева, Т.К. Зарубинкой, Н.М. Кейзерова, О.В. Козловой, И.И. Кузнецова, О.Э. Лейста, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, И.С. Малеина, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Л.А. Николаевой, Л.А. Окунькова, А.М. Осавелюка, И.Л. Петрухина, П.Т. Полежая, И.А. Склярова, М.С. Строговича, М.С. Студеникиной, И.В. Сульженко, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, В.И. Швецовой, Е.В. Шориной и др.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом исследования служат общие закономерности осуществления контрольной деятельности, наиболее универсальные черты, характеристики контроля как государственно-правовой формы деятельности.

Предмет исследования составляют отдельные вопросы определения контроля как функции государственной власти, а также специфичные черты контрольной деятельности, позволяющие вести речь о ее уникальности, как одной из государственно-правовых форм деятельности.

Цели и задачи диссертационного исследования

Цель проведенного исследования заключается в том, чтобы дать теоретическое обоснование сущности контрольной деятельности как одной из разновидностей государственно-правовой деятельности; выявить юридическую природу контрольной деятельности и на основе этого опыта, проанализировав универсальные черты контроля, обозначить пути его оптимизации как государственно-правовой формы деятельности.

Цель исследования определила и круг взаимообусловленных задач: установление места контроля, контрольной деятельности в процессе осуществление государственной власти; соотношение контроля и государственной власти;

выявление социальной сущности контрольной деятельности для формирования наиболее полного представления о значимости контроля в государственно-правовой жизни;

определение особенностей контрольных функций государственных органов различных ветвей власти а также выявление государственных органов в деятельности которых контрольные функции носят наиболее значимый и универсальный характер;

определение места контрольной деятельности среди иных форм государственно-правовой деятельности;

- выявление наиболее характерных особенностей

квалифицирующих контроль как самостоятельный, специфический вид юридической деятельности.

Методологической базой исследования является диалектика как общенаучный метод познания, а также логический, системный, исторический и сравнительно-правовой методы познания.

Эмпирическую базу исследования составляет многообразная контрольная деятельность, опосредованная многочисленными нормативно-правовыми актами, касающимися конституционного, административного, финансового права, нашедшая отражение в ряде крупных работ правоведов.

В диссертации использовались нормативно-правовые акты, закрепляющие в той или иной степени контрольные функции государственных органов и регулирующие их деятельность: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека», Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и др. В работе также использованы квалифицированные комментарии к нормативно-правовым актам известных ученых и специалистов-практиков. Немаловажную роль при написании диссертации сыграл анализ практики Уполномоченного по правам человека как института осуществляющего контроль за соблюдением прав и свобод человека.

В ходе подготовки и написания изучались отечественные диссертационные работы, учебные, учебно-практические материалы, опубликованные научные статьи.

Работа во многом основана на базе российского материала, поскольку зарубежный исследовательский опыт, хотя и использовался, но не так развернуто, с тем чтобы избежать отрыва от российской действительности.

Научная новизна исследования.

Данная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований, посвященных общетеоретическим проблемам контрольной деятельности. Контроль, контрольная деятельность рассматривались в науке либо с позиций конкретных отраслей права (административного, финансового, конституционного), либо как атрибут командно-административной системы государства советского периода.

В диссертации отражаются актуальные, дискуссионные вопросы контроля, которые, как представляется, находят свое решение лишь на уровне абстрактного, обобщенного восприятия в рамках теории государства и права.

Основные положения выносимые на защиту:

1.

Контроль, осуществляемый государственными органами есть не что иное как одна из правовых форм деятельности. Контроль, зародившись как и власть в недрах социума, призван оптимизировать политико­правовую жизнь. Дабы уменьшить вероятность злоупотреблений властью контрольная деятельность как никакая иная должна быть строго регламентирована нормами права.

Реализация контролирующими органами своих функций, в отличие от иных правовых форм деятельности (надзор), преследует не только цель обеспечения законности, но и цель обеспечения целесообразного государственного властвования.

Являясь постоянным атрибутом государственной власти, ее функцией, что обусловлено наличием тесной, устойчивой взаимосвязи контроля и власти вообще, как явлений государственно-правовой жизни, контроль осуществляется на основе метода властного императива. Контрольная деятельность носит субординационный характер и не предполагает какой-либо диспозитивности.

Метод осуществления контрольной деятельности более всего характеризует контроль как функцию власти, а поскольку через совокупность методов властвования определяется политический режим государства, принципы и методы государственного контроля следует характеризовать в качестве составляющей политического режима.

1. В условиях современного демократического государства контроль не может быть «всеобъемлющим». Такой подход неизбежно ведет к узурпации власти и идет вразрез с принципом разделения властей.

Контроль как функция государственной власти осуществляется на различных уровнях. Во-первых, это взаимный контроль различных ветвей государственной власти, реализуемый ими в специфических, только им присущих формах; во-вторых, внутриведомственный контроль, т.е. контроль осуществляемый внутри каждой ветви власти, государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих; в-третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.

2. Социальная сущность контрольной деятельности характеризуется следующими целями, которые в пространственно-временном смысле могут рассматриваться и как стадии контроля:

а) наблюдение, учет и анализ информации о надлежащей или ненадлежащей реализации права, а также исполнение персонифицированных государственно-властных распоряжений и иных правомерных требований, вывод об устранении нарушений;

б) определенная сигнализация, постановка вопроса для принятия мер к восстановлению законности и мер ответственности.

3. Государственные органы (Счетная палата, Конституционный Суд, Уполномоченный по правам человека) осуществляют различную по содержанию, но единую по своей юридической природе контрольную деятельность.

Принципиальное отличие контролирующего органа от органа осуществляющего надзор (прокуратура) состоит в том, что последний не обладает правом устранения нарушений закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица, либо в судебном порядке.

4. Каждый из контрольных органов относительно независим, что видно, например, при рассмотрении деятельности Счетной палаты. Несмотря на то, что зачастую она определяется как контрольный орган законодательной власти, поскольку образуется Федеральным Собранием и ему подотчетна, а руководство Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой и Советом Федерации, тем не менее обладает организационной и функциональной независимостью. Данную позицию подтверждают и нормы закона «О Счетной палате» (в ч. 2. ст. 1. закрепляется организационная и функциональная независимость Счетной палаты в рамках определенных ей законом задач, а в ст. 3 принцип независимости провозглашается одним из основополагающих принципов контрольной деятельности).

Аналогичное положение занимает Уполномоченный по правам человека.

Особое положение занимает Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий контроль над всеми властями в части соблюдения требований Конституции.

5. Необходимо различать принципы контроля и цели контрольной деятельности. К основным целям контроля относятся: соблюдение

подконтрольными органами власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.

В осуществлении контрольной деятельности государственные органы должны руководствоваться принципами законности, независимости, объективности, гласности. Данные основополагающие начала представляют собой универсальные принципы контрольной деятельности.

6. Контрольная деятельность осуществляется в только ей присущих специфических процессуально-правовых формах, строго

регламентированных законом.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, сформулированные в нем, могут быть использованы в деятельности контрольных органов. Результаты исследования могут также использоваться в процессе преподавания курсов теории государства и права и административного права.

Апробация результатов исследования.

Основные теоретические выводы, рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, в научных докладах на кафедре теории государства и права Московской государственной юридической академии, а также в процессе преподавания семинарских занятий по теории государства и права студентам МГЮА.

Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит « из введения, двух глав (7 параграфов), заключения, а также списка

источников, использованных в работе.