§ 4. Классификации ошибочной юридической деятельности органов местного самоуправления (проблемы ее пространственной структуры)

Существует огромное разнообразие ЮО, допускаемых в практике муниципальных органов. Взятые в совокупности, они позволяют составить целостное представление об ОЮД органов и должностных лиц местного самоуправления, уровне качества и эффективности их работы.

На первом этапе исследования очень важно отграничить дей­ствительные ЮО от мнимых, воображаемых дефектов, пробелов, злоупотреблений правом, ПНД и др. явлений юридической анти­культуры. Эта проблема имеет большое практическое значение, поскольку требует очень внимательного изучения социально­правовых ситуаций, нормативно-правового материала, необ­ходимого для разрешения дела, анализа основных признаков, внутренней (субъективной) и внешней (объективной) сторон, характеризующих отдельные типы ОЮД и иные разновидности антикультуры. Обнаружение ЮО там, где их нет, искусственное их «творение» ведут к напрасному расходованию времени, фи­нансовых, трудовых и иных материальных ресурсов, отвлекают различные органы и должностные лица от решения насущных задач и выполнения необходимых функций. Российская юриди­ческая практика (правотворческая, правоприменительная, судеб­ная, прокурорская и др.) полна примеров выявления «ненастоя­щих» ошибок.

ОЮД (ЮО) органов местного самоуправления можно клас­сифицировать по различным основаниям.

1. В зависимости от того, в какой правовой системе обще­ства происходят погрешности в юридической деятельности, можно выделять ОЮД, существующую в российской и нацио­

нальных правовых системах, романо-германской, англосаксон­ской и т. д. семьях.

2. По виду противоправности следует различать ОЮД орга­нов местного самоуправления, нарушающую юридические пред­писания, выраженные в нормативных правовых актах федераль­ного, регионального и муниципального уровней.

3. В зависимости от вида юридической практики можно го­ворить об ОЮД в правотворческой, правореализационной (пра­воприменительной и т. п.), интерпретационной и правосистема­тизирующей практике органов местного самоуправления^[62].

Данное разграничение носит в известной мере условный ха­рактер, поскольку в работе муниципальных органов тесно пере­плетаются правотворческая и правореализационная, интерпрета­ционная и иные виды деятельности. Допущенная на одном этапе практической работы ошибка нередко способствует появлению новых ЮО на последующих ее этапах.

Ошибки, допускаемые в области муниципального право­творчества, - распространенный, а главное, наименее латент­ный по обстоятельствам объективного свойства вид ОЮД орга­нов местного самоуправления. Значительная их часть связана с выходом субъекта муниципального правотворчества за пределы своей компетенции.

Решением представительного органа Головиновского сель­ского поселения Угличского муниципального района Ярослав­ской области от 07.07.2006 г. № 33 утверждены «Правила со­держания собак и кошек в Головиновском сельском поселении».

При этом муниципальный орган вышел за пределы своих полно­мочий и установил некоторые правила деятельности федераль­ных органов исполнительной власти (органов ветеринарного, санитарно-эпидемиологического надзора), а также органов вну­тренних дел^[63].

Постановлением главы администрации г. Нижнего Новго­рода от 12.08.2004 г. № 51 утверждено Положение о реестре за­купок продукции по муниципальным контрактам города, в кото­ром определен порядок формирования и ведения реестра закупок продукции по муниципальным контрактам. В силу ч. 6 ст. 18 Фе­дерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указанный порядок устанавливается Правительством РФ^[64].

Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгоро­да от 04.06.2002 г. № 49 утверждены временные Правила бла­гоустройства города. В соответствии с п. 1 ч. 6 ст. 29 Устава го­рода принятие нормативных правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города, от­носится к полномочиям Городской Думы^[65].

Весьма часто итогом муниципального правотворчества ста­новится ошибочный с точки зрения содержания и (или) формы внешнего выражения правовой акт.

