§ 2. Природа ошибочной юридической деятельности органов местного самоуправления

Ученые с древнейших времен уделяли значительное внима­ние ошибочному поведению. Например, уже Демокрит писал, что «причина ошибки - незнание более правильного»¹⁴.

В правоведении данная проблема применительно к сделкам и другим институтам частного права достаточно глубоко раз­рабатывалась уже римской правовой наукой¹⁵.

¹⁴ Материалисты Древней Греции. М., 1955. С. 43 и след.

¹⁵ См., например: Дождев В. Д. Римское частное право. М., 1996. С. 134-140.

отмечает В. Д. Дождев, - ведет к отсутствию одного из рекви­зитов сделки, но порок волеизъявления вызван не незнанием права - ignorantia yuris (что простительно по римскому праву лишь малолетним, женщинам и военным), а незнанием фактов - ignorantia facti, которые не наносят вреда никому»^[14].

В отечественной науке ЮО стали интенсивно изучаться с 70-х гг. ХХ в. (библиографию общетеоретической и отрасле­вой литературы см. в трудах В. М. Баранова, Н. Н. Вопленко, Ф. Г. Гелязова, И. М. Зайцева, Э. В. Казгериевой, В. Н. Карташова, А. С. Лашкова, А. Б. Лисюткина, К. Р. Мурсалимова, Л. А. Чувако- вой, С. А. Шейфера, В. А. Якушева и других авторов). Особое вни­мание в исследованиях отечественных ученых уделяется понятию и существенным признакам ЮО, их классификации, причинам возникновения, способам устранения и иным вопросам.

В зарубежной юридической науке эта проблема изучается в основном на отраслевом уровне и прежде всего в сфере реализа­ции уголовного права.

Несмотря на интенсивную разработку ошибок в право­творческой и интерпретационной, судебной и следственной, других разновидностях юридической практики, общая теория ОЮД до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной юриди­ческой науке не сложилась.

В литературе существуют разнообразные определения ЮО, которые допускаются в сфере правотворчества, толкования и ре­ализации права^[16]. Для наглядности и более предметного анализа

приведем лишь некоторые из более или менее распространенных определений. «Правоприменительная ошибка, - пишет Н. Н. Во- пленко, - есть противоречащий нормам материального или про­цессуального права и не достигающий истинных целей правово­го регулирования результат властной деятельности специальных субъектов применения, который квалифицируется в качестве ошибочного в особом акте»^[17]. Под ошибками в судебной деятель­ности признаются «результаты определенных действий судеб­ных работников, не соответствующие целевым установкам граж­данского судопроизводства, нарушающие юридические нормы и влекущие определенные процессуально-правовые последствия»^[18]. По мнению В. М. Баранова, правотворческая ошибка - это «офи­циально реализованное, добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы социалистического пра­вообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельно­сти и влекущих путем издания ложной нормы права неблагопри­ятные социальные юридические последствия»^[19]. Н. В. Карташова

и А. А. Торопов считают, что ЮО - «такое негативное и вредное социально-правовое отклонение в профессиональной юридиче­ской деятельности, которое является результатом добросовестного заблуждения ее субъектов и (или) участников, проявляется в виде погрешности (дефекта, изъяна и т.

Анализ указанных и иных определений, с одной стороны, по­зволяет обратить внимание на некоторые существенные призна­ки рассматриваемого явления, с другой - показывает на их общий недостаток: во всех определениях акцент делается на результатах неправильных действий, что не позволяет наиболее полно и все­сторонне раскрыть природу данного юридического феномена, его структуру, внутреннюю и внешнюю стороны (признаки), ме­сто и роль среди других социально-правовых отклонений в юри­дической антикультуре.

Как мы уже отмечали в предисловии к данной работе, в ней речь пойдет не просто о ЮО органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, муниципальных служащих и т. д., а об их ОЮД со всеми вытекающими отсюда выводами и положениями

методологического, теоретического, практически-прикладного и дидактического характера.

Дадим краткое определение. Ошибочная юридическая деятельность - это специфическая разновидность юриДиче­ской антикультуры органов, должностных лиц и т. п. местного самоуправления, выражающаяся в непреднамеренном противо­правном деянии (действии или бездействии) и влекущая опреде­ленные юридические последствия для людей, их коллективов, ор­ганизаций, государства и общества в целом.

