Вопросы международнаго конфедерализма.

I. Объемъ и форма международной организаціи. — II. Судебные, ис­полнительные и законодательные органы международной конфедераціи.

I.

Мы не имѣемъ возможности остановиться подробно на частныхъ вопросахъ международной организаціи и можемъ лишь бѣгло указать на важнѣйшіе изъ нихъ.

Первый вопросъ касается того, какой объемъ должна имѣть эта организація, т. е. на какіе народы она должна простираться, и въ какую форму она должна выливаться. Въ этомъ вопросѣ о предѣлахъ международной организаціи нужно, конечно, различать теоретическую сторону отъ прак­тической. Теоретически, юридическій порядокъ не можетъ знать исключеній, и правильно организованными должны быть отношенія между всѣми 40—45 независимыми государствами міра. Международная организація должна быть организаціей всего человѣчества. Практически однако возникаетъ со­мнѣніе, возможно ли съ самаго начала созданіе такой уни­версальной организаціи, или здѣсь нужно предполагать пред­варительную стадію образованія переходныхъ политическихъ системъ, вродѣ созданія европейской и американской кон­федерацій ^[DXXIII])∙

Мы полагаемъ впрочемъ, что и практически возникно­веніе международной организаціи мыслимо лишь при рас-

пространеніи ея на все человѣчество, на всю систему нынѣш­няго международнаго союза. Конечно, возможны частичныя соединенія между отдѣльными государствами, и на рядъ такихъ поставленныхъ на очередь соединеній мы и указы­вали при разсмотрѣніи развитія федерализма: возможны предварительная конфедерація иберійской Америки, конфе­дерація балканскихъ народовъ, скандинавская конфедерація. Но истинно международная организація не можетъ быть осуществлена въ какой-нибудь одной части современнаго міра. Европа не можетъ быть соединена въ одну полити­ческую систему, съ исключеніемъ остальныхъ частей свѣта, такъ какъ владѣнія европейскихъ государствъ простираются и на другіе континенты.

Вопросъ о предѣлахъ международный организаціи не такъ простъ, какъ онъ можетъ показаться съ перваго раза. Хотя, повидимому, и правъ Блюнчли, когда онъ восклицаетъ: „Природа человѣчества есть естественная связь между на­родами ; это на ней покоится единство человѣчества... Цѣль международнаго права — организація человѣчества. Между­народное право, общее право человѣчества, соединяетъ хри­стіанъ и магометанъ, буддистовъ и браманистовъ, учениковъ Конфуція и почитателей звѣздъ, вѣрующихъ и невѣрующихъ. Право международное не ограничено семьею европейскихъ народовъ. Его господство простирается по всей поверхности земли"; но, съ другой стороны, возникаетъ сомнѣніе, какъ соединить въ одну политическую систему народы цивили­зованные и варварскіе. И понятно также и восклицаніе одного французскаго соціалиста: „Если границы будутъ уничтожены, желтые народы нс придутъ ли требовать свою часть въ богатыхъ урожаяхъ Бургундіи и Бордо ? Не будетъ

ли разрушена наша цивилизація варварскими ордами, пред­почитающими грабежъ труду, даже сведенному къ своему самому скромному выраженію? Нѣтъ болѣе Рейна, нѣтъ болѣе Дуная, Кавказа; но неудобно обезпечивать братство среди людей, большая часть которыхъ сохранитъ свои права на грабежъ и хищничество".

Именно принимая это во вниманіе, Огюстъ Контъ въ свое время утверждалъ, что прежде чѣмъ организовано будетъ все человѣчество, должна быть создана Republique Occidentale изъ наиболѣе передовыхъ народовъ Европы — латинскихъ, германскихъ и аглійскихъ ¹).

Эти сомнѣнія относительно предѣловъ международной организаціи предопредѣляютъ уже заранѣе и форму, какую она можетъ получить. Эта форма не можетъ быть едино­державной, а лишь той или иной организаціей многовластія, конфедераціи.