Собранием представителей Гаврилов-Ямского муниципаль­ного района Ярославской области было издано постановление от 28.02.2006 г. № 14 «О председателе ревизионной комиссии муни­ципального района». В соответствии с ч. 3 ст. 43 ФЗ № 131 пред­ставительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования, при­нимает правовые акты в виде решений. Таким образом, Собранию представителей следовало издать не постановление, а решение.

ЮО в правотворческой сфере могут быть связаны и с несо­блюдением требований к процедуре издания муниципального правового акта. Так, согласно ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131 нормативный правовой акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародо­вания. В нарушение закона решение муниципального Совета го­родского округа г. Рыбинск Ярославской области от 22.06.2006 г. № 55 «О правилах аккредитации журналистов при муниципаль­ном Совете городского округа город Рыбинск» было подписано

председателем представительного органа муниципального образо­вания и опубликовано в периодическом печатном издании - газете «Рыбинские известия»^[66].

Главой Отрадновского сельского поселения Угличского му­ниципального района Ярославской области допускались фак­ты издания постановлений, которыми фактически вводились в действие решения представительного органа, в то время как ФЗ № 131 определен порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, не предусматривающий принятие выборным должностным лицом специального правового акта о введении в действие решения представительного органа^[67].

Примером правореализационных ошибок являются установ­ленные органами прокуратуры Ярославской области факты не­законного распоряжения органами местного самоуправления Мышкинского, Борисоглебского, Переславского районов и г. Ры­бинска землями федерального значения^[68].

Применяя положения федерального и регионального законо­дательства, органы местного самоуправления весьма часто выхо­дят за пределы своей компетенции. Главой местного самоуправ­ления Кстовского района Нижегородской области было издано постановление от 30.03.2000 г. № 8 «О прекращении эксплуата­ции объектов незавершенного строительства автономной неком­

мерческой организации и ООО «Всемирная академия самбо». Судом названное постановление было признано недействитель­ным, поскольку прекращение эксплуатации строительных объ­ектов, возведенных с нарушением градостроительных правил, не отнесено к компетенции главы местного самоуправления⁷⁷.

В общей массе правореализационных ошибок также могут быть выделены их отдельные разновидности. Немецкие юристы, например, разграничивают материально-правовые и формально­правовые ошибки в административных актах. Формальный не­достаток имеет место, если издавший правовой акт орган вышел за рамки своей компетенции, не была соблюдена обязательная процедура при принятии акта или форма акта не соответствует правовым предписаниям. Суть материально-правовой ошибки заключается в том, что правовой акт не соответствует прочим нормам права и юридическим составам: отсутствуют фактиче­ские предпосылки применения закона, либо лежащая в основе акта правовая норма утратила силу, предоставленное законом усмотрение было использовано неверно и т. д.⁷⁸

Иллюстрацией интерпретационной ошибки в деятельности органов местного самоуправления может служить произведенное главой Тутаевского муниципального района Ярославской обла­сти неверное толкование положения устава района, обязываю­щего его не реже одного раза в год отчитываться перед муници­пальным Советом района о выполнении федеральных законов и законов Ярославской области, решений муниципального Совета и собственных нормативных правовых актов.

⁷⁷ См.: постановление Федерального арбитражного суда Волго­Вятского округа от 01.11.2000 г. № А43-2450/00-30-95 // СПС Консуль- тантПлюс.

⁷⁸ См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч. С. 253-266.

Тутаевского муниципального района Ярославской области»⁷⁹ дал иное толкование спорной норме. Отчет главы происходит путем его выступления на заседании муниципального Совета района, при этом ему могут задаваться депутатами Совета вопросы. По итогам обсуждения отчета главы района Советом принимается решение об оценке его деятельности за отчетный период. Данное решение вместе с отчетом главы района направляется для опу­бликования в средства массовой информации. Решением Тута- евского городского суда Ярославской области от 06.09.2007 г.⁸⁰ решение муниципального Совета района признано не нарушаю­щим права и компетенцию главы района и не противоречащим действующему законодательству.

