§ 2. Предупреждение и устранение юридических ошибок как необходимое условие минимизации юридической антикультуры в практике органов местного самоуправления

«Не ищите ошибок, ищите средства их исправить», - сказал кто-то из мудрейших. Обнаруженные ЮО нужно своевременно и правильно устранить. Процесс этот зависит от конкретной разно­видности юридической практики органов местного самоуправления (правотворческая, правоприменительная и т.

т. п.); от того, на каком этапе деятельности органов местного самоу­правления обнаружен дефект (на стадии разработки проекта право­вого акта, его принятия, вступления в силу) и многих других обстоя­тельств. Причем в каждом случае требуется, во-первых, определить компетентный орган, способный ликвидировать изъян в юридиче­ской деятельности; во-вторых, избрать соответствующие формы, средства, способы и методы устранения ЮО; в-третьих, восстано­вить нарушенные правоотношения, права, обязанности и законные интересы участников юридического процесса; в-четвертых, ком­пенсировать ущерб, возникший в результате ошибочных действий и решений; в-пятых, установить и устранить источники и иные не­гативные детерминанты ОЮД, принять все необходимые меры для предотвращения подобных и иных погрешностей в будущем.

«Не требуется никаких специальных научных исследований, - пишет В. М. Баранов, - чтобы констатировать: эффективнее всего, выгоднее всего, дешевле всего «диагностировать» правотворче­скую ошибку на начальном этапе ее созревания»^[148]. Наиболее вы­годной, однако, представляется профилактика (предупреждение, предотвращение) ОЮД.

Поскольку в каждой правовой системе, юридической прак­тике и применительно к каждой конкретной социально-правовой ситуации имеется свой особый набор юридических и социаль­ных, нормативных и ненормативных, организационных и идео­логических, объективных и субъективных, внутренних и иных средств, способов и методов, то следует сделать вывод о том, что существует множество механизмов устранения ЮО, причин и условий их возникновения, ликвидации негативных последствий ОЮД, равно как и множество путей профилактики ОЮД.

Рассмотрим основные формы, средства, способы и методы устранения и профилактики ОЮД органов местного самоуправ­ления различными субъектами российской практики.

Активную роль в деле устранения ЮО и прочих негативных социально-правовых отклонений, как мы уже отмечали, играют органы прокуратуры. Из оспоренных ими в первом полугодии

2008 г. 67766 муниципальных нормативных правовых актов при­ведено в соответствие с федеральным законодательством 62818^[149].

В соответствии с п. 2, 3 ст. 22 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и долж­ностными лицами местного самоуправления опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недей­ствительными; вносит представление об устранении нарушений закона; по основаниям, установленным законом, возбуждает про­изводство об административном правонарушении, требует при­влечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Отменять или приостанавливать действие незаконного муниципального правового акта прокурор не вправе.

В 2008 г. органами прокуратуры Ярославской области были оспорены 328 нормативных правовых актов органов местного са­моуправления. В целях их приведения в соответствие действую­щему законодательству прокурорами принесены 288 протестов, внесены 9 представлений, направлено 31 заявление в суд.

В результате прокурорского надзора устранялись также ошибки и недостатки в правоприменительной практике. В част­ности, в арбитражный суд направлено 8 заявлений о признании незаконными договоров аренды муниципального имущества Ры­бинского муниципального округа (в настоящее время - района). Прокурорской проверкой установлено, что договоры аренды не­движимого имущества заключались без согласования с Рыбин­ским Советом депутатов, а также без получения заключения Ко­миссии по рассмотрению предложений о предоставлении льгот по налогам, сборам и арендной плате.

(утверждено решением Рыбинского Совета депутатов № 247 от 19.12.2002 г.). Требования прокурора были удовлетворены.

Задача устранения ЮО в практике органов местного са­моуправления тесным образом связана с задачей их предупре­ждения. Приказы Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представи­тельными) и исполнительными органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления» и от 24.11.2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и нормот­ворческой деятельности органов местного самоуправления» призваны активизировать правотворческую работу в прокура­турах городов и районов страны.

