§ 1. Установление ошибочной юридической деятельности органов местного самоуправления («технологический» подход)

Проблема установления ЮО в деятельности органов местно­го самоуправления имеет не только чисто научное, но и большое практическое значение, поскольку позволяет, во-первых, выяс­нить характер и особенности допускаемых в различных типах (видах и подвидах) юридической практики погрешностей; во- вторых, установить причины-условия и другие детерминанты, способствующие появлению ОЮД органов муниципальной вла­сти; в-третьих, разработать и внедрить систему мер, направлен­ных на их предупреждение; в-четвертых, устранить имеющиеся в юридической деятельности дефекты, недостатки и неточности, а также те неблагоприятные социальные и иные последствия, ко­торые из них вытекают.

Роль этого этапа работы настолько значительна, что некото­рые авторы (Н. Н. Вопленко, К. Р. Мурсалимов и др.) считают ЮО лишь такой результат властной деятельности специальных субъектов правоприменения, который квалифицируется в каче­стве ошибочного компетентным органом в особом акте^[80]. С этим трудно согласиться уже в силу того, что здесь явно смеши­вается момент возникновения ЮО с процессом ее обнаружения и фиксации. Кроме того, как же тогда быть с латентными ЮО - не

относить их к погрешностям (дефектам, изъянам и т. п.) юриди­ческой деятельности?

В отечественной юридической литературе преступность (а иногда и вся масса правонарушений) характеризуется такими понятиями, как состояние, структура и динамика^[81]. С известной долей условности эти показатели могут быть использованы при количественном и качественном исследовании ОЮД органов местного самоуправления.

Состояние ОЮД органов местного самоуправления - это

ее количественная характеристика в абсолютных или относи­тельных цифрах.

В период с 01.09.2005 г. по 30.09.2008 г. территориальными

подразделениями Министерства юстиции РФ в ходе государ­ственной регистрации выявлено следующее количество ошибоч­ных уставных актов:

Некоторое представление о состоянии ОЮД муниципаль­ных органов Российского государства можно составить также на основе анализа приведенных на страницах нашей работы стати­стических данных о работе органов прокуратуры, суда и др. ком­петентных учреждений.

О состоянии (как, впрочем, и о структуре, динамике ОЮД)

можно говорить лишь довольно приблизительно. Причины здесь те же, что затрудняют количественный и качественный анализ

всех правонарушений и социально-правовых отклонений: на­личие значительной латентности, отсутствие общего сводного учета ОЮД органов местного самоуправления по всем видам юридической практики в масштабе всего государства (субъекта Федерации, муниципального образования и т. п.), а также отсут­ствие достаточно полных публикаций по тем видам ЮО, которые официально учитываются и обнаруживаются^[82]. Поэтому, чтобы судить объективно о качестве той или иной разновидности юри­дической практики, нужно более четко поставить работу по вы­явлению соответствующих ЮО, их фиксации и опубликованию во всех доступных источниках.

Структура ОЮД органов местного самоуправления вы­ражается в соотношении различных видов ЮО в общем их чис­ле, взятом за соответствующий период времени на определенной территории применительно к конкретной юридической практике (ее субъектам и участникам). Структура ОЮД органов местного самоуправления может выражаться в установлении соотношений между: а) существенными, менее существенными и малозначи­тельными, устранимыми и неустранимыми ЮО; б) нарушения­ми в содержании решения и его оформлении; в) полными и ча­стичными дефектами в конкретной разновидности юридической практики (правотворческой, правореализующей и т. п.) и т. д.

По данным органов прокуратуры Ярославской области, в 2009 г. выявлено 411 ошибочных и незаконных нормативных пра­вовых актов органов местного самоуправления, из которых 263 принято представительными, 148 - исполнительными органами.

Динамика ОЮД органов местного самоуправления по­зволяет раскрыть движение, изменение (по годам, кварталам, ме­сяцам и т. д.) состояния и структуры соответствующих ЮО в том или ином типе (виде, подвиде) юридической практики.

По сведениям Министерства регионального развития РФ в судах различной инстанции в 2006 г. оспорено 5834 муниципаль­

ных правовых акта, в 2007 г. - 7975, в 2008 г. - 6366. Органами прокуратуры в 2006 г. опротестовано 47250 муниципальных пра­вовых актов, в 2007 г. - 63678, в 2008 г. - 67080⁹⁷.

По данным Управления Министерства юстиции РФ по Ярос­лавской области из 263 поступивших в 2007 г. на регистрацию уставов муниципальных образований, а также актов о внесении изменений и дополнений в уставы 144 - зарегистрированы, 11 - оставлены без рассмотрения, а в 108 случаях принято решение об отказе в государственной регистрации. В 2008 г. из 231 поступив­шего на регистрацию нормативного акта зарегистрировано 97, оставлено без рассмотрения - 32, а в 102 случаях в государствен­ной регистрации было отказано. В 2009 г. указанные показатели составили 213, 127, 12 и 74 соответственно.

Несмотря на проводимую работу по выявлению ЮО и иных негативных социально-правовых отклонений в муниципальной практике, число указанных погрешностей не сокращается, а, на­против, неуклонно растет⁹⁸.

В качестве первостепенной задачи в подобных условиях предлагается совершенствование правотворческой, правоприме­нительной и других видов юридической практики, минимизация в них ошибочного сегмента⁹⁹.

На наш взгляд, необходимо также совершенствовать тех­нологию установления, устранения и профилактики ЮО в

⁹⁷ См.: Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»: Сб. информационно­аналитических материалов Министерства регионального развития Рос­сийской Федерации. С. 16-19.

⁹⁸ См., например: Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных право­отношений в первом полугодии 2008-2009 гг. URL: http:// www.arbitr. ru/press-centr/news/totals/ (дата обращения: 14.03.2009).

⁹⁹ См.: Малько А. В. Правотворческая политика как средство преду­преждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического кру­глого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацке­вича. С. 76.

практике органов местного самоуправления. Согласно пред­ложенному представителями Ярославской теоретической шко­лы подходу к логической структуре современной юридической технологии, последняя включает такие компоненты: субъектов и участников, объекты и предметы, действия и операции, техни­ку и тактику, стратегию и ресурсообеспеченность, параметры качества и эффективности, процессуальные формы и механизм контроля за всем технологическим циклом либо отдельными его аспектами^[83].

В первом параграфе настоящей главы работы мы рассмотрим некоторые элементы технологии применительно к проблеме уста­новления ОЮД органов муниципальной власти, а во втором - при­менительно к вопросу устранения и профилактики ОЮД.

Субъектами технологии выступают компетентные органы и должностные лица, наделенные правом контроля за деятель­ностью органов местного самоуправления и обладающие соот­ветствующими знаниями, умениями, навыками, мастерством и т. п. в соответствующей сфере. К таковым относятся прежде всего такие органы государственной власти, как прокуратура, ис­полнительные, законодательные и судебные органы (суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации)^[84].

Отдельными контрольными полномочиями наделены также иные органы государственной власти. Например, избирательные

комиссии субъектов Федерации обнаруживают различного рода ошибки органов местного самоуправления в ходе осуществления контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России. Налоговые ошибки призваны вы­являть налоговые органы (налоговая инспекция). В Российской Федерации существует масса иных органов, которые входят в си­стему государственного контроля и обязаны (управомочены) сле­дить за качеством деятельности субъектов юридической практики, в том числе и органов (должностных лиц) местного самоуправле­ния, в соответствующей сфере и выявлять допускаемые ЮО.

Самостоятельной формой установления ОЮД выступа­ет контроль, осуществляемый от лица одних органов местного самоуправления за деятельностью других (представительного органа за деятельностью главы муниципального образования, контрольного органа за деятельностью местной администрации и т. п.). Если названные выше формы контрольной деятельности обычно считают разновидностями внешнего контроля, то кон­троль, осуществляемый органами местного самоуправления, в юридической науке получил название внутреннего контроля^[85].