Свобода и независимость отдѣльныхъ государствъ въ международномъ союзѣ должны въ достаточной степени ^{[DXXIV][DXXV]}

быть охраненными соотвѣтствующей организаціей. Эта ор­ганизація можетъ быть поэтому мыслима не въ видѣ едино­державной формы, а какъ конфедерація. Въ этой конфеде­раціи компетенція центральной власти и отдѣльныхъ госу­дарствъ можетъ быть такъ распредѣлена, что центральная власть будетъ ограничиваться общими интересами земли (сохраненіемъ всеобщаго мира, охраною общенія народовъ), руководствуясь нормами нынѣшняго международнаго права.

Сдѣлавшись организованной конфедераціей, между­народный союзъ, какъ таковой, долженъ обладать самостоя­тельной по отношенію къ отдѣльнымъ государствамъ властью, принудительной для отдѣльныхъ членовъ конфедераціи, не выполняющихъ юридическихъ нормъ. И при настоящемъ неорганизованномъ общеніи такое принужденіе международ­наго союза постоянно осуществляется; но отдѣльное госу­дарство, сохраняя свой суверенитетъ, можетъ оказать сопро­тивленіе, которое будетъ не мятежомъ, а международной войной. Однако во всеобщей международной конфедераціи, въ отличіе отъ конфедерацій частичныхъ, союзъ обладалъ бы однимъ могущественнымъ средствомъ понужденія, именно правомъ исключенія изъ своего союза отдѣльныхъ чле­новъ. Если въ частичныхъ конфедераціяхъ право сецессіи отдѣльнаго члена есть наивысшее выраженіе его самостоя­тельности, такъ какъ оно даетъ ему возможность вести или чисто международную жизнь или вступить въ союзъ съ другими государствами, то въ универсальной конфедераціи изоляція отдѣльнаго члена изъ мірового общенія, при тѣс­номъ взаимодѣйствіи всѣхъ частей человѣчества, будетъ самой дѣйствительной понудительной мѣрой.

Международная конфедерація государствъ, чтобы быть жизненной, должна, конечно, соотвѣтствовать дѣйствитель­ному соотношенію политическихъ силъ человѣчества. Она должна неустойчивое политическое равновѣсіе сдѣлать устой­чивымъ. Современная международная • политика покоится

на идеѣ международнаго равновѣсія. На это направлены главныя усилія дипломатіи, — противопоставить одной си­стемѣ союзовъ другую ея уравновѣшивающую. Само собой разумѣется, международная организація не можетъ быть построена на чисто абстрактномъ принципѣ равенства госу­дарствъ. Никакого смысла, никакой цѣнности и значенія не можетъ имѣть такая организація, въ которой, напр., шесть центрально-американскихъ республикъ съ двумя антиль­скими могутъ значить болѣе, чѣмъ семь великихъ державъ, нынѣ правящихъ міромъ. Если юридическое равенство со­мнительно и по отношенію къ отдѣльнымъ индивидамъ, то оно никакой критики не выдерживаетъ въ отношеніи къ государствамъ. Нельзя, чтобы право и дѣйствительность безнадежно расходились другъ съ другомъ. Если практи­чески существуетъ громадная разница въ силахъ отдѣльныхъ государствъ, то право не можетъ становиться въ противорѣчіе съ этимъ соотношеніемъ силъ. Какъ въ Германской имперіи право какого-нибудь Вальдека не равно праву Пруссіи, такъ тѣмъ болѣе въ международномъ союзѣ не можетъ какая- нибудь Гаитянская республика имѣть тотъ же рѣшающій голосъ, какъ, скажемъ, Россія или Англія.

П.

Международная конфедерація для того, чтобы быть жизнеспособной, должна обладать органами для отправленія всѣхъ трехъ основныхъ правительственныхъ функцій, — су­дебной, исполнительной и законодательной. Зачатки всѣхъ этихъ органовъ имѣются уже и въ современной междуна­родной жизни.

Въ нынѣшнемъ международномъ третейскомъ судѣ заложены уже начала общечеловѣческаго судебнаго кон- федерализма.

янныхъ международныхъ органовъ, мирнымъ, судебнымъ образомъ разрѣшающихъ конфликты между отдѣльными государствами.