Правоинтерпретационные ошибки также можно разделить на отдельные подвиды, классифицировав по различным основа­ниям. С. Г. Пишина, например, выделяет ошибки в зависимости от существа нарушаемого правила толкования - при осущест­влении языкового, логического, систематического и историко­телеологического способа; ошибки в объеме толкования - при­водящие к необоснованно ограничительному и необоснованно расширительному толкованию; по субъектам толкования - воз­никающие при официальном и неофициальном толковании и др.⁸¹

В практике органов местного самоуправления встречаются случаи систематизации муниципальных правовых актов.

4. ОЮД органов местного самоуправления может быть ла­тентной и явной (установленной). В литературе применительно

⁷⁹ Берега. 2007. 19 июня.

⁸⁰ Архив Тутаевского городского суда Ярославской области. Дело № 2-53/2007.

⁸¹ См. подробнее: Пишина С. Г. Указ. соч. С. 12-13.

к отдельным видам юридической деятельности разрабатываются специальные показатели латентности, отражающие приблизи­тельную долю скрытых (невыявленных) дефектов и погрешно­стей в общей массе установленных ЮО⁸². Латентные, или скры­тые, необнаруженные ЮО муниципальных органов существенно влияют на качество и эффективность их работы в конкретной сфере. Следует совершенствовать технологию установления ошибок в практике местных органов с тем, чтобы число скрытых изъянов в ней было минимальным.

5. В зависимости от сложности процесса выявления ЮО по­следние делятся на очевидные и неочевидные.

Очевидные ЮО буквально лежат на поверхности; их установ­ление и квалификация в качестве таковых не составляет труда. Так, прокуратурой Переславского района Ярославской области был принесен протест на утвержденное Переславль-Залесской го­родской Думой Положение о специализированном жилом доме. Положение закрепляет обязанность граждан, проживающих в спе­циализированном доме, безвозмездно передать принадлежащие им жилые помещения и земельные участки в муниципальную соб­ственность. Федеральное законодательство, однако, таких условий предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения не предусматривает.

О неочевидных ЮО идет речь, когда у субъектов юридиче­ской практики возникают сомнения при квалификации того или иного вида деятельности органов местного самоуправления в ка­честве ошибочного. Неочевидные ЮО, как правило, долго оста­ются необнаруженными.

6. Имея в виду сложность структур (логической, генетиче­ской, стохастической и т. д.), ОЮД органов местного самоуправ­ления классифицируется на простую и сложную.

Простую ОЮД иллюстрирует норма, закрепленная в ст. 20 Регламента Совета депутатов Светловского городского округа Калининградской области, утвержденного решением Совета де-

⁸² См., например: Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979; Морщако­ва Т. Г., Петрухин И. Л. Оценка качества судебного разбирательства (по уголовным делам). М., 1987.

путатов от 20.10.2005 г. № 177. Она предусматривает осуществле­ние полномочий на постоянной основе как председателем окруж­ного Совета, так и его заместителем. В соответствии с уставом городского округа Совет состоит из 15 депутатов. Часть 5 ст. 40 ФЗ № 131 определяет, что на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности предста­вительного органа муниципального образования. В связи с тем, что рассматриваемая норма допускает исполнение обязанностей на постоянной основе более чем 10% депутатов представитель­ного органа муниципального образования, судом она была при­знана недействующей^[69].

Сложная по структуре ОЮД явилась предметом рассмо­трения Арбитражного суда Ярославской области, решением ко­торого было признано недействительным постановление Главы Тутаевского муниципального района Ярославской области от 23.08.2006 г. № 670 «Об утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения объ­екта», предусматривающее выделение указанного в постановле­нии земельного участка, находящегося в пользовании ОАО «Ту- таевский моторный завод», для строительства завода компании «Астрон Билдингс С.А.». В ходе судебного разбирательства было установлено, что принятию указанного постановления предше­ствовал целый ряд иных ошибочных действий и операций орга­нов муниципальной власти Тутаевского муниципального района, в числе которых издание постановления главы Тутаевского муници­пального округа Ярославской области от 17.10.2003 г. № 1155 «О переоформлении земельных участков в аренду». Последнее проти­воречит ст. 45 Земельного кодекса РФ в той части, в какой влечет прекращение права постоянного (бессрочного) пользования ОАО «Тутаевский моторный завод» землями, право пользования кото­рыми подтверждено Свидетельством № 30 от 29.01.1993 г.^[70]

7. По элементам внешней стороны ОЮД можно выделить следующие ее виды.