По мнению некоторых ученых, далеко не каждый из обо­значенных субъектов технологического процесса наделен правом официального установления ОЮД органов местно­го самоуправления. В. В. Лазарев, в частности, полагает, что

правотворческую ошибку вправе официально констатировать

единственный орган - суд.^[86]

Позиции разных субъектов по поводу оценки тех или иных элементов муниципального правотворчества могут, естествен­но, отличаться (за период с 01.09.2005 г.

решений, констатирующих, что ими неправомерно отказано в регистрации уставных актов). Поэтому окончательное решение в споре, действительно, выносят судебные органы. Однако ска­занное не умаляет значения, например, актов прокурорского реа­гирования либо актов исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в которых происходит официальное установление правотворческой ошибки органа местного самоу­правления и которые влекут определенные юридические послед­ствия для последнего.

От субъектов, осуществляющих деятельность по выявле­нию ЮО на постоянной, «профессиональной» основе, следует отличать ее участников. В литературе указывается на существо­вание системы специального общественного контроля за каче­ством работы органов и должностных лиц местного самоуправ­ления. В данном случае контрольные полномочия реализуются со стороны общественных объединений (организаций, союзов и т. п.), отдельных граждан, их коллективов и групп. Правильным является замечание Т. Г. Морщаковой по поводу того, что в от­ечественной литературе контрольно-надзорные функции иссле­дуются обычно применительно к отдельным организационно­правовым институтам, их осуществляющим, в частности, в связи с проблемами прокурорского надзора или деятельностью вышестоящих судов и других органов по проверке законности и обоснованности принятых правовых решений. Вместе с тем в любой юридической практике не только субъекты (например, органы, должностные лица местного самоуправления), но и практически все участники (жители муниципальных образова­ний, юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования) наблюдают за тем, что происходит в процессе конкретной юридической деятель­ности, выражают свое отношение к происходящему. Они оце­нивают правовые действия и операции, использование способов и средств, выносимые решения с точки зрения соответствия их законам, нормам нравственности, правам и интересам каждого из участников юридической практики^[87]. Это методологически

исходное положение весьма важно иметь в виду при решении

задач по повышению качества и эффективности любой юриди­ческой практики в правовой системе общества.

«По общему правилу, - замечает В. В. Лазарев, - устанав­ливать ошибки в праве могут все, но более успешно этим могут

заниматься только квалифицированные люди»^[88]. Поэтому участ­ники - это отдельные лица, их коллективы и организации, кото­рые содействуют компетентным субъектам в выполнении юри­дических действий и вынесении решений.

К числу участников технологического процесса следует от­носить и ученых-правоведов, активно выявляющих ЮО в му­ниципальной практике. Они хоть и обладают знаниями, мастер­ством и т.п. в рассматриваемой сфере, однако не наделены пра­вом их официального установления.

Объект технологии - это то, на что направлены юридиче­ские действия и операции ее субъектов и участников. Анализ по­ложений законодательства показывает, что в качестве такового выступает деятельность органов местной власти.

По смыслу правовой позиции, изложенной Конституцион­ным Судом РФ в постановлении от 30.11.2000 г. № 15-П, Кон­ституция РФ в ч. 2 ст. 15 и ч. 2 ст. 132 прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопро­сов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не должны на­рушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разде­ления властей^[89].

Предмет - та часть объекта, которая в данный момент не­посредственно включается в технологический процесс («обраба­тываемый продукт»), подвергается осмыслению, оценке, преоб­разованию и т. д. Чтобы составить представление о нем, следует обратиться к практике основных субъектов технологического процесса.

Широкими контрольно-надзорными полномочиями за дея­тельностью органов муниципальной власти располагает проку­ратура. Предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. (в ред. от 17.07.2009 г.) № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»^[90] является исполнение законов органами и должностными лицами местного самоуправления; соответствие законам их правовых актов; соблюдение прав и свобод человека и гражданина указанными органами и должностными лицами.

Надзор за законностью принимаемых органами государ­ственной власти и местного самоуправления правовых актов яв­ляется одним из приоритетных видов надзора^[91], поскольку в ходе его осуществления удается обнаружить большое количество ЮО и прочих проявлений юридической антикультуры. Так, в 2004 г. до реформы местного самоуправления органы прокуратуры Мо­сковской области выявили 1594 противоречащих закону муници­пальных правовых акта; в 2007 г., вследствие увеличения числа муниципальных образований Московской области и повышения интенсивности осуществляемой ими нормотворческой деятель­ности, - около 2000^[92].

По данным органов прокуратуры Ярославской области, основная масса нарушений законодательства приходится на бюджетную и налоговую сферы. Прокурорскими работниками опротестовывались и приводились в соответствие с законом по­

ложения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муни­ципальных районов, городских округов и сельских поселений, установлении земельных налогов, регулировании вопросов мест­ного значения. Меры прокурорского реагирования принимались в связи с отсутствием на уровне муниципальных образований разработанного порядка составления проекта бюджета, порядка разработки прогноза социально-экономического развития, дол­госрочных целевых программ и т. д.^[93]

Проведение целевых прокурорских проверок показывает, что значительное число ЮО органы местного самоуправления допускают также в сфере управления земельными ресурсами (на­рушение порядка предоставления и изъятия земельных участков, прекращения прав пользователей на них, неправомерное предо­ставление льгот по уплате земельного налога и т. п.).

Прокуратурой Переславского района опротестовано Положе­ние о порядке предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для инди­видуального жилищного строительства отдельным категориям граждан. Указанный акт предусматривал предоставление земель­ных участков инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, в порядке очередности в соответствии со списком очередников. При этом не было учтено предусмотренное ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» право инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, на первоочередное получение земельных участков. По результатам рассмотрения протеста прокурора нормативный правовой акт органа местного самоуправления приведен в соответствие с требованиями зако­нодательства.

Тутаевской межрайонной прокуратурой было оспорено поста­новление главы Тутаевского муниципального района о предостав­лении земельного участка индивидуальному предпринимателю Ж. В нарушение ст. 34 и 38 Земельного Кодекса РФ участок был выделен без проведения кадастровых работ и осуществления госу­

дарственного кадастрового учета земельного участка, а также без проведения торгов на право заключения договора аренды земель­ного участка. Требования прокурора судом удовлетворены.

Согласно ст. 78 ФЗ № 131 решения, принятые путем прямого

волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) орга­нов и должностных лиц местной власти могут быть обжалованы

в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Судебный контроль за законностью и юридической грамот­ностью правовых актов как особая разновидность государствен­ного контроля представляет собой осуществляемую в специаль­но установленной законом процедурно-процессуальной форме деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соот­ветствия предъявляемым к ним требованиям.

В литературе обращается внимание на необходимость раз­граничения двух самостоятельных видов судебного контроля - прямого (непосредственного, абстрактного, целевого) и косвен­ного (опосредованного, индивидуального, инцидентного)¹¹¹.

Прямой контроль - специальная, осуществляемая в опреде­ленных процессуальных пределах и формах разновидность дея­тельности уполномоченных судебных органов по проверке со­ответствия нормативных правовых актов иным нормативным правовым актам на основании соответствующего специального обращения уполномоченного лица или органа, предметом кото­рого является осуществление исключительно такой проверки.

Косвенный контроль реализуется при разрешении конкрет­ных дел (за исключением дел об оспаривании правовых актов), когда суд, придя к выводу о несоответствии подлежащего при­менению правового акта акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной конститу­цией иерархии нормативных правовых актов.

В контексте установления и устранения ЮО в деятельности органов местного самоуправления интерес представляет лишь первая разновидность контрольной деятельности судов.

¹¹¹ См., например: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 337-339; Паршина Т. В. Судебный контроль за законностью право­вых актов (общеправовой анализ): Автореф. дис.. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 20.

В литературе отмечается тенденция значительного расши­рения судебного контроля за нормотворческой деятельностью государственных и муниципальных органов, поскольку судеб­ная власть получила право контроля за правовым содержанием и формами его выражения всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти^[94].