В целях предотвращения ЮО в правотворческой практике муниципальных органов органами прокуратуры проводятся сле­дующие мероприятия:

- изучение и корректировка планов правотворческой дея­тельности органов местного самоуправления;

- участие прокуроров в подготовке проектов муниципаль­ных правовых актов (в том числе в заседаниях рабочих групп по разработке проектов нормативных правовых актов; высту­пления на заседаниях органов местного самоуправления и в средствах массовой информации по поводу проектов норма­тивных правовых актов и т. п.);

- подготовка заключений на проекты уставов муниципаль­ных образований и проекты иных муниципальных правовых ак­тов, поступающих в прокуратуру (при этом прокурор высказы­вается о полноте предлагаемого правового регулирования, о его возможных отрицательных последствиях, а нередко еще и пред­лагает более совершенную концепцию или редакцию всего про­екта правового акта либо его отдельных положений);

- внесение предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии новых по предмету регулирования нормативных правовых актов (без внесения инициативного проекта);

- участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов;

- консультирование по правовым вопросам депутатов, пред­ставителей органов, обладающих правом правотворческой ини­циативы и правом принятия нормативных правовых актов^[150].

В результате большое количество муниципальных правовых актов приводится в соответствие с действующим законодатель­ством еще на стадии проектной работы. Тем самым значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения органов проку­ратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестова­нию и судебному оспариванию незаконных актов^[151].

В Ярославской области в 2008 г. с участием прокуроров го­родов и районов были разработаны и приняты 59 муниципальных правовых актов. В адрес органов местного самоуправления му­ниципальных образований области направлено более 150 пред­ложений о принятии муниципальных правовых актов либо со­вершенствовании действующих актов с учетом федерального и регионального законодательства. Кроме того, органами прокура­туры были изучены свыше 2200 проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления; из них на 141 проект подготовлено заключение о несоответствии законодательству.

Органами прокуратуры ряда субъектов Федерации проводит­ся мониторинг федерального и регионального законодательства, сверки действующих муниципальных правовых актов с после­дующим информированием глав муниципальных образований и председателей представительных органов о результатах монито­ринга, разработка модельных муниципальных правовых актов^[152].

В целях оказания органами прокуратуры более активного влияния на состояние правовой базы муниципального уровня в

уставы ряда муниципальных образований Российской Федера­ции (Шебекинского района и г. Ноябрьска Тюменской области, г. Уварова и Кирсановского района Тамбовской области, г. До­модедова Московской области и др.) внесены дополнения, предо­ставившие право нормотворческой инициативы прокурорам^[153].

В ходе работы по профилактике и устранению ошибок в дея­тельности муниципальной власти сотрудники органов прокура­туры сталкиваются с рядом трудностей, часть из которых орга­низационного характера.

Так, вступление в силу положений ФЗ № 131 повлекло значи­тельное увеличение числа муниципальных образований в целом по стране.

Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления осложняется также значительной уда­ленностью от городской или районной прокуратуры отдельных муниципальных образований.

Наконец, в каждом муниципальном образовании, наряду с представительными, действуют исполнительные органы. Стати­стика показывает, что число издаваемых ими незаконных актов весьма велико. Из 411 нормативных правовых актов органов мест­ного самоуправления, оспоренных органами прокуратуры Ярос­лавской области в 2009 г., 148 принято исполнительными органа­ми. В 2008 г. таких актов было 96 из 328, в 2007 г. - 134 из 346.

Ежегодно выявляется и огромное количество незаконных не­нормативных правовых актов исполнительных органов местной власти. По данным прокуратуры г. Волгограда, на правоприме­нительные акты приходится в 10 раз больше протестов и пред­ставлений, нежели на нормативные правовые акты^[155].

Существует и более серьезная проблема - проблема эффек­тивности и достаточности используемых средств прокурорского воздействия.

В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой прокурорские протесты и представления, в отличие от судебных решений, не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел^[156]. Несмотря на то что «по протестам и представлениям прокуроров отменяется большее количество незаконных актов органов местного самоуправления, чем по ре­шениям судов»^[157], в некоторых ситуациях прокурорский надзор оказывается бессилен предотвратить принятие и вступление в силу ошибочного и незаконного акта.

Нередко органы местного самоуправления издают правовые акты без учета мнения прокурора, поскольку его заключение но­сит для них рекомендательный характер.