а) по субъектам ОЮД следует подразделять на совершен­ную представительными, исполнительными и иными органами и должностными лицами муниципальной власти, муниципальны­ми служащими, техническим персоналом и т. д.

По данным прокуратуры Ярославской области, из 411 оспо­ренных в 2009 г. незаконных нормативных правовых актов орга­нов местного самоуправления 263 принято представительными, 148 - исполнительными органами^[71];

б) по объектам ОЮД может затрагивать права и законные интересы граждан, их коллективов и организаций, любые формы собственности, процедуры осуществления местного самоуправ­ления, государственной власти и др.

Органами местного самоуправления городского поселения Любим Любимского муниципального района Ярославской об­ласти не были опубликованы нормативные правовые акты по вопросу предоставления жилых помещений коммерческого ис­пользования, и, следовательно, жители муниципального образо­вания надлежащим образом не были проинформированы о воз­можности заключения договоров коммерческого найма и усло­виях, на которых таковые могут заключаться. Объектами ОЮД органов муниципальной власти здесь являются права и законные интересы граждан.

Постановлением Совета Министров СССР от 06.03.1975 г. и решением Ярославского облисполкома от 30.03.1960 г. № 151-13 в постоянное пользование воинской части 75284 передан земель­ный участок площадью 1 га, расположенный по адресу: Мыш- кинский район, Охотинский сельсовет. Постановлением главы Администрации Мышкинского района от 22.12.1995 г. № 411 земельный участок площадью 0,9 га изъят у воинской части и передан колхозу «1 Мая». Объектом ОЮД главы Администрации Мышкинского района в данном случае выступает федеральная собственность (земли обороны);

в) в зависимости от формы поведения субъекта различают ОЮД, выразившуюся в действии или бездействии.

Основная масса ЮО органов местного самоуправления со­вершается путем действия (издание не соответствующих дей­ствующему законодательству правовых актов, принятие различ­ного рода управленческих решений и т. д.).

Весьма распространенной в муниципальной практике яв­ляется и ОЮД, в основе которой лежит бездействие. Так, ООО «Техноком-Дельта» обратилось в Арбитражный суд Свердлов­ской области с заявлением о признании противоправным бездей­ствия администрации г. Екатеринбурга, выразившегося в непри­нятии решения по узаконению реконструированных помещений цеха 57 под офисные помещения по адресу: г. Екатеринбург, ул. Первой Пятилетки, в связи с чем организация не может отнести потраченные средства на реконструкцию на затраты в соответ­ствии с Налоговым кодексом РФ. В постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30.11.2004 г. по делу № Ф09-3951/04-ГК было отмечено, что согласно ч. 2 ст. 26 Феде­рального закона от 28.08.1995 г. № 154 «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»^[72] органы местного самоуправления и должностные лица местно­го самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Бездействие администрации г. Екатеринбурга, выразившееся в непринятии решения по рас­смотрению обращения ООО «Техноком-Дельта», было признано противоправным. Суд обязал администрацию г. Екатеринбурга устранить допущенные ошибки и нарушения прав и законных интересов ООО «Техноком-Дельта» в срок до 25.12.2004 г.^[73];

г) по негативным результатам и по степени вредности со­ответствующих результатов и последствий все разновидности ОЮД органов местного самоуправления можно подразделить на существенные (грубые) и незначительные.

Существенные (грубые) ЮО влекут за собой, как правило, при­нятие неправильного, необоснованного и незаконного решения ор­ганом или должностным лицом местного самоуправления, являют­ся обязательным основанием его отмены полностью или частично.