Рассмотрим основные признаки, характеризующие ОЮД органов местного самоуправления.

1. ОЮД является специфической разновидностью социально­правовых отклонений и юридической антикультуры органов местного самоуправления. Поэтому ей присущи все основные свойства, характерные для девиантного поведения^[23]. Этот мо­мент, к сожалению, весьма слабо исследован в работах, посвя­щенных социальным и социально-правовым отклонениям, а так­же ЮО и антикультуре^[24].

2. Объективная сторона ОЮД органов местного самоуправ­ления выражается в следующей системе существенных признаков и элементов.

Во-первых, она проявляется в ее (ОЮД) субъектах как носи­телях ошибочных действий. В качестве таковых могут выступать представительные, исполнительные, контрольные и иные органы муниципальной власти, должностные лица местного самоуправ­ления, муниципальные служащие, технический персонал и т. д.

Во-вторых, в объектах, на которые направлена ОЮД органов местной власти: права и законные интересы граждан, их коллек­тивов и организаций; любые формы собственности, порядок осу­

ществления государственного управления и местного самоуправ­ления и др.

В-третьих, во внешне выраженных ошибочных юридических действиях и операциях органов местного самоуправления. Данный аспект ОЮД отражен в различных словарях. Так, в словаре русско­го языка С. И. Ожегова ошибка определяется как «погрешность в действиях»^[25]. Сделать ошибку, ошибиться означает поступить не­правильно, допустить промах в деятельности^[26].

Органы местного самоуправления, осуществляя муници­пальное нормотворчество, допускают, например, такие промахи, как ненужное дублирование правовых норм, содержащихся в актах федерального и регионального уровня, что ведет к избы­точности нормативного материала, либо недостаточное правовое регулирование общественных отношений. В уставах муници­пальных образований можно встретить целые разделы, в кото­рых закрепляется порядок наделения органов местного самоу­правления отдельными государственными полномочиями, при­чем их содержание практически дословно повторяет положения ст.

принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»^[27] (далее - ФЗ № 131).

ЮО органа местного самоуправления может быть соверше­на и путем бездействия. Так, ООО «Тонус» обратилось в Арби­тражный суд Нижегородской области с заявлением о признании противоправным бездействия администрации г. Нижнего Нов­города, выразившегося в непредоставлении исходной разреши­тельной документации на реконструкцию и капитальный ре­монт муниципального объекта инвестирования. Удовлетворив заявленное требование, суд исходил из того, что бездействие администрации повлекло ограничение возможностей ООО «То­нус» в сфере предпринимательской деятельности^[28].

Бездействие должностных лиц местного самоуправления в данном случае и последующих примерах очень часто выра­жается не только в конкретных ЮО, но и правонарушениях, других социально-правовых отклонениях.

В-четвертых, элементами объективной стороны ОЮД ор­ганов местного самоуправления являются средства (техника), способы и методы (тактика) совершения ошибочных действий и операций. В качестве примера можно привести погрешности в использовании методики подготовки муниципальных нор­мативных правовых актов, неправильное применение средств юридической техники и т. д.

Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального рай­она Ярославской области от 18.10.2007 г. № 23 «Об установ­лении размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления» уста­новлены коэффициенты для определения размеров должност­ных окладов по должностям муниципальной службы поселе­ния, которые приводятся в приложении 1 к решению. Однако речь в приложении 1 идет не о коэффициентах, а о размерах должностных окладов в рублях в месяц³¹.

В решении Муниципального Совета Тутаевского муници­пального округа Ярославской области от 21.07.2005 г. № 78 «Об утверждении схемы образования округов для выборов депутатов муниципальных Советов городских и сельских поселений, вновь образованных в составе Тутаевского муниципального района», были допущены технические ошибки в части количества избира­телей по отдельным избирательным округам, а также отсутство­вала публикация графического изображения схемы округов.

