§ 3. Структуры ошибочной юридической деятельности органов местного самоуправления

Ни в отечественной, ни в зарубежной юриспруденции струк­туры ОЮД не были предметом специального исследования. Существует лишь характеристика отдельных признаков и неко­торых элементов, составляющих внутреннюю (добросовестное заблуждение, неосторожность и т.

никновения, выявить способы и средства обнаружения ЮО, их

предупреждения и устранения.

ОЮД органов местного самоуправления так же, как и другие юридические явления (правоотношения, социально-правовые от­клонения, правонарушения и т. п.), - образование полиструктур­ное, включающее, в частности, генетическую и функциональную,

логическую (логико-философскую) и психологическую, времен­ную и пространственную, стохастическую и другие структуры.

Высказанные нами положения будут методологически ис­ходными при дальнейшем исследовании структур ОЮД органов местного самоуправления.

Итак, в самом общем плане структура ОЮД органов мест­ного самоуправления - это ее строение, способы расположе­ния ее элементов и связей, которые обеспечивают сохранение объективно необходимых свойств и целостность ОЮД и слу­жат фактическим основанием применения к ее субъектам мер социально-правовой защиты.

Генетическая структура раскрывает связи отдельных эле­ментов и ОЮД органов местного самоуправления в целом с экономической и политической, социальной и духовной, право­вой и организационной, национальной и иными предпосылками общественной жизнедеятельности. Именно она позволяет как на уровне отдельных видов ОЮД, так и в общем массиве ЮО на глубокой научной основе раскрыть причины и условия со­вершения ОЮД органов местного самоуправления, механизм ее детерминации^[51].

И ученые, и практики признают, что ЮО, правонарушения и прочие социально-правовые отклонения в деятельности органов муниципальной власти вызваны разнообразными экономически­ми, политическими, социальными и иными факторами.

В ряду обстоятельств экономического характера называют не­решенность проблемы соотношения ресурсов и полномочий орга­нов местного самоуправления. Все попытки федерального законо­дателя урегулировать ее до сих пор не увенчались успехом. Путем

внесения дополнений как в текст ФЗ № 131, так и в отраслевое законодательство происходит значительное расширение перво­начально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, не сопровождаю­щееся одновременным увеличением ресурсов местных бюджетов.

Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный налог (при этом, по оценкам экспертов, почти 80% земли в Российской Федерации выведено из налогооблагаемой базы земельного налога и лишает муници­палитеты стабильного источника доходов, так как относится к федеральной собственности - земли запаса, лесной фонд и др.) и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог ис­ключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет, по данным Министер­ства финансов РФ, 12,2%. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Федерации, региональных налогов. В 2007 г. доля меж­бюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюдже­тов достигла 58%^[52].

Особенно сложно в подобных условиях приходится неболь­шим муниципальным образованиям - городским и сельским поселениям. Так, решением Муниципального Совета Митин­ского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 20.12.2007 г. № 18 «О бюджете Митинского сельского поселения на 2008 г.» установлено, что общий объем доходов бюджета поселения в 2008 г. за исключе­нием субвенций и субсидий составил 1188 тыс.

Ряд политических решений органов государственной власти России негативным образом сказались на формировании отече­

ственного института муниципальной собственности и создали бла­гоприятную почву для ЮО, правонарушений и иных негативных социально-правовых отклонений в деятельности органов местного самоуправления. В настоящее время управление и распоряжение муниципальной собственностью, в том числе вопросы ее привати­зации, находятся в ведении органов местного самоуправления. На начальных же этапах развития местного самоуправления (в 1991 - 1994 гг.) процесс приватизации муниципального имущества про­исходил при непосредственном участии государственных органов, в соответствии с разработанными ими программами приватизации государственной и муниципальной собственности, что, по мнению большинства ученых, помешало становлению полнокровной му­ниципальной собственности в Российской Федерации.

Не могла не отразиться на генезисе и динамике ОЮД орга­нов муниципальной власти и непоследовательность региональной политики в сфере местного самоуправления в 90-е гг. ХХ в. Так, руководство Оренбургской области долгое время не могло опре­делиться со схемой территориального устройства на местах. До 1995 г. там, как и во многих других субъектах Федерации, суще­ствовала двухуровневая система муниципальных образований (на уровне населенных пунктов и сельских районов). Затем было при­нято решение об упразднении муниципальных органов на уровне сельских районов и образовании там структурных подразделений областной администрации. Деятельность по созданию муници­пальных образований на уровне сельсоветов активизировалась, и за сравнительно короткое время их число вместе с городскими му­ниципальными образованиями достигло 578 единиц. Вскоре стало очевидно, что взаимоотношения областной власти с таким боль­шим количеством муниципальных образований требует огромных усилий и затрат.