В судебной практике ФРГ данные виды ошибок именуются «особо тяжкими». Подобные ошибки приводят к тому, что «со­ответствующий административный акт выступает безусловно не­выносимым, то есть несовместимым с ведущими конституцион­ными принципами или существенными ценностными представ­лениями, имманентными правовому порядку»^[74].

Примерами грубых ошибок могут служить попытки глав от­дельных муниципальных образований Российской Федерации закрепить в своих актах составы административных правонару­шений и меры административной ответственности за их совер­шение. В соответствии же со ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федера­ции об административных правонарушениях.

Факт совершения грубой ЮО в деятельности органов мест­ного самоуправления констатируется в определении Верховного Суда РФ от 17.04.1998 г. № 30-Г98-2^[75]. Суть ошибки состоит в том, что, вопреки положениям федерального законодательства (п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»), устав Кавказского сельского муниципаль­ного образования не принимался ни представительным органом местного самоуправления, ни населением, а был утвержден по­становлением главы Администрации пос. Кавказский.

Незначительные ЮО хотя и влияют на качество юридиче­ской практики, но, как правило, не связаны с нарушением закон­ности и не влекут обязательной отмены решения. Так, ст. 19 Уста­ва Ростовского муниципального района Ярославской области в структуру органов местного самоуправления района включает избирательную комиссию района, в то время как ч. 2 ст. 39 ФЗ

№ 131 содержит четкое предписание: «избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправле­ния». Несмотря на наличие противоречия между положениями устава муниципального образования и нормой федерального закона, данный случай является иллюстрацией незначительной правотворческой ошибки представительного органа местной вла­сти, учитывая ее минимальную вредоносность и весьма незначи­тельный ущерб, нанесенный ею правопорядку;

д) в зависимости от вида используемых средств можно раз­личать ЮО органов местного самоуправления в применении тех­нических, специально-юридических и общесоциальных средств.

8. По субъективной стороне ОЮД можно выделить: а) по­грешности на уровне ощущений, восприятий, представлений, ко­дирования информации в памяти и т. д. (в блоке сбора и обработки фактической правовой информации); б) дефекты мотивации, лож­но понятые интересы, неверные установки и т. д. (в мотивацион­ном блоке); в) заблуждения в прогнозах, планах, определении це­лей (в программно-целевом блоке); г) неверные интеллектуальные и волевые решения (в блоке принятия рациональных решений и их выполнения); д) неправильные оценки (в оценочном блоке); е) де­фекты в знаниях, умениях, навыках, способностях и т. д. (в блоке личного опыта); ж) изъяны в воле, эмоциональные огрехи, невни­мательность и т. д. (в энергетическом блоке).

Так, Муниципальный Совет Тутаевского муниципально­го района Ярославской области издал решение об утверждении определенной избирательной комиссией г. Тутаева и Тутаевского района схемы образования избирательных округов для проведе­ния выборов в органы местного самоуправления Тутаевского му­ниципального района по многомандатным округам. При этом по невнимательности в текст решения не была включена информация о месте нахождения каждой окружной избирательной комиссии.

Муниципальный Совет вновь образованного Константинов- ского сельского поселения Тутаевского муниципального района Ярославской области принял ошибочное с точки зрения зако­нодательства и практики его применения решение до принятия

устава поселения и регламента работы представительного органа поселения временно руководствоваться регламентом работы Му­ниципального Совета района.

9. В зависимости от возможности ликвидации погрешностей в конкретной юридической практике ЮО органов муниципаль­ной власти бывают устранимыми и неустранимыми.

Устранимыми являются те, которые могут быть исправлены обнаружившими их субъектами. Согласно п. 6 ст. 36 Закона Ярос­лавской области от 02.06.2003 г. № 27-з (в ред. от 09.07.2009 г.) «О выборах в органы государственной власти Ярославской об­ласти и органы местного самоуправления муниципальных обра­зований Ярославской области»^[76], если представительный орган муниципального образования не принимает решение об утверж­дении схемы избирательных округов в установленный законом срок, избирательная комиссия муниципального образования при­нимает решение о проведении выборов по прежней схеме, если она соответствует законодательству, либо о проведении выборов по избирательным округам, схема которых определяется избира­тельной комиссией.