В-пятых, внешнее выражение ОЮД органов власти муници­пального уровня находит в социальных и юридических ее резуль­татах, в том числе в наступлении или возможности наступления определенного вреда, нарушениях прав и законных интересов

³¹ Здесь и далее используется информация, предоставленная Управ­лением по вопросам местного самоуправления Правительства Ярослав­ской области на электронном носителе, которая официально не была опубликована.

людей, их коллективов и организаций, законности и правопоряд­ка, нормального развития общественных отношений.

Нарушение установленного ФЗ № 131 порядка принятия устава муниципального образования, выражающееся в несвоевре­менном опубликовании (обнародовании) проекта устава, порядка проведения публичных слушаний и учета поступивших на проект предложений граждан, не позволяет жителям муниципального об­разования вовремя представить свои замечания и предложения, нарушает их право на участие в уставном нормотворчестве.

Отступление от сроков назначения очередных выборов депу­татов представительного органа либо главы муниципального об­разования нарушает право жителей муниципального образования избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В-шестых, наличие причинно-следственных связей и зави­симостей между ошибочными действиями и наступившими по­следствиями - важнейший признак и элемент объективной сто­роны ОЮД органов местного самоуправления.

Глава вновь образованного Константиновского сельского поселения Тутаевского муниципального района Ярославской об­ласти, исполняющий полномочия председателя Муниципально­го Совета поселения, отклонил устав поселения, хотя по смыслу ФЗ № 131 не имел на это права, обязан был его подписать и об­народовать. Действия главы поселения находятся в причинно­следственной связи с наступившими последствиями - длитель­ным отсутствием в поселении уставного акта, в результате чего имело место массовое нарушение прав и законных интересов на­селения целого муниципального образования.

Необходимо отметить, что нарушение прав и законных ин­тересов граждан и организаций в результате издания незакон­ных муниципальных правовых актов не всегда находится в не­посредственной причинно-следственной связи с ОЮД органов местного самоуправления. Подобного рода ситуации могут возникать, например, когда органом местной власти прини­мается решение в соответствии с правовыми актами субъекта Федерации, противоречащими положениям федерального за­конодательства. Поэтому рассматриваемому элементу объек-

тивной стороны ОЮД органов местного самоуправления сле­дует уделять особое внимание.

И наконец, существенное значение имеет время, место и об­становка ОЮД, поскольку любые неправильные действия (опе­рации) совершаются в определенных временных и простран­ственных границах.

Изучение ОЮД органов местного самоуправления показыва­ет, что ее содержание, причины-условия и т. д. рознятся в зависи­мости от того, о каком периоде времени идет речь.

На начальных этапах развития местного самоуправления в России ЮО и другие социально-правовые отклонения муници­пальных органов были обусловлены недостаточным правовым регулированием вопросов местного самоуправления субъектами Федерации, отсутствием уставов муниципальных образований, непризнанием прав отдельных территорий на осуществление местного самоуправления, неназначением в установленные сро­ки выборов в органы местного самоуправления и т. д.^[29]

В настоящее время в ряду факторов, вызывающих ОЮД органов местного самоуправления, обычно называют стреми­тельное развитие законодательства федерального уровня, не­достаточную оснащенность органов местного самоуправления компьютерной техникой, отсутствие информационных право­вых баз («КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс»); нехватку квалифицированных кадров, готовых к решению поставлен­ных задач в новых условиях и др.

В науке подмечена зависимость ОЮД органов местного са­моуправления от обстановки: рост числа выявленных погрешно­стей в муниципальных правовых актах происходит из-за суще­ственного изменения законодательства о местном самоуправле­нии и неспособности органов местной власти быстро реагировать на эти изменения^[30].

Увеличение количества допущенных в 2006 - 2008 гг. орга­нами местного самоуправления ЮО во многом обусловлено соз­данием большого числа городских и сельских поселений в субъ­ектах Федерации в соответствии с требованиями ФЗ № 131. По

данным Министерства регионального развития, по состоянию на 08.10.2003 г. (дата опубликования ФЗ № 131) в Российской Фе­дерации существовало 11733 муниципальных образования^[31]. По информации, распространенной Министерством юстиции РФ в

управления и отделы субъектов Федерации, на 01.11.2008 г. их

число составляло 24192.