Прокурор, наделенный правом опротестования незаконных правовых актов, не в силах повлиять на органы местного само­управления, чтобы побудить их принять необходимый акт, уре­гулировать те или иные отношения. Он вынужден обращаться в суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местной власти^[159].

Некоторые авторы указывают и на ситуационный характер прокурорского надзора. По мнению А. А. Сергеева и В. Г. Розен­фельда, прокурор не в состоянии вести тотальную проверку право­вых актов муниципального образования и осуществляет его при наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно^[160]. В свете активизировавшейся в последние годы деятельности надзорных органов российского государства (проведения целевых прокурор­

ских проверок и т. п.) можно оспаривать подобное утверждение, однако нельзя не согласиться с авторами в том, что далеко не все дефектные акты органов и должностных лиц местного самоуправ­ления своевременно попадают в поле зрения прокурора.

Изучение деятельности органов прокуратуры по устранению и профилактике ЮО в практике муниципальных органов приве­ло нас к следующим выводам.

Действие ошибочных и незаконных муниципальных право­вых актов наносит существенный урон правопорядку, нарушает права и законные интересы граждан и организаций; их отмена со­провождается рядом организационных, технических, временных и иных сложностей, а потому представляется необходимым усиле­ние превентивной функции прокуратуры, особенно в отношении актов исполнительных органов муниципальных образований.

Повышение предупредительной роли органов прокуратуры следует подкрепить законодательно, установив в тексте ФЗ № 131 обязанность представительных и исполнительных органов местного самоуправления направлять проекты нормативных правовых актов в прокуратуру, осуществляющую надзор за их деятельностью.

Имеет смысл усилить взаимодействие прокуратуры с пред­ставительными и исполнительными органами местного самоу­правления, воспринять практику создания межведомственных рабочих групп в целях изучения правотворческой и правоприме­нительной практики муниципальных образований, накопления и обработки сведений о противоречащих законодательству право­вых актах местных органов власти.

Нуждаются в пересмотре и ужесточении меры ответственно­сти за невыполнение законных требований прокурора по устра­нению ЮО, правонарушений и других проявлений юридической антикультуры в деятельности органов местного самоуправления.

Задачу устранения ЮО в деятельности органов и должност­ных лиц муниципальной власти в ряде случаев, как мы уже не­однократно отмечали, выполняют судебные органы.

Мы также обращали внимание на то, что в литературе выде­ляют две разновидности судебного контроля - прямой (абстракт­ный, непосредственный, целевой) и косвенный (конкретный,

опосредованный, индивидуальный). При этом в ходе первого определяется юридическая судьба (отмена и т. д.) правового акта вне связи с конкретным делом. Косвенный контроль осуществля­ется судом в связи с рассмотрением конкретного дела, когда по существу судьба правового акта при этом не разрешается, но суд может отказаться от его применения в данном деле.

Представляется, что «дисквалификация» акта для конкретно­го правоприменительного случая, выделяемая в качестве само­стоятельной разновидности контрольной деятельности судов^[161], не может рассматриваться как способ устранения ОЮД в прак­тике органов местного самоуправления. Такой акт продолжает действовать, может порождать правовые последствия до тех пор, пока в форме непосредственного контроля он не будет признан недействующим или отменен соответствующим органом или должностным лицом местной власти.

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не наделены полномочием по признанию оспариваемого нормативного правово­го акта недействительным и как следствие утрачивающим юриди­ческую силу. Это прерогатива конституционного судопроизводства.

К их полномочиям относится признание нормативного пра­вового акта недействующим со дня его принятия или иного ука­занного судом времени. Например, если будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не может быть урегулирован нормативным правовым актом данно­го уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издав­шего этот акт^[162]. Признанный недействующим акт не отменяется судом, а лишь признается не подлежащим применению.

Вместе с тем суд не вправе исправлять ЮО, допущенные в деятельности органов муниципальной власти. Если органом мест­ного самоуправления принят нормативный правовой акт, содержа­ние которого не является определенным и вызывает неоднознач­ное толкование, «суд не вправе устранять эту неопределенность

путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностно­го лица, принявших данный нормативный правовой акт»^[163]. В этом случае оспариваемый акт признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В случае оспаривания решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц муниципальной власти суд компе­тентен обязать соответствующего субъекта устранить в полном объеме допущенное нарушение, если признает заявление обосно­ванным. Например, вправе признать незаконным бездействие ор­гана или должностного лица местного самоуправления и обязать совершить те или иные юридически значимые действия.