Международный третейскій судъ въ своемъ развитіи прошелъ черезъ нѣсколько стадій. Возникнувъ насто­ящимъ образомъ лишь въ XIX вѣкѣ, сначала онъ при­мѣнялся только къ отдѣльнымъ случаямъ, къ опредѣленнымъ конфликтамъ, въ силу compromis isol6; потомъ въ различ­ные, главнымъ образомъ торговые, договоры между отдѣль­ными государствами стали вноситься статьи о разрѣшеніи споровъ по поводу этихъ договоровъ третейскимъ судомъ, въ силу такъ называемой clause compromissoire; потомъ стали возникать между отдѣльными государствами договоры о постоянныхъ и обязательныхъ третейскихъ договорахъ, traites permanents d^,arbitrage; наконецъ вставится вопросъ объ учрежденіи постояннаго третейскаго суда, обязательнаго для всѣхъ государствъ по нѣкоторымъ вопросамъ.

Однако какъ бы ни развилась въ будущемъ роль, зна­ченіе и примѣненіе международныхъ третейскихъ судовъ, нельзя предполагать, что возможна международная органи­зація въ видѣ одного, такъ сказать, судебнаго конфеде- рализма. Среди проектовъ международной организаціи есть однако не малое количество такихъ, которые именно эту послѣднюю ошибку совершаютъ. Такъ, напр., тулузскій профессоръ Мериньякъ, отвергая организацію международ­ныхъ отношеній какъ въ видѣ единаго государства, такъ и въ видѣ международной федераціи или конфедераціи, вы­сказывается за организацію лишь международной юрис­дикціи ^[DXXVI]). Эта юрисдикція должна, по его мнѣнію, примѣняется къ свободнымъ сувереннымъ государствамъ; но рѣшенія ея должны простираться на всѣ споры, и выполненіе этихъ

Рѣшеній должно быть санкціонировано.

Всѣ проекты исключительно судебнаго международ­наго конфедерализма, къ которому склоняется не малое количество писателей по международному праву ^[DXXVII]), страдаютъ тѣмъ кореннымъ недостаткомъ, что они исходятъ изъ совер­шенно абсурдной идеи о возможности правильнаго отправ­ленія судебной функціи безъ двухъ остальныхъ. Не говоря о томъ, что юридическіе союзы существуютъ не для одной охраны права, но и для творчества новаго права, но даже если и ограничить ихъ цѣль одною охраною права, то и эта охрана не можетъ совершаться безъ исполнительной власти, приводящей въ исполненіе судебныя рѣшенія, и

законодательной, устанавливающей общія нормы, по кото­рымъ производятся судебныя рѣшенія.

Еще менѣе, конечно, можно ограничиться въ между­народной организаціи созданіемъ однихъ административ­ныхъ органовъ; но для возможной международной конфе­дераціи въ нынѣшнихъ административныхъ уніяхъ и между­народныхъ исполнительныхъ комиссіяхъ имѣются всѣ за­чатки настоящей административной международной власти. Бельгійскій дѣятель Лафонтенъ предлагалъ любопытный про­ектъ именно такой международной чисто административной организаціи ^[DXXVIII]).

Лафонтенъ высказывается за согласованіе работъ между­народныхъ уній и за выработку плана „всемірной центра­лизованной администраціи", „международнаго правительства, предназначеніе котораго одного будетъ строго ограничено администраціей вещей." Международное правительство, по этому проекту, будетъ необходимымъ образомъ имѣть столько департементовъ, сколько существуетъ нуждъ все­мірнаго характера, и достаточно представить себѣ въ уве­личенномъ и расширенномъ размѣрѣ нужды главныхъ ци­вилизованныхъ націй, чтобы безъ труда перечислить мини­стерства федеральнаго земного правительства.

Прежде всего производство имѣетъ наиболѣе чувстви­тельныя и наиболѣе универсальныя нужды. Даже наиме­нѣе вдумчивыхъ наблюдателей поражаетъ его нынѣшній анархическій характеръ. Созданіе таможенныхъ барьеровъ является наиболѣе рѣзкимъ выраженіемъ этого, а различ­ныя условія труда въ различныхъ странахъ еще болѣе за­путываютъ проблемы, имѣющія отношеніе къ этому предмету. Является первѣйшей необходимостью объединить въ возмож­ной степени законодательства о трудѣ, соединить всѣ эле­менты, которые позволили бы судить о собственной цѣнѣ

различныхъ продуктовъ, необходимыхъ для удовлетворенія нуждъ человѣка, обозначить наиболѣе экономическіе методы, прилагаемые въ самыхъ различныхъ странахъ, гарантиро­вать въ самой широкой степени возможное примѣненіе за­кона наименьшаго усилія. Это было бы дѣломъ департа­мента земледѣлія, промышленности и труда.