При рассмотрении вопросов о структуре, динамике и т. д. ОЮД органов местного самоуправления необходимо учитывать ее пространственные границы. Наибольшее количество муници­пальных образований расположено в Республике Башкортостан - 1019, а наименьшее - в Ненецком автономном округе - 21^[32]. Поэтому и суммарное число допускаемых органами местного са­моуправления ЮО в одном случае будет более, в другом - менее высоким по сравнению со среднестатистическими показателями.

Изучение таких элементов объективной стороны ОЮД ор­ганов местного самоуправления, как время, место и обстановка, способствует грамотному установлению и эффективному устра­нению ЮО в практике муниципальных органов.

3. Весьма спорным в юридической литературе является вопрос о субъективной стороне ЮО (ОЮД). Все существующие по этому поводу точки зрения отечественных и зарубежных авторов мож­но объединить в три основные группы. Одни авторы (В. М. Бара­

нов, Н. В. Карташова, А. А. Торопов, В. И. Власов, З. Ф. Коврига

и др.) считают, что ЮО происходит в результате добросовестно­го заблуждения^[33]. Так, В. М. Баранов прямо указывает на то, что

«правотворческая ошибка - это официально реализованное добро­совестное заблуждение... »^[34].

Указанная позиция находит отражение и в законодательстве ряда стран. Так, в соответствии со ст. 122-3 УК Франции 1992 г. «не подлежит уголовной ответственности лицо, которое может доказать, что оно в результате заблуждения в праве, избежать ко­торого оно было не в состоянии, считало, что может совершить данное действие законно». Как верно замечает Н. Е. Крылова, «оправдательное» значение рассматриваемого института объяс­няется тем, что лицо в результате незнания права или ошибки в праве искренне заблуждалось по поводу действительного харак­тера своего деяния и считало, что действует правомерно»^[35].

Другая группа авторов (И. М. Зайцев, Э. В. Казгериева, С. А. Шейфер и др.) полагает, что субъективную сторону ЮО могут составлять как добросовестные заблуждения, так и разно­образные формы вины^[36]. Так, И. М. Зайцев относит к судебным ошибкам такие нарушения, «когда неправильности и упущения допускаются по прямому или косвенному умыслу, по неосто­рожности, самонадеянности и небрежности .»^[37]. С. А. Шей­фер считает, что данное положение «в основном применимо и к следственной ошибке», где «наблюдается своеобразная сме­

шанная форма вины следователя: сознательная (т. е. умышлен­ная) по отношению к действию и неосторожная по отношению

к наступившему результату - ошибочному решению. Далеко не всегда эти факторы мотивации можно дифференцировать, т. е. отделить добросовестное заблуждение от сознательно непра­вильного действия и решения», - подводит итог своим рассу­ждениям автор^[38]. Э. В. Казгериева полагает, что в основе право­применительной ошибки лежит «добросовестное заблуждение либо допущенная неосторожность в деятельности субъектов правоприменения...»^[39].

Третья группа юристов (С. Г. Ольков и др.) отождествляют юридическую ошибку с виновным деянием, правонарушением. С. Г. Ольков, рассматривая уголовно-процессуальное правонару­шение, пишет, что «термин «ошибка» ... не уместен в правоведе­нии, где все по возможности, и особенно там, где речь идет об от­ветственности, должно быть предельно конкретным и точным»^[40].

В англосаксонской системе (например, Англии, Австралии и ряде штатов США) до сих пор действует возникшая в английской судебной практике форма жалоб, которая опирается на «презумп­ции ошибочности» отдельных судебных действий, т. е. основой для подобных жалоб является предположение об ошибочности протокола (vrite of error) либо допущенных судом нарушений прав обвиняемого^[41].

В мусульманской доктрине и праве «обвиняемый считается действующим по ошибке (неосторожно или небрежно), если он, совершая неправомерные действия, мог избежать наступления преступных последствий своего поведения, а если он не мог, то нет ответственности». Это во-первых. Во-вторых, «обвиняемый

несет ответственность за ошибку независимо от того, мог ли он избежать наступления преступного результата или нет, если он совершил противоправное деяние». Таким образом, по мнению указанных авторов, «при определении того, совершило ли лицо уголовно-наказуемые деяния по ошибке (т. е. по неосторожности или небрежности) или нет, принимается во внимание не только волевой момент и интеллектуальный момент, но и характеристика самого деяния с точки зрения правомерности его совершения»^[42].