Неустранимыми ошибками следует считать такие, кото­рые не могут быть ликвидированы в конкретном юридическом процессе органом, выявившим погрешность в юридической практике. В Положении о выборах в депутаты Новосибирского городского собрания была использована недостаточно четкая формулировка: «кандидат может баллотироваться только в один представительный орган власти» вместо фразы «кандидат может баллотироваться только в один представительный орган госу­дарственной власти либо местного самоуправления». Указанная норма привела к спору между кандидатом на выборах в депута­ты представительного органа государственной власти Новоси­бирской области, которому городской избирательной комиссией было отказано в регистрации в качестве кандидата на выборах в депутаты Новосибирского городского собрания. В конечном итоге спор был передан на рассмотрение суда^[77]. При этом и го­

родская избирательная комиссия, и суд обнаружили ЮО в муни­ципальном правовом акте, однако не могли устранить ее сами.

10. ОЮД органов местного самоуправления можно разгра­ничить на типичную и нетипичную. Под типичной мы имеем в виду наиболее распространенные разновидности ОЮД, отлич­ные от других определенными обобщенными чертами.

Весьма характерными для современной российской муни­ципальной практики являются случаи незаконного распоря­жения органами местного самоуправления землями федераль­ного и регионального значения. Так, глава г. Сочи превысил полномочия при издании постановления от 04.08.1995 г. № 675, предоставив в постоянное (бессрочное) пользование ООО «Сельскохозяйственный производственный комплекс «Агро­дом» земельный участок, являющийся федеральной собствен­ностью и находящийся в ведении федеральных органов власти. В постановлении Федерального арбитражного суда Северо­Кавказского округа от 04.03.2009 г. № А32-8848/2007^[78] указы­вается, что спорный земельный участок расположен во второй зоне санитарной охраны курорта. В силу закона такие участки отнесены к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, следовательно, орган местного самоу­правления не имеет полномочий на предоставление спорного участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Арбитражным судом Ярославской области вынесено ре­шение признать недействительным постановление главы Не- коузского муниципального района Ярославской области от 05.09.2006 г. № 497 «Об условиях организации и проведения торгов по продаже земельного участка, расположенного север­нее д. Погорелка Веретейского сельского округа Некоузского района Ярославской области». Судом установлено, что поста­новление принято в отношении земельного участка, который находится в собственности субъекта Федерации, ограничен в обороте и право на распоряжение которым у нее отсутствует^[79].

К нетипичным относятся такие типы (виды, подвиды) ОЮД, которые необычны для той или иной юридической практики, имеют значительное своеобразие. Они стоят как бы «особняком» в ряду других дефектов и погрешностей в дея­тельности органов и должностных лиц муниципальных обра­зований.

Так, Рыбинской городской прокуратурой Ярославской области выявлен факт расходования средств бюджета город­ского округа г. Рыбинск в нарушение установленных ст. 69 Бюджетного кодекса РФ форм расходов. Управлением по фи­зической культуре и спорту администрации городского округа г. Рыбинск за счет средств местного бюджета осуществлялось полное финансирование (включая расходы на заработную пла­ту, услуги связи, транспорт) некоммерческой организации НП футбольный клуб «Рыбинск». В результате вмешательства прокуратуры указанное финансирование было прекращено.

В юридической литературе выделяются и другие виды ЮО и ОЮД (полные и частичные, оспоримые и неоспоримые, вы­нужденные и случайные, материальные и процессуальные, тех­нические и т. д.). Все они в той или иной степени указывают на характер и особенность ОЮД, специфику допущенных дефек­тов в юридической практике, детерминированы вполне опреде­ленными факторами (способами, уровнями и т. п.) объективной и субъективной реальности.