Указанную тенденцию отражают и данные статистической отчетности судов Российской Федерации. Так, в 2006 г. арби­тражными судами рассмотрено 1028 дел об оспаривании нор­мативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления (в 2005 г. - 903 дела). Требования удовлетворялись примерно по 30% дел. В I полугодии 2008 г. арбитражными судами рассмотрено 708 дел об оспаривании нормативных правовых актов, что на 31,1% больше, чем за ана­логичный период 2007 г. (540 дел). В 2006 г. судами общей юрис­дикции рассмотрено 8 тыс. гражданских дел о признании норма­тивных правовых актов противоправными (на 35,4% больше, чем в 2005 г.). В 2007 г. число таких дел увеличилось до 8,8 тыс., и в сравнении с 2006 г. возросло на 10%^[95].

Причем основания для возбуждения контрольного произ­водства судами могут быть самые разнообразные. Так, житель п. Луговского Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского автономного округа Р. обратился в суд с заявлением о признании недействительным п. 5 ст. 41 Устава муниципального образова­ния «Ханты-Мансийский район» Ханты-Мансийского автоном­ного округа и Положения о территориальном самоуправлении на Луговской территории Ханты-Мансийского района. Заявитель ссылался на то, что в нарушение федерального законодательства и законов Ханты-Мансийского автономного округа о местном самоуправлении он лишен возможности избирать главу терри­ториального самоуправления Луговской территории, поскольку

в соответствии с оспариваемыми нормативными актами послед­ний не избирается жителями территории, а назначается главой местного самоуправления Ханты-Мансийского района. Решени­ем суда Ханты-Мансийского автономного округа заявление Р. было признано обоснованным¹¹⁴.

Богдановичский городской прокурор обратился в суд с за­явлением о признании недействительным постановления мэра Богдановичского района от 29.12.2000 г. № 1306, которым утверждено Временное положение о порядке установления и вы­платы ежемесячной доплаты к государственной пенсии муници­пальным служащим Богдановичского района, а также решения думы района от 11.01.2001 г. № 4 об утверждении данного поло­жения. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые нормативные акты приняты в нарушение дей­ствующего федерального и областного законодательства, вслед­ствие чего ущемляют права муниципальных служащих района по сравнению с другими муниципальными служащими. Решени­ем Богдановичского городского суда от 15.03.2001 г. заявление прокурора удовлетворено в полном объеме. Оспариваемые акты признаны недействительными с момента издания¹¹⁵.

Статистические данные о работе судов показывают, что ко­личество дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов мест­ного самоуправления и иных органов, должностных лиц также

ежегодно растет. В 2005 г. арбитражными судами рассмотрено

75 тыс. таких дел, в 2006 г. - 89 тыс.; в I полугодии 2007 г. - 50 тыс., в I полугодии 2008 г. - 43,7 тыс.

В I полугодии 2008 г. из общего числа оконченных производ­ством районными судами общей юрисдикции дел, дела, возни­кающие из публично-правовых отношений, составили 4,4%, или 53,1 тыс. (в первом полугодии 2007 г. - 41,4 тыс., или 4,1%). В их числе жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государ-

¹¹⁴ См. подробнее: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. С. 50-51..

¹¹⁵ См. подробнее: определение Верховного Суда РФ от 04.11.2002 г. № 45-В02пр-17 // СПС КонсультантПлюс.

ственной власти, органов местного самоуправления составили 3,3%, или 39,7 тыс. (в I полугодии 2007 г. - 30,7 тыс., или 3%)^[96].

Так, арбитражным судом Саратовской области был удо­влетворен иск индивидуального предпринимателя к Комитету по управлению имуществом города о признании недействи­тельным распоряжения от 18.06.01 г. в части предоставления в аренду подвального нежилого помещения здания закрытому акционерному обществу^[97].

Решением городской Думы г. Находки от 21.10.1998 г. № 390 были назначены выборы депутатов городской Думы г. Находки нового созыва на 24.12.2000 г. Прокурор г. Наход­ки, Г., и «Общественное объединение женщин г. Находки» обратились в суд с заявлением о признании этого решения городской Думы г. Находки неправомерным и о назначении выборов депутатов городской Думы г. Находки нового созыва на март 1999 г., ссылаясь на то, что депутаты городской Думы г. Находки были избраны на 2 года, срок их полномочий ис­тек в декабре 1998 г., продление ими срока своих полномочий еще на 2 года противоречит Федеральному законодательству и нарушает право жителей г. Находки избирать и быть избран­ными в органы местного самоуправления города. Решением Приморского краевого суда от 28.12.1998 г. данное заявление было удовлетворено. Суд признал незаконным продление де­путатами городской Думы г. Находки срока своих полномо­чий и назначил выборы депутатов городской Думы г. Находки нового созыва на 28.03.1999 г., определив численный состав городской Думы г. Находки в 11 депутатов, срок их полномо­чий - в течение 4 лет и возложив обязанность по обеспечению проведения выборов на администрацию г. Находки^[98].

В правовой науке отмечается, что в ходе осуществления кон­трольной деятельности суды сталкиваются с рядом трудностей. К их числу относятся несовершенство законодательного регули­рования производства об оспаривании правовых актов, противо­речивость правовых позиций Конституционного суда РФ, сфор­мулированных по данной проблематике, а в ряде случаев несо­ответствие складывающейся правоприменительной практики, в том числе на уровне Верховного Суда РФ, действующему зако- нодательству^[99].

Некоторые авторы справедливо указывают также на ограни­ченность полномочий суда в рассматриваемой сфере^[100]. При осу­ществлении правосудия последний может обнаружить незакон­ный правовой акт, однако не вправе контролировать его закон­ность по собственной инициативе и признавать недействующим полностью или в части. В ряде зарубежных стран суды имеют такую возможность. Во Франции административный судья, на­пример, может сам поднять вопрос о случае некомпетентности, если таковой будет обнаружен им, и отменить изданный с нару­шением компетенции административный акт^[101].

Говоря о судебном контроле за законностью муниципальных правовых актов, нельзя не упомянуть и о деятельности конститу­ционных (уставных) судов субъектов Федерации. Они учреждены во многих регионах России, рассматривают, в числе прочего, дела о соответствии Конституции (Уставу) субъекта Федерации норма­тивных правовых актов органов местного самоуправления и выяв­ляют многочисленные ЮО муниципальных «правотворцев».

Так, Уставным судом Свердловской области были провере­ны на предмет соответствия конституционным принципам и нор­мам решения органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на проведение публичных мероприятий. Суд под­

черкнул, что указанные органы вправе принимать правовые акты исключительно по вопросам своего ведения и в пределах предо­ставленных полномочий, в число которых в качестве основных входит охрана общественного порядка. Органы местного самоу­правления принимают нормативные правовые акты по вопросам охраны общественного порядка, в том числе при проведении мас­совых акций, в рамках предоставленных им полномочий. Однако полномочиями по регулированию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций они не наделены^[102].

Аналогичным образом Уставным судом Свердловской об­ласти был констатирован факт превышения компетенции орга­на местного самоуправления при издании постановления главы г. Екатеринбурга «Об утверждении положения «О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образо­вания «г. Екатеринбург». Данный акт предусматривал, что вла­дельцы автомобилей, хранящие автотранспортные средства на платных стоянках и не имеющие металлических гаражей, имеют преимущественное право на вступление в гаражно-строительный кооператив. Принятие органом муниципальной власти положе­ния, устанавливающего ограничения на вступление граждан в гаражно-строительный кооператив, посчитал Уставный суд, на­рушает конституционные права граждан и противоречит Уставу Свердловской области^[103].

Контроль, осуществляемый органами исполнительной вла­сти государства, обычно называют административным. К чис­лу субъектов данной разновидности контрольной деятельности, активно способствующих установлению ЮО органов местного самоуправления, относятся органы юстиции.

Уровень законности на той или иной «муниципальной терри­тории» всецело зависит от качества исходных нормативных пра­вовых актов - уставов муниципальных образований^[104], поэтому к

ведению органов юстиции отнесена проверка законности уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы в ходе процедуры их обязательной государственной регистрации.

Регистрация нормативных правовых актов может быть как разрешительной, так и уведомительной. В первом случае всту­пление акта в силу зависит, во втором - не зависит от факта его регистрации^[105].