На наш взгляд, ближе к истине ученые-юристы, которые пи­шут о непреднамеренном характере ЮО, о добросовестном за­блуждении ее субъектов, что позволяет уже по данному аспекту отграничить ОЮД органов местного самоуправления от право­нарушений (преступлений и т. п.), служебных упущений и иных сходных юридических явлений.

Так, решением Собрания представителей Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 22.09.2005 г. № 116 была создана Ревизионная комиссия Собрания предста­вителей района, выполняющая функции контрольного органа муниципального образования. Вместе с тем ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131 устанавливает, что контрольный орган муниципального образо­вания является самостоятельным органом местного самоуправ­ления. Пункт 4 ч. 1 ст. 20 и ст. 29 Устава Гаврилов-Ямского му­ниципального района определяют, что контрольным органом района является Ревизионная комиссия района. Собранием пред­ставителей Гаврилов-Ямского муниципального района допущена непреднамеренная деятельность: избранное наименование «Ре­визионная комиссия Собрания представителей района» не соот­ветствует положениям ФЗ № 131 и устава района.

Если основу субъективной стороны правонарушений состав­ляет вина в форме умысла или неосторожности, то добросовест­ное заблуждение и непреднамеренность лежит в основе ОЮД.

Однако субъективная сторона ОЮД органов и должностных лиц муниципальной власти, по нашему мнению, представляет бо­

лее сложную систему признаков и элементов, чем просто заблуж­дение и непреднамеренность. Дело в том, что и ОЮД, и право­мерное поведение, и правонарушение имеют сложный по своей структуре и единый в общих чертах и элементах психологический механизм⁴⁶. Поэтому «ошибка ума», «неправильность в мыслях» (очень четко, на наш взгляд, употреблены выражения Д. Дидро и С. И. Ожеговым), погрешность (дефект, просчет, оплошность и т. п.) может быть допущена в любом блоке, составляющем пси­хологический механизм ОЮД органов местного самоуправления: блоке сбора и обработки фактической и правовой информации (неправильность на уровне ощущений, восприятий, представле­ний, кодирования информации в памяти); мотивационном блоке (при ложно понятых интересах, неверных установках, ошибочной мотивации); программно-целевом блоке (при заблуждениях в про­гнозах, планах и определении целей действий); энергетическом блоке (при недостаточности волевых усилий, невнимательности, эмоциональных огрехах); блоке личного опыта (отсутствие необ­ходимых способностей, знаний, умений и навыков); оценочном блоке (при неправильных мыслительных и эмоциональных оцен­ках); блоке принятия рационального решения и его выполнения (при невозможности и неспособности принять разумное волевое решение и создать нужные интеллектуальные предпосылки для их реализации в практических действиях и операциях).

Таким образом, мы видим, что субъективная сторона ОЮД ор­ганов местной власти имеет не один, а целую систему признаков, переходящих порой в предпосылки и причины их ЮО, которые вы­зывают и обусловливают определенные погрешности во всех ком­понентах (объективном и субъективном, внутреннем и внешнем, со­держательном и формальном и т. д.) и на всех стадиях ОЮД.

Анализ психологического механизма ОЮД органов мест­ного самоуправления и конкретных субъективных ее признаков имеет огромное значение для установления разнообразных юри­дических погрешностей, причин и условий их совершения, для

⁴⁶ См.: Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой систе­мы общества. Ярославль, 1995. Ч. 1. С. 107-116; Его же. Введение в

общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 2004. Ч. 10.

С. 28-37;. Его же. Теория правовой системы общества. Т. 2. С. 40-52.

разработки комплекса мер по совершенствованию указанного механизма и предупреждению ошибочных действий, приемов и средств их осуществления. Поэтому вызывают недоумение суж­дения о том, например, что «для характеристики ошибок безраз­личны способы нарушения, а также мотивы, которыми при этом руководствовался судебный работник»^[43].

4. Специально хотелось бы обратить внимание на такой су­щественный признак ОЮД органов местного самоуправления, как ее противоправность.