Затѣмъ въ области обращенія вещей и людей пред­стоитъ разрѣшить немало вопросовъ: такъ въ сферѣ почто­выхъ сношеній вопросъ о международной маркѣ, вопросъ объ унификаціи тарифовъ и о примѣненіи тарифа по зонамъ въ области международныхъ желѣзно-дорожныхъ сношеній, нейтрализація подводныхъ кабелей въ области телеграфа. Достаточно было бы соединить въ одну организацію всѣ от­носящіяся сюда бюро, дополнивши ихъ морскимъ бюро, чтобы составить департаментъ сухопутныхъ и морскихъ тран­спортовъ. Обращеніе людей и вещей представляется и подъ другой формой. Консульскій режимъ, въ его современномъ положеніи, фрагментарномъ и разнообразномъ, система ком­мерческихъ музеевъ, которые каждая страна снова стремится создать съ истинно печальнымъ мотовствомъ усилій, вар­варскій пріемъ всемірныхъ выставокъ, спорадическихъ и временныхъ, должны уступить мѣсто единой и система­тической документаціи и организаціи постоянныхъ кон­тинентальныхъ выстовокъ. Одно центральное . учрежденіе справокъ и управленія могло бы легко выполнить то, что различныя страны могуть достигнуть лишь цѣною чрезвы­чайныхъ и все же недостаточныхъ издержекъ. Къ этому учрежденію должно быть присоединено все, что имѣетъ от­ношеніе къ эмиграціи и колонизаціи, колоніальный инсти­тутъ съ одной стороны, а съ другой, бюро для прекраще­нія торга невольниками. Такимъ образомъ былъ бы обра­зованъ департаментъ торговли, колонизаціи и эмиграціи. Къ этому же министерству надо бы присоединить дѣла о вѣсахъ, мѣрахъ, монетахъ, банкахъ: бюро вѣсовъ и мѣръ

будетъ имѣть цѣлью изученіе всего, что относится къ его спеціальному предмету, тогда какъ тонкія проблемы метали- ческаго и кредитнаго обращенія должны потребовать созда­нія новой организаціи чрезвычайной важности.

Вопросъ публичнаго здравія долженъ быть порученъ департаменту гигіены и полиціи. Чтобы образовать его, до­статочно было бы согласовать и расширить постановленія санитарныхъ конвенцій, уже подписанныхъ различными госу­дарствами, а съ другой стороны, умножить и централизо­вать различныя учрежденія по антропометріи, криминологіи, патронажѣ, которыя были учреждены въ различныхъ стра­нахъ міра. Департаментъ наукъ и искусства будетъ также имѣть наиболѣе возвышенную и высокую миссію. Геодези­ческое бюро въ данномъ случаѣ является достойнымъ по­дражанія примѣромъ. Уже всѣ обсерваторіи міра предпри­няли съемку картъ неба, геофизическія явленія изучаются теперь сообща, и можно предвидѣть моментъ, когда чело­вѣчество въ гораздо болѣе широкихъ пропорціяхъ станетъ пользоваться коллективнымъ исканіемъ научныхъ истинъ. На средства всѣхъ государствъ въ извѣстной избранной мѣстности могли бы быть созданы самыя совершенныя ла­бораторіи, и т. д. Наконецъ, остается еще департаментъ юстиціи. Его спеціальной работой было бы соединеніе ко­дексовъ различныхъ народовъ и трактатовъ ихъ связываю­щихъ, согласованіе ихъ въ обширныхъ синтезахъ, подго­товка однообразной кодификаціи какъ частнаго, такъ и публичнаго права.

Разумѣется однако, ни судебная, ни административная международныя функціи не могутъ быть отправляемы безъ оргаповъ международнаго законодательства. Въ современ­ныхъ международныхъ конгрессахъ и конференціяхъ имѣются уже зачатки настоящей организаціи законодательной власти международной конфедераціи. Относительно того, какъ должны быть организованы законодательные международные

органы, существуетъ необозримое количество литературы на всѣхъ языкахъ, и разсмотрѣніе ея потребовало бы спе­ціальнаго изслѣдованія. Въ проектахъ этихъ защищаются всѣ оттѣнки политической организованности, начиная съ созданія международнаго конгресса, вырабатывающаго нормы, безъ власти приводить ихъ въ исполненіе, вплоть до феде­ральнаго государства.