Регистрация уставов муниципальных образований, муници­пальных правовых актов о внесении в них изменений и дополне­ний носит характер разрешительной регистрации. Такой вывод следует из ч. 8 ст. 44 ФЗ № 131.

По сведениям Управления Министерства юстиции РФ по Ярославской области, в 2007 г. поступило на регистрацию 263 уставных акта, при этом в отношении 108 из них принято реше­ние об отказе в государственной регистрации. В 2008 г. указанные цифры составляют 231 и 102, в 2009 г. - 213 и 74 соответственно.

Чаще всего в регистрации отказывается по мотиву противо­речия устава Конституции РФ, федеральным законам, а также конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации.

Управлением Министерства юстиции РФ по Центральному федеральному округу выявлены наиболее типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления в уставном правотворчестве. К числу таковых, в частности, относятся:

1) ЮО, связанные с реализацией вопросов местного значе­ния (несоответствие перечня вопросов местного значения муни­ципального образования перечням, закрепленным ст. 14, 15, 16 ФЗ № 131, в связи с его произвольным расширением или сужени­ем; несоответствие перечня полномочий органов местного само­управления по решению вопросов местного значения перечню, установленному ст. 17 ФЗ № 131; отсутствие указания на права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отне­сенных к вопросам местного значения, предусмотренные ст. 14.1,

15.1, 16.1 ФЗ № 131);

2) ЮО, связанные с определением компетенции органов местного самоуправления при наделении их отдельными госу­дарственными полномочиями (установление противоречащего ст. 19 ФЗ № 131 порядка использования собственных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдель­ных государственных полномочий);

3) ЮО, связанные с установлением форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (несоот­ветствие порядка и условий назначения местного референдума ст. 22 ФЗ № 131; отсутствие в уставе муниципального образо­вания в нарушение ч. 3 ст. 23 ФЗ № 131 указания на конкрет­ный тип избирательной системы, применяемый при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании; отсутствие в уставе норм, регламентирующих основания и по­рядок отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, включение в качестве основания для отзыва данных лиц утрату доверия избирателей вопреки положениям ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131; нарушение предусмотренного ч. 2 ст. 28 ФЗ № 131 порядка организации и проведения публичных слушаний; установление порядка обращения граждан в органы местного са­моуправления вопреки положениям ст. 32 ФЗ № 131 и др.);

4) ЮО, связанные с формированием органов местного са­моуправления (расширение исключительной компетенции пред­ставительного органа муниципального образования в нарушение ч. 10 ст. 35 ФЗ № 131; несоответствие положений о досрочном прекращении полномочий представительного органа муници­пального образования основаниям, предусмотренным ч. 16 ст. 35 ФЗ № 131; наличие в уставе положений, разрешающих главе му­ниципального образования одновременно исполнять полномо­чия председателя представительного органа муниципального об­разования и полномочия главы местной администрации вопреки п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131; установление порядка избрания главы муниципального образования в противоречие п. 1 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131; определение перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в нарушение

ч. 6 ст. 36 ФЗ № 131; определение правового статуса депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления не в пол­ном объеме; урегулирование в уставе в нарушение ч. 5 ст. 37 ФЗ № 131 вопросов, касающихся конкурса на замещение должности главы местной администрации и пр.);

5) ЮО, связанные с определением порядка принятия и всту­пления в законную силу нормативных правовых актов, в том числе уставов муниципальных образований (наличие в уставах положений, предусматривающих в нарушение п. 2 ч. 4 ст. 36 ФЗ № 131 возможности опубликования и вступления в силу норма­тивных правовых актов, принятых представительным органом, без подписи главы муниципального образования; установление общего срока вступления в силу муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального об­разования без учета положений ч. 8 ст. 44 ФЗ № 131, определяю­щей специальный срок вступления в силу муниципальных нор­мативных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, изменяющих структуру органов местного самоуправления, их полномочия, а также полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления; определение единого порядка всту­пления в силу муниципальных нормативных правовых актов в нарушение ч. 1 ст. 47 ФЗ № 131 и иные);

6) ЮО, связанные с реализацией положений, составляющих экономическую основу местного самоуправления (несоответ­ствие перечня имущества муниципальных образований перечню, предусмотренному ст. 50 ФЗ № 131; не определение в уставе му­ниципального образования порядка формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета и вклю­чение в него отсылочной нормы на Бюджетный кодекс РФ вопреки п. 9 ч. 1 ст. 44; установление порядка ведения реестра расходных обязательств представительным органом муниципального образо­вания в противоречие ч. 1 ст. 53 ФЗ № 131 и т. п.).

Случаи отказа в регистрации в связи с нарушением порядка принятия уставного акта также весьма распространены. Реше­ние о внесении изменений и дополнений в устав принимается без соблюдения кворума на заседании представительного ор­

гана муниципального образования либо без предварительного опубликования проекта решения для ознакомления жителями муниципального образования; не соблюдается установленный законом тридцатидневный срок между датой официального опу­бликования проекта акта и датой его принятия. Подобного рода ЮО были допущены, например, в уставном нормотворчестве Го- реловского сельского поселения Брейтовского муниципального района и Новосельского сельского поселения Большесельского района Ярославской области.

Возможность административного контроля со стороны ис­полнительного органа власти субъекта Федерации предусмо­трена подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации»^[106], который наде­лен правом предложить органу местного самоуправления, вы­борному или иному должностному лицу местного самоуправ­ления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими нормативные правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федераль­ным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным норматив­ным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе об­ратиться в суд.

По мнению А. А. Сергеева, административный контроль здесь может устанавливаться только в очень узких пределах: органы государственной и муниципальной власти не находят­ся в отношениях субординации, и попытки субъектов Федера­ции усилить административный контроль за муниципальным правотворчеством часто приводят к нарушениям федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления^[107]. Гра­ницы такого контроля, безусловно, должны быть едиными для

всех и не могут устанавливаться субъектами Федерации в ин­дивидуальном порядке.

Конституционный Суд РФ также исходит из того, что преде­лы полномочий субъекта Федерации по контролю за законностью

при осуществлении местного самоуправления в соответствии с

Конституцией РФ конкретизируются ФЗ № 131 (глава 10), други­ми федеральными законами^[108].

В настоящее время Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных правовых актов»^[109] предусматривает обязательное ведение в каждом субъекте Федерации с 1 января 2009 г. регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

По данным Министерства регионального развития РФ, ранее

учет муниципальных правовых актов в той или иной форме велся

лишь в 40 субъектах Федерации. Так, в Тамбовской области в ре­гистр муниципальных правовых актов на 01.11.2007 г. было вне­сено более 180 нормативных правовых актов, в Ямало-Ненецком автономном округе реестр муниципальных правовых актов на­считывал 6676 актов как нормативного, так и ненормативного характера^[110].

Регистр представляет собой банк муниципальных норма­тивных правовых актов, который ведется в целях обеспечениея единого правового пространства, реализации конституционного

права граждан на получение достоверной информации о норма­тивных правовых актах муниципальных образований и, кроме

того, проверки последних на соответствие Конституции РФ, фе­деральному и региональному законодательствам.

Процедура ведения регистра может включать в себя следую­щие операции:

• юридическую обработку правового акта и присвоение ему регистрационного номера;

• формирование текстов муниципальных нормативных пра­вовых актов в электронном виде;

• формирование реквизитов внесенных в регистр актов и за­полнение полей карточек документа;

• проведение правовой экспертизы поступающих актов;

• обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

• поддержание базы данных регистра в актуальном состоя-

нии^[111].

В соответствии с Законом Ярославской области от 27.06.2007 г. № 40-з «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов»^[112] обязательному включению в ре­гистр подлежит информация:

• о решениях, принятых на местном референдуме (о муни­ципальных нормативных правовых актах, принятых в целях их реализации);

• об уставах муниципальных образований и иных норматив­ных правовых актах представительных органов муниципальных образований области;

• о нормативных правовых актах глав муниципальных обра­зований и иных органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, предусмотренных уставами муниципальных образований области.