Статья 201 АПК РФ предусматривает также возможность при­знания незаконного ненормативного правового акта (интерпрета­ционного, правоприменительного и т. п.) недействительным.

Таким образом, к числу способов устранения судами ЮО ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления относятся: признание нормативного правового акта недействующим; при­знание ненормативного правового акта недействительным (та­кая возможность предусмотрена лишь для арбитражных судов) и обязание соответствующего субъекта устранить в полном объеме допущенное нарушение. При этом в одних случаях суд, по сути, компетентен устранить юридическую ошибку, в других - лишь создать условия для ее последующего исправления.

В контексте устранения ЮО и прочих негативных социально­правовых отклонений в деятельности органов местного самоу­правления весьма значимой является проблема оперативности осу­ществляемого контроля. «Судебный контроль, - пишут В. М. Ба­ранов и А. В. Леонтенков, - вследствие прежде всего объективных причин (длительность судебной процедуры, перегруженность су­дов делами и т. п.) не способен в достаточной степени оперативно реагировать на факты издания незаконных муниципальных право­

вых актов»^[164]. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты в надежде на то, что определенный промежуток времени акт будет действовать и порождать желаемые правовые последствия. Решение указанной проблемы, по мнению авторов, может заключаться в более активном использовании в практике судебных органов институтов отмены и приостановления дей­ствия муниципальных правовых актов.

В науке термин «контроль» в большинстве случаев связывается с правом отменить решение контролируемого органа и применить к нему меры воздействия за допущенные ЮО и правонарушения^[165].

Вместе с тем когда речь идет о круге субъектов, наделенных правом контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, то совершенно очевидно, что далеко не каждый из них вправе отменить принятые подконтрольным органом (должностным лицом) муниципальной власти решения, применить к последнему властное воздействие от своего лица.

Ряд контролирующих субъектов (например, органы госу­дарственной власти субъекта Федерации) лишь выявляют ЮО в практике органов муниципальной власти и создают условия для их последующего устранения. ЮО устраняется либо в доброволь­ном порядке тем органом (должностным лицом) местной власти, в деятельности которого она обнаружена, либо в принудитель­ном порядке компетентным властным государственным органом (прокуратурой, судом). Кроме того, данные органы выполняют немаловажную роль в плане профилактики ОЮД органов мест­ного самоуправления.

Поэтому применительно к контролю за деятельностью орга­нов и должностных лиц местного самоуправления корректнее, на наш взгляд, вести речь о следующих его функциях. Это установ­ление соответствия или несоответствия фактического состояния контролируемого объекта заданному состоянию, устранение от­клонений от заданных параметров на более ранней стадии, при­нятие корректирующих мер, предотвращение или сокращение

таких нарушений в будущем, привлечение виновных в противо­правных деяниях к юридической ответственности и т. д.^[166]

В указанное понимание контроля укладывается и контроль­ная деятельность органов юстиции. Как уже отмечалось, ими

обеспечивается законность уставного нормотворчества муници­пальных образований. Выявление при проверке уставного акта его несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, а также конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации, либо нарушения установленного ФЗ № 131 порядка его приня­тия, является основанием для отказа в государственной регистра­ции и исключает вступление уставного акта в силу.

Органами юстиции проводится и большая профилактиче­ская работа. В ряде регионов России они систематически дово­дят до сведения органов местного самоуправления данные об изменениях федерального законодательства и необходимости приведения в соответствие с ним уставов муниципальных об­разований, оказывают помощь в разработке проектов уставных актов, консультируют по правовым вопросам и т. д.^[167] В Омской области, например, в целях оказания правовой помощи органи­зована «горячая линия» для консультаций глав муниципальных образований^[168].