В правовых системах некоторых стран (например, ФРГ) по­нятия «ошибочность» и «противоправность» используются как си- нонимы^[44]. Сама же противоправность в отечественной и зарубеж­ной юридической литературе определяется по-разному. Так, одни авторы пишут о «нарушениях юридических норм», другие - о «противоречащем нормам материального и процессуального пра­ва результате», третьи - о действиях «нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правооб­разования», четвертые - о «нарушении закона», пятые - о «дей­ствиях, противоречащих нормативно-правовым актам» и т. д.^[45]

Таким образом, противоправность сводится к ошибочному нарушению норм (иногда принципов) права, выраженных в за­конах и иных нормативных правовых актах.

Иллюстрацией может служить решение Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муни­ципального района Ярославской области от 09.10.2007 г. № 75 «О предоставлении льгот по оплате услуг, оказываемых Адми­нистрацией Огарковского сельского поселения». В соответствии же с законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе заниматься коммерческой деятельно­стью, в том числе оказывать платные услуги юридическим и фи­зическим лицам.

На наш взгляд, противоправность ОЮД органов муници­пальной власти заключается также в том, что она нарушает не только нормы и принципы права, но и другие юридические предписания, которые содержатся в нормативных правовых актах (легальные дефиниции, справки, сроки и прочие нестан­дартные общеобязательные веления), актах официального тол­кования, применения права, договорах (контрактах) и иных индивидуально-конкретных правовых актах. В органах местного самоуправления поселений, где, как правило, отсутствуют ква­лифицированные юристы, очень часто не совсем правильно со­ставляются и исполняются трудовые, гражданско-правовые до­говоры и иные официальные юридические документы.

Некоторые авторы (И. М. Зайцев, Н. В. Карташова, А. А. То­ропов, А. Б. Лисюткин и др.) в качестве одного из признаков ЮО называют ее объективно-противоправное свойство. Этот момент отражен и в соответствующих определениях.^[46] Точнее, на наш взгляд, было бы говорить, что ОЮД носит объективно­субъективный противоправный характер.

5. В юридической литературе большинство ученых отмечают тот факт, что ЮО связана с причинением вреда (мы этот аспект рассматриваем в качестве элемента (признака) объективной стороны ОЮД), который может быть незначительным и суще­ственным, моральным и материальным, выражаться в нарушении правопорядка, нормального развития общественных отношений, в неисполнении обязанностей, в ограничении прав и интересов отдельных людей, их коллективов и организаций, уничтожении (или неудовлетворении) какого-то блага и т. д.

Совершение ЮО связано с наступлением определенных юри­дических последствий для субъектов и участников юридической практики. Они могут выражаться в необходимости внесения из­менений в муниципальные правовые акты, их отмены; измене­нии характера каких-то профессиональных или иных действий и операций, их результатов и т. д.

Установление органами прокуратуры Ярославской области фактов многочисленных ЮО при ведении учета граждан, нуждаю­щихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам со­циального найма, повлекло изменения в характере совершаемой муниципальными органами практики. В одних поселениях, где такой учет не осуществлялся, проводятся мероприятия по его ор­ганизации. В других, где он производился ненадлежащим образом (отсутствовали книги регистрации и (или) учета, не обеспечива­лось получение от граждан полного перечня документов, нару­шались порядок проведения перерегистрации граждан и порядок составления списков первоочередников и внеочередников), осу­ществляются меры по упорядочению перечисленных операций^[47].

Выявление при проведении юридической экспертизы орга­ном государственной власти субъекта Федерации несоответствия муниципального нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству приводит к не­обходимости отмены либо изменения соответствующего акта.

ЮО, безусловно, явления отрицательные, негативные. Они снижают качество и эффективность конкретных разновидностей юридической практики органов и должностных лиц местной вла­сти, авторитет указанных органов и лиц, затягивают сроки совер­шения юридически значимых действий, ведут к дополнительным финансовым и иным материальным затратам.