В состав информации, подлежащей включению в регистр, входят:

• вид муниципального нормативного правового акта;

• наименование органа (должностного лица), принявшего муниципальный акт;

• дата принятия муниципального акта;

• номер и дата регистрации муниципального акта;

• источник официального опубликования муниципального акта;

• наименование муниципального акта;

• текст муниципального акта;

• дополнительные сведения, к числу которых относятся су­дебные решения по делам об оспаривании муниципальных актов; информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении муниципальных актов; экспертные заключения тер­риториального органа Министерства юстиции РФ на муници­пальные акты; иные документы и материалы по вопросам соот­ветствия муниципальных нормативных правовых актов Консти­туции РФ, федеральному законодательству и законодательству Ярославской области.

Обязанность ежемесячно представлять в уполномоченный орган (в Ярославской области - это Правительство области в лице управления по вопросам местного самоуправления^[113]) не­обходимую информацию закреплена за главами муниципальных образований области. Закон предусматривает представление в регистрирующий орган также текстов муниципальных норматив­ных актов, принятых после 31 декабря 2005 г.

Регистрация муниципальных нормативных правовых ак­тов носит уведомительный характер. В ходе ее осуществления Управлением по вопросам местного самоуправления Правитель­ства Ярославской области выявлены, например, следующие ЮО муниципальных органов.

Муниципальным Советом Приволжского сельского посе­ления принято решение от 31.07.2007 г. № 20 «О порядке опу­бликования (обнародования) муниципальных правовых актов

Приволжского сельского поселения». В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 ФЗ № 131 порядок официального опубликования (обна­родования) и вступления в силу муниципальных правовых ак­тов должен определяться уставом муниципального образования. Данный порядок, а также порядок финансирования расходов по официальному опубликованию определены п. 5 ст. 33 Устава Приволжского сельского поселения. К компетенции Муници­пального Совета Приволжского сельского поселения Устав от­носит лишь определение печатного средства массовой информа­ции, в котором осуществляется опубликование муниципальных правовых актов. В связи с тем, что Устав Приволжского сельско­го поселения не наделяет Муниципальный Совет Приволжского сельского поселения правом издания дополнительного порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых ак­тов, решение не соответствует действующему законодательству о местном самоуправлении.

Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского сель­ского поселения от 18.10.2007 г. № 23 «Об установлении размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных вы­плат и порядка их осуществления» должность главы поселения, в нарушение Закона Ярославской области от 27.06.2007 г. № 47-з «О реестре должностей муниципальной службы в Ярославской области», отнесена к должностям муниципальной службы. Пун­ктом 2 решения установлен предельный размер ежемесячной над­бавки за выслугу лет. Данное положение противоречит ч. 4 ст. 4 Закона Ярославской области от 27.06.2007 г. № 48-з «О предель­ных размерах оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоян­ной основе, муниципальных служащих, работников муниципаль­ных учреждений в Ярославской области», которым установлены конкретные размеры ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет. В то же время решением не установлен размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за слож­ность и напряженность работы, которая предусмотрена п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 48-з.

Главой Огарковского сельского поселения издано постанов­ление от 03.10.2007 г. № 7.1 «О тарифах на платные услуги, ока­зываемые Администрацией Огарковского сельского поселения». Оказание населению платных услуг, влекущее систематическое получение прибыли, является предпринимательской деятельно­стью. Администрация Огарковского сельского поселения имеет статус муниципального учреждения, которое обладает в соответ­ствии с законом (п. 1 ст 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120 и п. 2 ст. 298 ГК РФ) специальной (целевой) правоспособностью. В силу абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации вправе осущест­влять предпринимательскую деятельность лишь постольку, по­скольку это служит достижению целей, ради которых они соз­даны, и соответствующую этим целям. Согласно ст. 298 ГК РФ учреждение может осуществлять приносящую доход деятель­ность, если такое право ему предоставлено учредительными до­кументами. Платные услуги, которые в соответствии с постанов­лением оказываются Администрацией поселения, не служат цели решения вопросов местного значения. Кроме того, постановле­нием установлена плата за выдачу Администрацией документов и их копий. В соответствии с абз. 2 ст. 333.16 Налогового кодекса РФ выдача документов (их копий, дубликатов) приравнивается к юридически значимым действиям. Согласно ст. 333.16 Налогово­го кодекса РФ плата, взимаемая с организаций и физических лиц при обращении в органы местного самоуправления за соверше­нием в отношении их юридически значимых действий, является государственной пошлиной. Вместе с тем органы местного са­моуправления не наделены правом устанавливать размеры госу­дарственной пошлины и виды юридически значимых действий, за которые она взимается.

Несмотря на то что в настоящее время происходит станов­ление практики ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов в субъектах Федерации, анализ данных состояв­шихся юридических экспертиз уже позволяет вести речь о наи­более типичных проявлениях ОЮД в муниципальном нормот­ворчестве. Мониторинг принимаемых в муниципальных образо­ваниях Амурской области нормативных правовых актов органов

местного самоуправления (на 01.11.2007 г. проведена правовая экспертиза 546 актов, подготовлено 206 заключений с замеча­ниями о нарушениях федерального законодательства) показал, что в большинстве случаев нарушения связаны с превышением компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и регулированием ими вопросов, находящихся в веде­нии поселений¹³⁴.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблемах осущест­вления внутреннего контроля за деятельностью органов и долж­ностных лиц местного самоуправления.

Подавляющее большинство ученых делают акцент на внеш­нем контроле, объединяющем в себе прокурорский надзор, су­дебный, административный и пр. контроль, оставляя неисследо­ванным так называемый контроль внутренний (контроль со сто­роны одних органов местного самоуправления за деятельностью других).

В результате на практике внутренний контроль развит слабо, возникает целый ряд вопросов о порядке осуществления данной разновидности контрольной деятельности, прежде всего, у самих органов местного самоуправления. Например, в Брейтовском и Мышкинском муниципальных районах Ярославской области долгое время не создавались органы муниципального финансо­вого контроля, в результате чего последний не осуществлялся. В адрес органов местного самоуправления муниципальных райо­нов органами прокуратуры были внесены представления, после отклонения которых последовало обращение органов прокурату­ры в суд. Решением Брейтовского суда от 29.04.2008 г. Собра­ние представителей Брейтовского муниципального района было обязано создать контрольно-ревизионную группу Брейтовского муниципального района. Аналогичное решение принято Мыш- кинским районным судом.

В качестве субъектов контрольной деятельности выступают органы и должностные лица местного самоуправления (в част-

¹³⁴ См.: Информация Министерства регионального развития РФ о ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г.

ности, представительный орган муниципального образования, контрольный орган), наделенные уставом муниципального обра­зования контрольными функциями.

К основным задачам муниципального контроля обычно от­носят:

1) выявление отклонений от требований нормативных право­вых актов, установленных норм, правил и стандартов, оценка эф­фективного, рационального и целевого расходования денежных средств местного бюджета и использования материальных ресур­сов муниципального образования на возможно более ранней ста­дии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры;

2) анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информи­рование о результатах контроля органов власти муниципального образования и местного сообщества;

3) профилактика различных видов исполнительской дисци­плины;

4) принятие необходимых мер по результатам контроля и

осуществление контроля за их исполнением^[114].

В юридической литературе освещается преимущественно

проблема финансового контроля представительного органа му­ниципального образования^[115]. Некоторые вопросы его осущест­вления регулируются Бюджетным кодексом РФ. В частности, выделяется три формы контроля - предварительный, текущий и последующий (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ).

Детальному исследованию должны подвергнуться и иные стороны контрольной деятельности муниципальных представи­тельных органов, поскольку законодатель в п. 9 ч. 10 ст. 35 ФЗ № 131 ведет речь о контроле в целом за исполнением органами и должностными лицами муниципальной власти полномочий по решению вопросов местного значения. Изучение организацион­ных форм контроля представительного органа муниципального

образования необходимо в целях грамотного уставного регули­рования данного вопроса в отдельно взятых муниципальных об­разованиях.