В Ярославской области широко практикуется предваритель­ная экспертиза проектов уставных актов на предмет их соответ­ствия законодательству (в 2009 г. ей подверглись 97 актов). Пре­вентивная деятельность весьма эффективна, так как позволяет

своевременно исправить имеющиеся ошибки, свести к миниму­му случаи отказа в государственной регистрации, а значит, сэко­номить организационные, материальные и иные ресурсы муни­ципальных образований.

Территориальные подразделения Министерства юстиции РФ анализируют и обобщают ЮО, допускаемые органами местно­го самоуправления в уставном нормотворчестве, в целях после­дующего использования полученных сведений в практике как отделов юстиции, так и муниципальных образований. Осущест­вляется также разработка методических материалов для органов местного самоуправления по внесению изменений и дополнений в уставы муниципальных образований.

При выполнении своих функций органы юстиции сталкива­ются и с некоторыми трудностями. Периодически проводимые «ревизии» уставов муниципальных образований показывают, что их актуальные редакции обычно не соответствуют федеральному законодательству. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований не считают целесообразным вно­сить изменения в устав при каждом внесении изменений в ФЗ № 131. Информацию органов юстиции о необходимости устра­нить противоречия действующему законодательству они остав­ляют без внимания. Поскольку регистрация уставов муниципаль­ных образований (актов о внесении изменений и дополнений в них) носит заявительный характер и отделы юстиции здесь не располагают собственным арсеналом средств воздействия на «нарушителей», возникает проблема: как приводить уставы в со­ответствие с законом?

В Кемеровской области, например, заключаются соглашения между органами прокуратуры области и Управлением Министер­ства юстиции РФ по Сибирскому федеральному округу о формах взаимодействия в сфере надзора и контроля за законностью нор­мативных правовых актов^[169]. В рамках таких соглашений уставы муниципальных образований активно приводятся в соответствие с законодательством. В других регионах в целях решения про­

блемы органы юстиции направляют в прокуратуру копии инфор­мационных писем.

Регистрирующие органы сталкиваются также с проблемой непредставления главами муниципальных образований полного пакета необходимых для государственной регистрации уставно­го акта документов^[170]. В связи с тем, что законодательством не предусмотрены средства властного воздействия регистрирующе­го органа на глав муниципальных образований, приходится так­же обращаться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.

Таким образом, механизм устранения ЮО органов местного самоуправления органами юстиции включает отказ в государ­ственной регистрации уставного акта; информирование о необ­ходимости устранить противоречия уставного акта действующе­му законодательству и обращение в прокуратуру для принятия соответствующих мер.

Ситуация с профилактикой и устранением ЮО органов мест­ного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации выглядит следующим образом. В случае выяв­ления при проведении юридической экспертизы несоответствия муниципального акта Конституции РФ, федеральному и регио­нальному законодательству органу (должностному лицу) мест­ного самоуправления предлагается привести в соответствие с действующим законодательством изданный им муниципальный правовой акт. Так, проводимый в Вологодской области стацио­нарный мониторинг муниципальных нормативных правовых ак­тов включает в себя сбор этих актов, их систематизацию, право­вую экспертизу и при необходимости направление представле­ний губернатора области о приведении муниципальных актов в соответствие с действующим законодательством^[171].

Отменять или приостанавливать действие муниципального правового акта органы государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, по общему правилу, не вправе. Единствен­ное исключение из этого правила сформулировано в ст. 48 ФЗ № 131. Муниципальные нормативные правовые акты в части, регулирующей осуществление переданных им государственных полномочий, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной вла­сти Российской Федерации или ее субъекта.

Кроме того, органы государственной власти вправе обра­щаться в суд с заявлением об оспаривании муниципального акта в соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Регистрация муниципальных нормативных правовых актов, как уже отмечалось, носит уведомительный характер. В юриди­ческой литературе высказано мнение, что все муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы, устанавливающие правовой статус органов и должностных лиц муниципального образования, должны подлежать разрешитель­ной государственной регистрации^[172]. При этом должны быть установлены конкретные сроки представления указанных актов в соответствующие органы и сроки их регистрации.