Фильдъ, напр., предлагалъ ^[DXXIX]), чтобы государства сво­бодно соединились въ союзъ и заявили, что общій кодексъ (проектъ котораго предлагалъ Фильдъ) будетъ регулировать ихъ взаимныя отношенія. Въ качествѣ союзнаго органа долженъ дѣйствовать ежегодный конгрессъ или конферен­ція народовъ, собирающаяся ежегодно въ началѣ января послѣдовательно въ столицѣ каждаго изъ членовъ союза. Задача этого конгресса должна заключаться въ обсужденіи и измѣненіи статей общаго кодекса, въ принятіи мѣръ для поддержанія мира и для предупрежденія войны. Споры между отдѣльными государствами должны разбираться, по требованію недовольной стороны, сначала общей смѣшан­ной коммиссіей. Въ случаѣ неудачи этой послѣдней, особо составленнымъ верховнымъ третейскимъ трибуналомъ. Всѣ государства связаны рѣшеніемъ этого трибунала и обязаны подчиниться ему. Въ случаѣ неповиновенія какого-нибудь государства остальныя должны воспротивиться ему силою. Военныя силы каждаго государства должны быть ограни­чены пропорціей одного солдата на тысячу жителей.

Другой представитель международнаго права, Фіоре, высказываясь противъ всякихъ проектовъ международной конфедераціи съ центральною властью, полагаетъ однако, что международному праву необходима санкція. Этой сан­кціи нѣтъ у современнаго международнаго права. Такое положеніе не можетъ продолжаться. Международное право

должно быть поставлено подъ коллективную гарантію госу­дарствъ, соединенныхъ въ конгрессъ. Фіоре развиваетъ цѣлую теорію международно-правовой санкціи и необходи­мости учрежденія юридической организаціи общества госу­дарствъ ^[DXXX]). Центръ этой организаціи долженъ составить международный конгрессъ. Конгрессъ этотъ образуется изъ почти равнаго представительства всѣхъ государствъ, членовъ международнаго общенія (государства съ населеніемъ бо­лѣе 30 милліоновъ имѣютъ на немъ по два представителя вмѣсто одного). Компетенція этого конгресса самая обшир­ная : выработка, отмѣна, измѣненіе обязательныхъ для всѣхъ государствъ юридическихъ нормъ общаго интереса, мѣры для сохраненія юридической организаціи союза, споры между госу­дарствами, разсмотрѣніе нарушеній юридическихъ нормъ, уста­новленіе границъ военныхъ силъ отдѣльныхъ государствъ, и т. д. Рѣшенія принимаются по простому большинству голосовъ. Всѣ рѣшенія конгресса приводятся въ исполненіе, въ случаѣ необходимости, силою. Войска поставляются всѣми государ­ствами, принявшими рѣшеніе. Для разрѣшенія частныхъ споровъ между государствами, Фіоре рекомендуетъ третейскіе суды и конференціи. Ни третейскій судъ, ни конференція не являются однако органами постоянными, а созываются лишь по'требованію спорящихъ сторонъ. Конгрессъ же, въ силу чрезвычайной широты своей компетенціи, очевидно, долженъ функціонировать постоянно.

Въ статьѣ Объ организаціи союза европей­скихъ государствъ, Влюнчли далъ очень законченный и подробный проектъ международной организаціи. Такую организацію сначала онъ предвидитъ для одной Европы, хотя справедливо указываетъ, какъ на трудность такого ограни­ченія, благодаря существованію колоніальныхъ государствъ, такъ и на то, что организація Европы повлечетъ за собою неизбѣжно установленіе порядка во всемъ мірѣ.