Не следует забывать и о возможности самоконтроля в систе­ме муниципальной власти. Согласно ст. 48 ФЗ № 131 муници­пальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.07.2004 г. № 1424/04 по делу № А75-887-А/2003 отмеча­ется, что, основываясь на необходимости контроля за соблюдени­ем действующего законодательства при осуществлении публич­ных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом орга­на местного самоуправления правовой акт^[116].

Муниципальная власть обладает широкими возможностя­ми по оперативному установлению допускаемых «на местах» ЮО. Органами местного самоуправления городского округа Переславль-Залесский Ярославской области была выявлена тех­ническая ошибка, допущенная в решении исполкома Переслав- ского городского Совета депутатов трудящихся от 31.05.1962 г. № 153, вследствие чего на практике возникали разночтения в на­звании переулка - «Малоозерный» или «Малоозерной». Решени­ем Переславль-Залесской городской Думы от 27.04.2006 г. № 40 «Об уточнении названия переулка Малоозерный» было постанов­лено считать правильным название «переулок Малоозерный»^[117].

Несмотря на то что органы местного самоуправления не располагают тем арсеналом средств воздействия, который име­ют контролирующие органы государственной власти, как звено контрольного механизма они могут играть немаловажную роль в деле выявления нарушений в муниципальной практике путем анализа состояния дел в подконтрольной сфере и информирова­

ния о результатах органов власти и населения муниципальных образований.

Проведенный анализ показывает, что предметом технологии в подавляющем большинстве случаев выступает результат муни­ципального правотворчества (правоприменения, интерпретации

и т. п.) - принятый правовой акт. Действия и операции органов местного самоуправления, предшествующие его изданию, крайне редко попадают в поле зрения компетентных органов и лиц, и фе­деральный законодатель на это их не ориентирует. Так, исполни­тельный орган власти субъекта Федерации в соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» наделен правом предложить органу (должностному лицу) местного самоуправления привести в соот­ветствии с законодательством изданные ими правовые акты.

В орбиту деятельности отечественных судов также попада­ют отдельные «фрагменты» муниципального правотворчества, правоприменения и т. д. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^[118] указывается, что в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ, не могут оспариваться: а) проект нормативного право­вого акта; б) решение законодательного органа о его принятии или отклонении; в) недействующий нормативный правовой акт (в том числе акт, не вступивший в силу), как не порождающие правовых последствий и не влекущие нарушений охраняемых за­коном прав и свобод заявителя и других лиц.

Оспорить их, равно как и законность прочих действий (без­действия) органов и должностных лиц местной власти, можно в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ. Однако необходимо будет доказать нарушение прав заявителя, что на практике сде­лать весьма затруднительно.

Вместе с тем, установление ошибок на «ранних» стадиях пра­вотворческой, правоприменительной и иной деятельности имеет

не меньшее, а порой превосходящее значение. В. М. Баранов пра­вильно пишет, что правотворческая ошибка - не одномоментный и не спонтанный акт. При любых допущениях и оговорках - это серия, цепь неправильных технико-организационных управлен­ческих формализованных решений^[119].

ЮО допускаются на различных этапах правотворческого процесса. Они могут иметь место в ходе реализации права на пра­вотворческую инициативу, при подготовке и обсуждении проек­та муниципального правового акта, его принятии и т. д. Выявлять их, по большому счету, полномочны лишь органы прокуратуры в рамках осуществляемого ими превентивного надзора. Послед­ний включает в себя такие мероприятия, как изучение и коррек­тировка планов муниципальной правотворческой деятельности; внесение предложений о принятии, изменении, дополнении или отмене нормативных правовых актов; участие в подготовке и об­суждении проектов таких актов; подготовка заключений на про­екты муниципальных правовых актов и проч.^[120]

Официальные субъекты производят оценку правового акта с точки зрения законности (незаконности), а не с точки зрения его юридической безупречности, истинности (либо ошибочности). Именно незаконность изданного акта, а не его ошибочность явля­ется основанием для издания соответствующего заключения или протеста, обращения с заявлением в суд и т. д.

В. В. Лазарев справедливо отмечает, что Конституционный Суд РФ напрямую не наделен правом давать заключения об оши­бочности нормативного правового акта, однако, выполняя свои функции, в реалии он не может без этого обойтись^[121].

Юридической наукой и практикой в данной связи вырабо­таны критерии законности нормативных, правоприменительных и интерпретационных актов. К числу критериев законности под­

законных нормативных правовых актов Е. В. Волколупов, на­пример, относит: правомочность субъекта издавать тот или иной акт, обоснованность выбора им формы такого акта, адекватность содержания акта объему полномочий органа, соответствие подза­конного нормативного правового акта действующим законам^[122]. По сути, автор выделяет требования к содержанию и внешней форме правовых актов, с одной стороны, и к компетенции субъ­екта, издающего акт, - с другой.

Вместе с тем подзаконный нормативный правовой акт может быть признан не соответствующим действующему законодатель­ству и в связи с несоблюдением процедуры его издания (процессу­альной формы). Например, нарушение установленного ФЗ № 131 порядка принятия устава муниципального образования является основанием для отказа в его государственной регистрации.

Верховный Суд РФ ориентирует суды на выяснение порядка принятия нормативного правового акта при рассмотрении дела о его оспаривании. При этом установление нарушения, например, правил введения в действие нормативного правового акта дает суду право принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содер­жания оспариваемого акта^[123].

В зарубежной практике наряду с «содержательными» тре­бованиями (принятый акт не должен нарушать вышестоящую правовую норму), требованиями полномочности субъекта на из­дание акта, выделяют также требования по его (акта) «принятию должным образом»^[124].

Поэтому мы солидарны с теми авторами^[125], которые указан­ный перечень дополняют также требованиями к процедуре (про­цессуальной форме) принятия акта.

«Правовой акт местного самоуправления, - пишут В. М. Ба­ранов и А. В. Леонтенков, - принимается (издается) с соблю­дением определенных, официально установленных правил (про­цедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр.»^[126]. Отдельные по­ложения, касающиеся процедуры принятия уставов муниципаль­ных образований, иных муниципальных правовых актов, содер­жатся в ФЗ № 131. Кроме того, в каждом муниципальном образо­вании принимаются свои собственные правила такого рода. Они закрепляются в регламенте местного представительного органа, положении о порядке принятия правовых актов главой муници­пального образования, иных нормативных правовых актах.

В качестве составных элементов законности правоприме­нительных актов называют: обоснованность их принятия, спра­ведливость, точное соответствие сути применяемых нормативно­правовых актов, строгую форму внешнего изложения и четкую структуру внутреннего содержания правоприменительного акта^[127].

При оценке законности муниципальных актов правоприме­нения могут использоваться далеко не все из обозначенных кри­териев. В частности, несправедливость акта правоприменения может и не быть основанием для его отмены.

Критерии законности правоприменительного акта, по сути, те же, что и нормативного правового акта. Он должен быть принят компетентным субъектом (например, главой муниципального об­разования, иным должностным лицом местного самоуправления), в предусмотренной для такого рода актов форме (постановление, распоряжение, приказ), в точном соответствии с процедурно­процессуальными требованиями, если таковые установлены.

Так, в США формальные процедурные условия существуют для всех административных и исполнительных органов при из­дании ими подзаконных актов, при их реализации. Суды внима­тельно следят за тем, чтобы действия указанных органов уклады­вались в термин «надлежащая правовая процедура»^[128].

В отечественной правовой системе наиболее строгие крите­рии предъявляются к нормативным правовым актам; для иных разновидностей актов требования менее жесткие, однако соблю­дение их столь же императивно¹⁵⁰. Примером подобного рода процедурных правил могут являться нормы, содержащиеся в ре­гламенте местной администрации и т. п.

Кроме того, содержание правоприменительного акта должно укладываться в рамки действующих нормативных предписаний.

В правовой системе Франции выделяются специальные «условия законности» административного акта. Во-первых, он не может пренебрегать по содержанию высшими юридическими нормами, должен соблюдать всю иерархию права. Во-вторых, при издании акта его автор не имеет права совершать ЮО, не­правильно толкуя высшую норму или основываясь на документе, который не применим в данном случае. В-третьих, необходимы фактические мотивы для издания акта¹⁵¹.