Задача повышения качества муниципальных нормативных правовых актов может решаться за счет проведения дополни­тельных мероприятий. Так, в целях профилактики нарушений законодательства в деятельности органов местного самоуправле­ния органы государственной власти субъектов Федерации прово­дят работу по информированию муниципальных образований об изменениях, внесенных в федеральное и региональное законода- тельство^[173]. В Вологодской области имеет место практика прове­

дения выездного мониторинга органами исполнительной власти области, в ходе которого осуществляется правовая экспертиза муниципальных актов, обсуждается необходимость внесения в уставы муниципальных образований изменений, вытекающих из новых актов федерального законодательства, а также даются консультации по текущим вопросам деятельности^[174].

Органами государственной власти ряда регионов практи­куется также разработка модельных нормативных правовых актов муниципальных образований. В Омской области, напри­мер, в соответствии с распоряжением Губернатора области от 07.04.2004 г. № 80-р была создана специальная рабочая группа по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, разработавшая, в числе прочего, мо­дельные уставы городского и сельского поселений^[175].

В правовой науке бытует мнение, что органы муниципаль­ной власти в подобных случаях занимаются санкционировани­ем предложенных государством нормативных правовых актов. Правотворчеством в подобных ситуациях они не занимаются. Действительно, в ряде случаев органы местного самоуправления рассматривают модельные муниципальные правовые акты не в качестве некоего «образца», требующего творческой переработ­ки применительно к местным условиям, а как проекты норматив­ных правовых актов, требующие их одобрения^[176].

Вместе с тем подобная практика играет позитивную роль в деле предупреждения и устранения ЮО в деятельности органов муниципальной власти, поскольку ориентирует, направляет му­ниципальное правотворчество в грамотное и законное русло.

Важно отметить, что во многих субъектах Федерации дей­ствуют региональные целевые программы развития и поддержки муниципальных образований, предусматривающие выделение средств на организацию местного самоуправления (обеспечение органов местного самоуправления оргтехникой, методическими

пособиями, обучение муниципальных служащих и т. д.). Приме­ром может служить целевая программа «Информатизация орга­нов государственной власти и местного самоуправления Тамбов­ской области на 2006 - 2010 гг.»^[177].

В Ульяновской области подобная программа предполагает ре­шение задач совершенствования правовой и методической базы местного самоуправления; организации системы повышения квали­фикации и переподготовки муниципальных служащих; укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления; содействия обмену опытом между органами местной власти и др.^[178]

ОЮД органов местного самоуправления, как правило, влечет серьезные негативные социально-правовые последствия, подрывает доверие населения к муниципальной власти, снижает ее авторитет и престиж. Поэтому законодатель и предусматривает достаточно широкий спектр форм контроля за деятельностью органов местного самоуправления, способов реагирования на их ОЮД, а также меха­низмов устранения и профилактики допускаемых ими ошибок.

Вместе с тем есть и слабые звенья в контрольном механизме. Так, формой установления и устранения ЮО во вновь принятых уставных актах является правовой механизм их государственной регистрации; своеобразным фильтром ЮО выступает проверка вновь принятых муниципальных нормативных правовых актов на соответствие законодательству при включении последних в региональный регистр.

В условиях стремительно обновляющегося законодательства

актуальные редакции «выверенных» и включенных в регистр

уставов муниципальных образований и иных муниципальных

нормативных правовых актов нередко перестают ему соответ-

ствовать. Отслеживание подобного рода ситуаций не входит в обязанности ни органа юстиции, ни органа государственной вла­сти субъекта Федерации, ведущего регистр. Возникает вопрос: кем осуществляется так называемый последующий (повторный, пострегистрационный) контроль?

Выявление и устранение несоответствия действующих му­ниципальных правовых актов федеральному или региональному законодательству возможно лишь при участии органов прокура­туры, которые порой не в состоянии охватить своим вниманием весь массив актов органов местного самоуправления.

Правовой наукой справедливо подмечена обозначившаяся в последние годы в законодательстве тенденция, состоящая в су­щественном ограничении полномочий контролирующих органов государства. «С одной стороны, - пишут В. М. Баранов и А. В. Ле- онтенков, - для этого существуют более чем веские основания. С другой - чрезмерные ограничения контрольных полномочий не­избежно будут приводить к отклонениям от заданных требований. Необходимо искать оптимальный вариант регулирования»^[179].