Так, выявление ЮО в уставе муниципального образования либо акте о внесении изменений и дополнений в устав в ходе процедуры его обязательной государственной регистрации вле­чет отказ регистрирующего органа зарегистрировать уставный акт и обязанность органов местного самоуправления привести последний в соответствие с действующим законодательством. Устранение нарушений обычно требует значительных времен­ных затрат, и на момент очередного представления документов на государственную регистрацию нередко выясняется, что феде­ральное законодательство претерпело изменения и уставный до­кумент снова ему не соответствует. В итоге на доработку устав­

ного акта, его государственную регистрацию и т. д. уходит порой от нескольких месяцев до года; органы местного самоуправления вынуждены многократно повторять одни и те же юридические действия и операции, отвлекаться от исполнения иных возложен­ных на них законодательством задач и функций. Налицо чрезмер­ная длительность и низкая эффективность муниципальной право­творческой деятельности, не говоря уже о колоссальном расходе организационных, финансовых, технических и иных ресурсов.

6. Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что ОЮД органов власти муниципальных образований имеет определен­ную опасность. Недаром же говорят, что некоторые ошибки хуже преступлений. Данное утверждение особенно справедливо для ОЮД органов местного самоуправления.

При установлении уровня опасности той или иной ОЮД нужно учитывать все качественные и количественные ее пара­метры, а именно: грубость и распространенность ОЮД, степень материального, морального и иного вреда, характер нарушенных отношений, прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций.

Весьма распространенной в муниципальном правотворчестве ЮО является неполное регулирование отдельных сторон жизни муниципального образования. По сведениям Министерства юсти­ции РФ, имеют место случаи недостаточного урегулирования по­рядка назначения и проведения собраний, конференций, опросов граждан, публичных слушаний, а также отсутствие регламентации вопросов отзыва депутатов и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления. В результате ЮО и пробелов в праве не­которые из предусмотренных законодательством форм непосред­ственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления не представляется возможным реализовать на практике.

Органам муниципальной власти порой не удается определить все возможные варианты «развития событий» и предусмотреть для них соответствующие правовые формы, что приводит к про­бельности и ошибочности нормативно-правового регулирования общественных отношений. Так, нерешенность в уставах отдель­

ных муниципальных образований вопроса о том, кем в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования временно исполняются его полномочия, приводила к ситуации, когда вследствие «обезглавливания» муниципально­го образования парализовалась работа его органов (некому было подписывать нормативные правовые акты представительного ор­гана, осуществлять руководство местной администрацией и т. д.).

7. ОЮД органов муниципальной власти детерминирована разнообразными экономическими и политическими, национальны­ми и этическими, организационными и духовными, юридическими и иными факторами, анализ которых позволяет не только уточ­нить природу ЮО, более четко классифицировать их по сферам социальной жизнедеятельности, но и показать реальные причины и условия их появления, пути предупреждения и преодоления^[48].

По данным Министерства юстиции РФ, ОЮД органов мест­ного самоуправления в сфере уставного нормотворчества де­терминирована следующими факторами: постоянным внесени­ем изменений в федеральное законодательство, особенно в ФЗ № 131; низким уровнем подготовки муниципальных служащих; отсутствием в большинстве поселений юристов и поддерживае­мой в надлежащем состоянии правовой базы федерального и ре­гионального законодательства, должного внимания со стороны органов государственной власти субъектов Федерации в инфор­мировании органов местного самоуправления об изменениях фе­дерального и регионального законодательства в сфере организа­ции местного самоуправления.

8. В юридической литературе весьма распространен взгляд, согласно которому считается, что ЮО всегда влекут меры соци­альной и юридической ответственности. Так, Н. Н. Вопленко пишет, что «ошибка в применении права во всех случаях должна влечь для правоприменителя социальную ответственность в раз­личных ее видах. Такое требование, по мнению автора, вытекает из исключительно вредных последствий указанных ошибок для

интересов укрепления законности, а также из того, что государ­ство и общество не могут не реагировать на отдельные случаи неправильного применения права, затрагивающие существенные социальные интересы. Поэтому субъекты правоприменения за свои ошибки должны привлекаться к моральной, политической и правовой ответственности⁵³.

На наш взгляд, приведенное положение весьма категорич­но. Во-первых, не всегда ошибки в юридической практике (в том числе и в правоприменении) связаны «с исключительно вредными последствиями» и «существенными нарушениями социальных интересов».