Законность интерпретационных актов включает в себя та­кие важнейшие компоненты, как правильное разъяснение смысла толкуемой нормы, точное отражение воли законодателя, соблю­дение формы интерпретационного акта и правил законодатель­ной техники¹⁵².

По мнению С. Г. Пишиной, критериями истинности толко­вания норм права выступают закрепленные правом принципы. Кроме того, поскольку появление правовой нормы обусловлено достижением определенной цели юридического регулирования, ее интерпретация должна быть направлена на выяснение вопро­са о том, с какой целью норма создана и как достичь этой цели в момент интерпретации¹⁵³.

Рассмотренные критерии законности правовых актов могут быть использованы и в деятельности по выявлению ЮО в муни­ципальных правовых актах.

Следует, однако, иметь в виду, что понятия «незаконный правовой акт» и «ошибочный правовой акт» не являются тож-

¹⁵⁰ См.: Баранов В. М., Леонтенков А. В. Указ. соч. С. 149..

¹⁵¹ См.: Общие сведения об административном праве Франции. С. 83.

¹⁵² См.: Волколупов Е. В. Указ. соч. С. 11.

¹⁵³ См.: Пишина С. Г. Указ. соч. С. 10-11.

дественными. Издание незаконного муниципального правового акта может иметь место как вследствие ОЮД органов и долж­ностных лиц местного самоуправления, так и вследствие совер­шения ими правонарушения.

К числу ошибочных правотворческих актов наука относит, наряду с перечисленными выше (в том числе в первой главе ра­боты) и имеющими недостатки содержательного и формального свойства, также акты, не соответствующие правилам формальной логики, грамматики и т. д.^[129] Поэтому содержащий ЮО правовой акт не всегда будет одновременно признан незаконным.

Ошибочность административного акта в ФРГ может иметь место в результате отсутствия в законе необходимого уполномо­чивающего основания принятия акта либо в результате допущения формальных недостатков (нарушения положений о компетенции ве­домства, процедуре издания акта или об обязательной форме). На­ряду с формально-правовыми недостатками немецкие юристы вы­деляют также материально-правовые ошибки в административных актах. Очевидные неточности, например ошибки в орфографии или подсчете, еще не делают административный акт противоправным^[130].

В деятельности по выявлению ЮО, противоречий и т. п. в му­ниципальных правовых актах акцент делается преимущественно на их содержательную сторону, нежели технико-юридическую составляющую. Субъекты и эксперты ведут учет лишь «серьез­ных» ошибок в правовых актах, опуская «несерьезные»^[131]. Вместе с тем несущественные ЮО в некоторых случаях могут приводить к довольно серьезным юридическим и иным социальным послед­ствиям (например, приводимая уже описка в названии переулка).

Как уже отмечалось, в логической структуре юридической технологии выделяют, наряду с субъектами и участниками, объ­ектами и предметами, также иные компоненты. К ним относятся,

в частности, интеллектуальные и актуализированные вовне

действия и операции, которые образуют динамичную сторону технологии. В качестве юридических рассматриваются такие действия, которые представляют собой внешне выраженные, со­циально преобразующие и влекущие определенные юридические последствия акты субъектов и участников (получение органом прокуратуры от жителей муниципального образования информа­ции о незаконности муниципального правового акта; принятие решения о проведении юридической экспертизы муниципально­го нормативного правового акта исполнительным органом госу­дарственной власти субъекта Федерации и т. д.).

Совокупность взаимосвязанных между собой юридических действий, объединенных локальной целью, составляет операцию (например, вынесение акта прокурорского реагирования на не­законный, содержащий юридические изъяны муниципальный правовой акт; принятие органом юстиции решения об отказе в го­сударственной регистрации уставного акта; составление испол­нительным органом государственной власти субъекта Федерации заключения о несоответствии муниципального акта действующе­му законодательству).

В качестве «базовых», основных блоков в технологию вхо­дят юридическая техника, тактика, стратегия и др. компоненты.

Техника представляет собой систему общесоциальных, тех­нических и специально-юридических средств, используемых контролирующими субъектами при совершении действий и опе­раций по выявлению ОЮД.

Учитывая специфический круг субъектов, компетентных устанавливать ЮО в решениях и действиях органов местного са­моуправления, наиболее востребованными среди них являются специально-юридические средства.

Вместе с тем нельзя отрицать и значимость, например, формально-логических средств, к которым относятся законы тождества, противоречия, исключения третьего, достаточного основания, а также аналитические и синтетические, сравнитель­ные и аксиоматические, индуктивные и дедуктивные, иные мето­ды логического познания.

Как уже отмечалось, к числу ошибочных правотворческих ак­тов наука относит, наряду с имеющими недостатки содержатель­ного и формального свойства (неконкретность, противоречивость, избыточность, пробелы и т. д.), не обеспеченными ресурсами (ма­териальными, кадровыми, научно-техническими, организацион­ными), также акты, не соответствующие правилам формальной логики и грамматики^[132]. Поэтому важность комплексного приме­нения обозначенных выше средств становится очевидной.

В основе юридической тактики обнаружения ОЮД лежит система определенных способов, приемов, методов и правил (тактических) оптимального использования указанных средств. Когда же речь идет о достижении главных, наиболее существен­ных задач и целей, то в данном случае имеется в виду юридиче­ская стратегия.

В практике органов прокуратуры используются, например, прямой и косвенный способы выявления ЮО органов муници­пальной власти.

Под прямым способом понимается деятельность работни­ков прокуратуры, в результате которой они самостоятельно об­наруживают муниципальные акты, не соответствующие актам высшей юридической силы. При этом практикуются следующие приемы: проведение сплошных проверок законности актов, из­данных за соответствующий период времени; целевых проверок, то есть проверок актов, изданных по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу прива­тизации муниципальных предприятий); комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и провер­ки их исполнения^[133].

Косвенный способ установления означает получение инфор­мации о незаконности и ошибочности муниципального акта от третьих лиц, других властных органов, средств массовой инфор­мации, граждан, общественных объединений и т. д.^[134]

В качестве метода выявления ЮО и прочих негативных социально-правовых отклонений в муниципальном правотвор­честве обычно выступает мониторинг действующего законода­тельства. Органы прокуратуры анализируют федеральное и ре­гиональное законодательство о местном самоуправлении, про­водят сверки с ним действующих муниципальных нормативных правовых актов и информируют о результатах мониторинга глав муниципальных образований и председателей представительных органов^[135]. В ряде регионов России подобный мониторинг осу­ществляется также органами исполнительной власти субъекта Федерации^[136].

Юридической наукой предлагаются и иные методы. Так, С. В. Поленина указывает на возможность использования фак­торного анализа для обнаружения правотворческих ошибок^[137]. Суть его сводится к тому, что правотворческая деятельность де­терминирована различного рода факторами, среди которых вы­деляются основные (экономический, политический, социальный, экологический, демографический, правовой и др.) и обеспечи­вающие (процессуальные и др.), включающие, помимо прочего, вопросы юридической техники и тактики. Каждый из этих фак­торов в отдельности либо в совокупности с другими факторами способен породить правотворческие ошибки.

А. Б. Лисюткин указывает на необходимость систематиче­ского анализа условий и причин, приводящих к правовым дефек­там в юридической практике, тенденций формирования и разви­

тия правовых явлений^[138]. Указанные факторы имеют архиважное значение в механизме выявления, предупреждения и исправления ошибок в правотворчестве органов местного самоуправления.

На наш взгляд, в качестве средств, способов, приемов, мето­дов и правил установления ОЮД органов местного самоуправле­ния могут использоваться все правила и приемы, входящие в ар­сенал современной методологии юридической науки и практики.

Большая роль в обнаружении ОЮД органов муниципаль­ной власти принадлежит философской методологии, а именно: законам (единства и борьбы противоположностей, перехода ко­личественных изменений в качественные, отрицания отрицания), категориям (сущность и явление, содержание и форма, необхо­димое и случайное, причина и следствие, возможность и дей­ствительность и т. п.) и принципам (объективности, системности, единства теории и практики, преемственности, эволюционизма, междисциплинарности и т. п.).