Эта организація, по идеѣ Блюнчли, должна быть кон­федераціей, какъ совмѣщающей порядокъ цѣлаго и сво­боду частей. Ни федеративное государство, ни тѣмъ болѣе всемірное унитарное государство не соотвѣтствуютъ чувству независимости отдѣльныхъ государствъ и потому должны быть отвергнуты. Общій союзъ не долженъ уничтожать су­веренитетъ отдѣльныхъ государствъ. Организація должна обладать законодательными, административными и судебными органами. Несмотря на конфедеративную форму самого союза, законодательный органъ, по проекту Блюнчли, долженъ однако состоять изъ двухъ представительныхъ собраній: Союзнаго Со­вѣта и Сената. Союзный Совѣть долженъ являться предста­вительствомъ правительствъ, а Сенатъ — представительствомъ народовъ. Представители Совѣта получаютъ инструкціи отъ своихъ правительствъ, депутаты Сената свободны. Великія державы должны быть представлены въ каждомъ собраніи въ два раза больше, чѣмъ небольшія государства. Голосованіе въ Совѣтѣ должно происходита по государствамъ, въ Сенатѣ по­головное. Дѣла верховнаго управленія, т. е. вопросы, съ которыми связано сушествованіе, самостоятельность и свобода государствъ, Блюнчли передавалъ исключительно Союзному Совѣту, съ тѣмъ лишь ограниченіемъ, что всякій новый по­рядокъ подлежитъ одобренію Сената. Дѣла административ­ныя вѣдаются отдѣльными уніями, какъ это мы видимъ и въ настоящее время. Уніи эти находятся въ вѣдѣніи Союз­наго Совѣта, точно также какъ и международные суды. Долженъ быть и органъ принужденія, заботящійся объ осу­ществленія рѣшеній европейскаго парламента. Этимъ орга­номъ должна быть Коллегія великихъ державъ. Однако для примѣненія принудительныхъ средствъ необходимо, чтобы на него дано было согласіе ²∕_sСоюзнаго Совѣта и Коллегіи великихъ державъ.

Еще болѣе унитарный характеръ носилъ проектъ между­народной организаціи, предложенный Лоримеромъ. Госу-

дарства Европы должны образовать общую организацію. Эта организація должна составить родъ федеральнаго государ­ства, построеннаго на парламентскомъ принципѣ и раздѣле­ніи властей. Во главѣ законодательной власти долженъ стоять двухпалатный парламентъ. Представители въ верх­нюю палату, въ сенатъ выбираются правительствомъ и верх­ней палатою каждаго государства, представители въ палату депутатовъ — нижней палатой (или въ случаѣ ея отсутствія правительствомъ) каждаго государства. Количество депута­товъ пропорціонально значенію государствъ, вычисляемому по населенію, пространству, доходу и др. даннымъ. Во главѣ исполнительной власти должны стоять министерство и пре­зидентъ, выбираемые парламентомъ. Въ распоряженіи этой власти должны быть международная армія и самостоятельный бюджетъ. Долженъ быть созданъ уголовно - гражданскій международный судъ.

Всѣ эти и безчисленные имъ подобные проекты выра­жаютъ одну идею, — необходимо объединить независимыя государства въ единую политическую систему, и наиболѣе дѣйствительнымъ для этого средствомъ является та или дру­гая федеративная форма.

Подводя итогъ всему сказанному, мы должны притти къ слѣдующему выводу. Федерализмъ есть лишь одинъ изъ способовъ установленія политическаго равновѣсія. Въ извѣстныхъ случаяхъ, когда политическія силы отталкиванія и единенія начинаютъ уравновѣшиваться, федеративная ор­ганизація, обладающая чрезвычайною эластичностью и спо­собностью примѣняться ко всякимъ компромиссамъ, является наилучшимъ средствомъ созданія политической гармоніи. Существованіе противодѣйствующихъ и враждебныхъ другъ другу элементовъ не можетъ еще служить препятствіемъ соз­

данію такой гармоніи, и здѣсь какъ нельзя кстати вспомнить прекрасныя слова Монтескье въ Considerations sur les causes de la grandeur des romains (гл. IX): „Се qu’on appelle union, dans un corps politique, est une chose tres 6quivoque^,, la vraie est une union d’harmonie, qui fait que toutes les parties, quelques opposees qu’elles nous paraissent, concou- rent au bien gdneral de la socidte, comme des dissonances dans la musique concourent a Γaccord total. Il pent у avoir de Γunion dans un etat oil l^,on ne croit voir que du trouble, c’est a dire une harmonie, d’ou resuite le bonheur, qui seul est la vraie paix. Il en est comme des parties de cet univers, 6ternellement liees par Faction des unes et reaction des autres^α.