Так, при проверке соблюдения положений законодательства о муниципальной службе в городском поселении Пошехонье был выявлен факт приема на муниципальную службу Г., не предоста­вившей сведений о доходах, имуществе и обязательствах имуще­ственного характера⁵⁴.

В соответствии с п. 2 решения Муниципального Совета Огарковского сельского поселения от 09.10.2007 г. № 74 «О на­логе на имущество физических лиц на территории Огарковского сельского поселения в 2008 г.», «от уплаты налога на имущество физических лиц освобождаются категории граждан, указанные в п. 1 ст. 43 Закона Российской Федерации «О налогах на имуще­ство физических лиц». Очевидно, что при подготовке и оформле­нии решения была допущена ошибка-описка: имеется в виду п. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», поскольку данный закон содержит всего 5 статей.

В рассмотренных случаях вряд ли стоит вести речь о значи­тельном вреде ОЮД органов местной власти, равно как и о суще­ственном нарушении социальных интересов.

Во-вторых, нельзя применение любых мер воздействия к субъ­ектам ОЮД сводить к юридической ответственности. Правильно, например, отмечают Л. С. Явич, Н. С. Малеин и другие авторы, что

⁵³ См.: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 127.

⁵⁴ См.: Информация о состоянии законности и правопорядка на тер­ритории Ярославской области в 1 полугодии 2008 года / Прокуратура Ярославской области. 04.08.2008. № 20-02-2008.

основой юридической ответственности является правонарушение со всеми элементами его состава; данный факт не только составля­ет условие наступления ответственности, но и служит обосновани­ем самого института юридической ответственности, его обязатель­ным и решающим элементом^[49].

Не следует расценивать в качестве мер правовой ответствен­ности такие традиционно используемые в юридической практике способы реагирования на ОЮД органов местного самоуправления, как предложение привести акт в соответствие с действующим за­конодательством, внесение представления об устранении наруше­ний закона и т. п.

Если же в действиях, например, должностного лица местного самоуправления усматриваются признаки состава правонаруше­ния либо преступления, указанное лицо привлекается к мерам дис­циплинарной, уголовной и иной ответственности.

Так, прокуратурой г. Ярославля установлено, что Департа­ментом городского хозяйства мэрии заключен муниципальный контракт на выполнение работ по ремонту дорожного покры­тия на сумму 12 343,8 тыс. руб. без проведения конкурсной процедуры, предусмотренной Федеральным законом «О раз­мещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для государственных и муниципальных нужд». За допущенное нарушение закона по представлению прокурора виновное должностное лицо было привлечено к дисциплинар­ной ответственности.

По статистике Министерства регионального развития РФ, в 2007 г. в 27 муниципальных образованиях России в отношении глав муниципальных образований вступили в силу обвинительные приговоры судов^[50].

В-третьих, как мы уже отмечали, ЮО совершаются органами и должностными лицами местного самоуправления, как правило,

неосознанно. Поэтому к субъектам ОЮД предполагается приме­нение мер социально-правовой защиты (отказ в государственной регистрации и возвращение уставного акта на доработку, на­правление лица на повышение квалификации и др.). Такие меры,

как увольнение муниципального служащего или понижение его в должности, например, связаны с тем, что у него отсутствуют достаточная квалификация и мастерство для исполнения им про­фессиональных обязанностей.

Правда, следует признать, что в некоторых случаях ОЮД органов, должностных лиц местного самоуправления, муници­пальных служащих определенная доля опосредованной вины субъектов есть. Например, ЮО совершается должностным ли­цом местного самоуправления в силу незнания того или иного федерального или регионального нормативного акта либо не­верного его истолкования. Вина субъекта заключается в том, что он не предпринял никаких серьезных усилий для ознакомления с соответствующим нормативно-правовым материалом, а также не усвоил или не захотел усвоить необходимые приемы, способы и другие элементы технологии официального толкования права. Но в процессе ОЮД субъект, как правило, не только не осознает опасный характер своих действий (вынесенных решений и т. п.), не предвидит возможность наступления негативных послед­ствий, но и не может и не мог их предвидеть.