Значительное место в установлении ОЮД органов мест­ного самоуправления отводится социологическим методам и средствам: исследованию документов и других письменных источников, наблюдению за ходом юридической практики, опросам, анкетированию, интервьюированию, тестирова­нию, методу экспертных оценок и другим. Разновидностью конкретного социологического исследования можно считать обобщение материалов юридической практики^[139].

Возможно использование и многих других средств (линг­вистических, исторических, экономических, политологиче­ских, математических, этических, специально-юридических, социально-психологических и т. д.), с помощью которых уста­навливаются ошибки в юридической практике, причины и усло­вия их совершения.

Тактика установления ОЮД включает в себя: тактику про­верки муниципальных правовых актов, действий (операций) ор­ганов местного самоуправления и поиска ЮО и иных негативных

социально-правовых отклонений; тактику квалификации выяв­ленных погрешностей и оформления соответствующих решений (например, заключения органа юстиции об отказе в государ­ственной регистрации уставного акта, прокурорского протеста на ошибочный и незаконный акт).

Анализ инструментального и тактического блоков техно­логии показывает, что в последние годы их состав обновился и обогатился за счет привлечения новых средств, приемов, спосо­бов, правил и т. п. обнаружения ОЮД. В то же время субъекты технологии сталкиваются с определенными недостатками в этой сфере. В частности, на практике имеет место проблема неудо­влетворительной научно-методической обеспеченности рассма­триваемой технологии.

Органы юстиции в своей работе руководствуются Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[140] и Приказом Министерства юстиции РФ от 26.08.2005 г. № 147 «Об организации работы по про­ведению государственной регистрации уставов муниципальных об­разований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»^[141]. Вопросы методики про­верки уставов в указанных актах не освещаются.

Специальные методические рекомендации по проверке про­ектов нормативных правовых актов, например, разработаны про­куратурой Московской области^[142], опыт которой, без сомнения, нужно распространять в органах прокуратуры других субъек­тов Федерации. Представляется, что подобного рода рекоменда­циями должны быть обеспечены все субъекты рассматриваемой нами технологии.

Деятельность по обнаружению и профилактике ошибок, как, впрочем, и любую юридическую практику, необходимо соответ­ствующим образом организовать и спланировать. Важно пред­видеть, предсказать, спрогнозировать появление тех или иных

изъянов и погрешностей. Вопросы фундаментального планиро­вания, прогнозирования развития и функционирования опреде­ленных юридических явлений составляют ядро юридической стратегии - важнейшего компонента технологии обнаружения ошибок.

Практика показывает, что ЮО конкретного вида, выявлен­ные в нормативных правовых актах одного муниципального об­разования, впоследствии обнаруживаются в аналогичных актах иных муниципальных образований субъекта Федерации. Такого рода ситуация складывается по причине «заимствования» одни­ми органами местного самоуправления правотворческого опыта других муниципальных образований.

По данным прокуратуры Ярославской области, в 2008 г. Рыбинской городской прокуратурой опротестовано 7 постанов­лений Глав сельских поселений Рыбинского муниципального района «О порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета и бюджетных росписей главных распорядите­лей средств бюджета сельского поселения». В указанных актах вопреки требованиям ч. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ необо­снованно допускалось изменение показателей сводной бюджет­ной росписи по инвестициям в объекты капитального строитель­ства, включенные в адресную инвестиционную программу, без внесения изменений в решение о бюджете. Той же прокуратурой в судебном порядке признаны незаконными пять положений о муниципальном земельном контроле, утвержденных представи­тельными органами сельских поселений района.

Органами прокуратуры области опротестованы реше­ния представительных органов поселений Большесельского, Гаврилов-Ямского, Даниловского, Любимского, Первомайского, Пошехонского, Тутаевского, Угличского и Ярославского муни­ципальных районов «Об установлении земельного налога», уста­навливающие вопреки Налоговому кодексу РФ налоговую ставку на земельные участки, предоставленные для дачного хозяйства, в размере 1,5%.

Завершая рассмотрение базовых компонентов технологии обнаружения ЮО в деятельности органов местного самоуправ­

ления, обозначим некоторые предложения и рекомендации по ее совершенствованию.

А). В технологический процесс в качестве объектов контроля на предмет ошибочности должны включаться, наряду с муници­пальными правовыми актами, также конкретные юридические действия (операции) органов местного самоуправления.

Поскольку совокупность мер, направленных на устранение ЮО, входит в единую систему гарантий обеспечения законно- сти^[143], имеет смысл закрепить за некоторыми субъектами техно­логии право давать заключения об отдельных элементах (этапах, стадиях и т. п.) ОЮД органа местного самоуправления.

Желательно, чтобы каждый попавший в орбиту контроля правовой акт подвергался комплексной проверке (следует диа­гностировать его концепцию, содержание, соблюдение прин­ципов и правил юридической техники, тактики и стратегии при составлении акта, требований формальной логики, грамматики и т. д.) с целью выявления всех имеющихся в нем ЮО.

Б). При выявлении ЮО в муниципальной правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и иной юридической практике целесообразно использовать накопленный научный и практический опыт. Например, при поиске правотворческих ошибок нужно учитывать выработанные юридической наукой критерии качества нормативного правового акта, сформули­рованные ею приемы и средства правотворческой технологии (например, правила использования дефиниций, примечаний, из­менений, исключений норм права или их частей, прекращения и продления действия нормативного правового акта и т. д.)^[144]. Могут быть использованы и адресованные «местному законода­телю» методические рекомендации, содержащие правила подго­

товки и оформления текстов муниципальных правовых актов^[145]. Проверка исследуемого акта на предмет соблюдения указанных правил и рекомендаций позволяет уже на ранних этапах обнару­жить в нем значительное число изъянов.

В). Территориальные подразделения Министерства юсти­ции РФ анализируют и обобщают ЮО, допускаемые органами местного самоуправления в уставном нормотворчестве, в целях последующего использования полученных сведений в практике отделов юстиции и муниципальных образований. Иные субъекты технологии обнаружения ЮО также, на наш взгляд, должны уде­лять внимание этому направлению деятельности, анализировать и обобщать выявленные погрешности. Информация о типичных изъянах в муниципальном правотворчестве, правоприменении и т. д. облегчит работу по поиску ошибок в дальнейшем.

Г). Следует создать и поддерживать в «актуальном» состоя­нии предложенный В. М. Барановым^[146] своеобразный «банк дан­ных» по ошибкам.

Попытки воплотить на практике эту идею уже предприняты в отдельных регионах страны. В г. Екатеринбурге согласно распо­ряжению прокуратуры Свердловской области, Главного Управ­ления Министерства юстиции РФ по Уральскому федерально­му округу, администрации г. Екатеринбурга от 14.08.2006 г. № 122/7р-/10/2951р создана постоянно действующая межведом­ственная рабочая группа в составе представителей прокуратуры, исполнительных и представительных органов местного самоу­правления. Основными задачами группы являются следующие: анализ состояния законности, изучение прокурорской и право­применительной практики, совершенствование методики сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федераль­

ному законодательству нормативных правовых актах органов местного самоуправления^[147].

Необходимость формирования подобного банка данных в каждом регионе очевидна: органы власти муниципальных обра­зований, органы государственной власти, иные субъекты долж­ны иметь возможность ознакомиться с содержанием не только качественных и эффективных муниципальных правовых актов, но и актов, содержащих в себе ЮО и иные недостатки, а также возможность изучить заключения, протесты, судебные решения, которые приняты по «ущербным» актам.

Доступ к подобному банку данных следует обеспечить че­рез сеть Интернет. Поручить же его создание и регулярное об­новление целесообразно органу исполнительной власти субъекта Федерации, ответственному за ведение регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В целях повышения качества и эффективности деятельности по установлению ЮО муниципальных органов, обмена нако­пленным опытом, более оперативного реагирования на состояние подконтрольного объекта, в каждом регионе должна находить широкое применение практика тесного сотрудничества контро­лирующих субъектов на всех уровнях технологического цикла.