Как было показано выше, судебный, прокурорский и иной контроль ограничен в своих возможностях. Круг контролирую­щих субъектов, компетентных устанавливать и устранять ошиб­ки в муниципальных актах толкования и применения права зна­чительно уже, нежели полномочных выявлять таковые в норма­тивных правовых актах муниципальных органов.

Во Франции активную роль в деле выявления, предупре­ждения и устранения юридических дефектов, а также не соответ­ствующих закону правовых актов играют префекты. Последние по собственной инициативе или по требованию пострадавшего лица вправе поставить перед административным судом вопрос о незаконности соответствующего акта органа местного коллекти­ва. Причем на практике префект до передачи дела в суд старает­ся согласовать с автором акта придание ему соответствующего качества и законности; большинство трудностей таким образом снимаются^[180].

Отечественная судебная практика идет по пути непризна­ния за прокурором права оспаривания ненормативных правовых актов в порядке ст. 254 ГПК РФ^[181]; административный контроль здесь также практически не осуществляется.

Поэтому есть все основания полагать, что существующий сегодня в России институт контроля за деятельностью орга­нов и должностных лиц местного самоуправления нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Его эффективность может быть повышена за счет более детального регулирования отдельных аспектов контрольной деятельности в актах федераль­ного, регионального уровня и уставах муниципальных образова­ний; расширения сфер, способов и методов осуществления пре­вентивного контроля; подкрепления контрольных механизмов более суровыми мерами правового воздействия на нарушителей; сотрудничества контролирующих субъектов в каждом отдельно взятом регионе России, позволяющего обмениваться накоплен­ным юридическим опытом, более оперативно реагировать на со­стояние подконтрольного объекта.

Необходим поиск дополнительных правовых инструментов оперативного реагирования на выявленные ЮО органов муници­пальной власти. По мнению А. А. Сергеева, отдельные элементы французской модели административного контроля за качеством и законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему. Предлагается ввести в россий­ское законодательство следующий правовой механизм. Проку­рор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, обращаясь в суд с заявлением о признании противоречащим закону правового акта муниципального образо­вания, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может принимать­ся судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня. Этот правовой ме­ханизм будет в определенной степени схожим с институтом обе­спечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно

предотвратить негативные последствия реализации неэффектив­ных и незаконных решений местных властей^[182].

Естественно, что работа контролирующих органов по предупре­ждению и ликвидации ЮО не будет результативной, если сами ор­ганы местного самоуправления не примут в ней активного участия.

В качестве эффективного способа устранения ЮО и про­тиворечий, имеющих место в правотворческой практике муни­ципальных образований, может выступать проводимая орга­нами власти местного уровня систематизация муниципальных нормативных правовых актов.

Е. С. Шугрина предлагает использовать широко применяемую

в США форму работы с местными актами - горизонтальную коди­фикацию, - когда обработке подлежат все акты, принимаемые на уровне муниципалитета. Последние изучаются, обобщаются и на их базе издается единый акт, состоящий из разделов, охватывающих разные стороны деятельности органов местного самоуправления.

Несколько десятилетий назад в США был разработан мо­дельный муниципальный кодекс, который состоял из 21 раздела (193 глав). Все статьи, относящиеся к определенному предмету, по­мещались в одной главе. Модельный классификатор предполагал на­личие следующих разделов. Представительные органы: регламент заседаний; правовое регулирование правотворческого процесса; право правотворческой инициативы; референдум. Органы управле­ния: подразделения, их права и обязанности. Персонал: гражданская служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная плата. Выборы: регистрация избирателей; выдвижение кандидатов; избирательная кампания; специальные и обычные выборы. Финан­сы: исчисление и уплата налогов и сборов; долговые обязательства, аудит; бухгалтерский и финансовый учет; муниципальные контрак­ты и покупки. Суды: юрисдикция; процедура; иски. Общественные работы. Общественные дороги и места общего пользования: про­спекты, улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная рас­тительность; общественные рынки. Полиция. Противопожарная

безопасность: подразделения, инспектора. Муниципальные комму­нальные услуги: вода, электроэнергия, газ, почта, телефон, телеграф, франчайзинг, контракты. Дорожное движение. Образование: шко­лы, библиотеки. Общественное спокойствие: общественное осуж­дение, курение, шум, реклама. Мораль и порядок: азартные игры, наркотики, массовые беспорядки. Гавани: навигация, мосты, доки. Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное. Городское планирование: зонирование, планирование. Жилищный кодекс: раз­решение, строительство, водо-, тепло- и электроснабжение. Ответ­ственность. Приложения и указатели.

Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей: текст ордонанса, на основании которого была произведена рабо­та по кодификации; заключение клерка о выявленных противо­речиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых исправлениях; ордонанс, которым принимается и утверждается предложенный кодекс; список ордонансов, которые были перера­ботаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но желательно); содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы^[183].

Горизонтальная кодификация в России, по мнению Е. С. Шу- гриной, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество, «осовреме­нить». В ходе ее могут быть устранены грамматические, стили­стические и смысловые ошибки и опечатки^[184].

В поддержку идеи внедрения системы «горизонтальной» ко­дификации местных нормативных правовых актов выступают та­кие авторы, как Д. С. Велиева, В. В. Лысенко, Ю. В. Капитанец, М. А. Кулушева, М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов^[185]. Переработка и помещение в один документ всего объема нормативных актов одного территориального уровня позволит правоприменителю,

открыв раздел с соответствующим заголовком, найти нормы,

регулирующие данный вопрос, которые ранее содержались в от­дельных местных актах.

Вместе с тем горизонтальная кодификация муниципальных нормативных правовых актов в нашей стране затруднительна по причине ограниченных материальных, организационных, техни­ческих, кадровых и иных возможностей муниципальных образо­ваний. Неприемлемой она представляется также по причине мень­шей стабильности отечественной системы права: поток ежеднев­но издаваемых муниципальных нормативных правовых актов за короткий промежуток времени сведет на «нет» все ее результаты.

Более приемлемым вариантом для муниципального уровня власти является, на наш взгляд, обработка и обобщение норма­тивных правовых актов муниципального образования по пред­метному признаку, то есть их консолидация либо вертикальная кодификация. Такого рода обобщению могут подвергнуться, например, акты органов местного самоуправления по вопросу управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе ее приватизации), земельными ресурсами и иные.

Более пристальное внимание в муниципальной практике сле­дует уделять мониторингу состояния местного законодательства.

В юридической литературе регионам предлагается заим­ствовать такой инструмент (форму) правотворческой политики Российской Федерации, как практика подготовки ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства. По­добный доклад призван выполнять несколько важных функций: обобщения, анализа, прогнозирования и контроля. В ходе его подготовки происходит выявление актуальных проблем зако­нотворчества, мониторинг законодательства^[186]. Представляется, что опыт подобного рода будет полезен и для муниципальных образований. Необходимо в действующем праве предусмотреть нормы, предписывающие проведение в обязательном порядке ежегодного мониторинга актов муниципального уровня.

Ученые отмечают, что большинство из допускаемых в сфе­ре правотворчества ошибок можно предотвратить еще на эта-

пе планирования правотворческой деятельности и выработки концепций нормативных правовых актов^[187]. Поэтому органам и должностным лицам местного самоуправления следует более внимательно подходить к процессу правотворчества начиная с его самых ранних этапов.

В ходе нормотворческой деятельности необходимо учиты­вать разработанные для органов муниципального уровня власти методические рекомендации, знакомиться с материалами по ана­лизу и обобщению ЮО в той или иной разновидности юридиче­ской практики.

В числе предложений по повышению уровня законности в деятельности муниципальных структур, улучшению качества из­даваемых ими актов высказывается и пожелание более широкого использования разнообразных юридических экспертиз в практи­ке органов местного самоуправления.

В целях решения проблемы привлечения квалифицирован­ных специалистов к участию в муниципальном правотворческом процессе предлагаются следующие подходы. Для крупных муни­ципальных образований - создание экспертно-консультативных советов; для небольших - привлечение соответствующих специ­алистов на непостоянной основе. Высказываются также предло­жения ее преодоления на уровне различных ассоциаций, союзов муниципальных образований^[188].

Лишь при работе в «тандеме» контролирующих и подкон­трольных субъектов, тесном взаимодействии со всеми ветвями власти и общественностью деятельность по установлению, пред­упреждению и устранению ЮО в практике муниципальных орга­нов будет оптимальной.