№ 131 повлекло установление во всех регионах страны двухуров­невой системы организации местной власти, а значит, новые пре­образования в схемах территориального устройства местного са­моуправления в Оренбургской области.

Говоря об ОЮД местных органов, нельзя исключать влияние на ее состояние социальных факторов. Несмотря на предприни­маемые в муниципальных образованиях в настоящее время уси­лия (разработку программ поддержки занятости населения и при­влечение средств местных бюджетов для дополнительной под­держки жителей; принятие антикризисных мер в части тарифной политики на услуги ЖКХ для населения с учетом особенностей каждого муниципального образования; попытки сохранить про­мышленный потенциал и малый бизнес), на деятельности орга­нов местного самоуправления сказывается рост безработицы и социальной напряженности в регионах, вызванный финансово­экономическим кризисом.

Как уже отмечалось, генетическая структура ОЮД органов местного самоуправления позволяет выявить причины и условия совершения ОЮД также на уровне отдельных ее видов. Если к числу причин-условий совершения ЮО в уставном нормотворче­стве относят недостаточную осведомленность органов местного самоуправления об изменениях в федеральном и региональном законодательстве и т. д., то значительная масса иных актов ор­ганов местного самоуправления вступает в противоречие с фе­деральным законодательством по причине изначальной противо­речивости уставов муниципальных образований^[54].

Функциональная структура выявляет связи между отдель­ными элементами ОЮД органов муниципальной власти, показы­вает функционирование каждого элемента и ОЮД в целом. Дан­ная структура позволяет определить место ОЮД среди других разновидностей юридической антикультуры, выявить негатив­

ные последствия, которые приносит конкретная ОЮД, выяснить роль и значение каждого ее элемента в нанесении вреда, а также рассмотреть ущерб от всего массива ЮО либо отдельных их ти­пов, видов и подвидов.

Исследование функционирования ОЮД органов местного самоуправления конкретного вида, отдельных элементов ОЮД способствует эффективному установлению новых фактов совер­шения ЮО в муниципальной практике, выработке рекомендаций по их предотвращению, а в конечном итоге - защите прав субъ­ектов и участников юридической деятельности.

В муниципальной практике, например, распространены слу­чаи отмены органами местного самоуправления изданных ранее решений. Значительная часть подобных действий является оши­бочными и незаконными. Арбитражным судом Орловской об­ласти признано противоправным постановление администрации г. Орла от 17.04.2007 г. № 828 «Об отмене постановления адми­нистрации города Орла от 06.07.06 г. № 1246 «О предоставлении гражданину Паулкину М.А. земельного участка для строитель­ства офисного здания по улице Русанова в кадастровом квар­тале 57:25:0030607 Железнодорожного района города Орла»^[55]. Удовлетворяя требования предпринимателя Паулкина М.А., суд исходил из того, что оспариваемое постановление нарушает его права на осуществление строительства на спорном земельном участке и орган местного самоуправления не доказал наличие об­стоятельств, послуживших основанием для принятия указанного постановления.

Из приведенного примера видно, что ОЮД органов местного самоуправления «граничит» с ПНД, служебными упущениями и «злоупотреблением правом».

Логико-философская структура дает возможность отразить взаимосвязи элементов и системы, частей и целого, содержания и формы ОЮД органов местного самоуправления. В первую оче­редь здесь следует выделять внутренний и внешний ее компо­

ненты (элементы, стороны и т. п.). При исследовании внутренней (субъективной) стороны ОЮД речь по существу идет о ее психо­логической структуре, которая, как мы уже отмечали, не совсем верно сводится в отечественной юридической науке к добросо­вестному заблуждению и отдельным формам и (или) видам вины субъекта ОЮД.

Внешняя сторона ОЮД - это объективированное ее выра­жение, внешнее проявление, материализация соответствующих ошибочных знаний, представлений, мыслей, интересов, целей, установок и т.п. в ошибочных практических действиях долж­ностных лиц местного самоуправления, муниципальных служа­щих, органов муниципальной власти.

Внешняя сторона муниципальной ОЮД складывается из ее субъектов, объектов, внешне выраженных действий и операций, средств и способов совершения ошибочных действий и операций, результатов (последствий) соответствующих действий (опера­ций), причинно-следственных связей между действиями (опера­циями) субъекта ОЮД и наступившими последствиями (резуль­татами), времени и места совершения ОЮД. Кратко рассмотрим основные элементы внешней (объективной) стороны ОЮД.

Субъекты ОЮД - это конкретные органы (представитель­ные, исполнительные, контрольные и иные), должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, которые совершают ошибочные действия и операции. Как носители ука­занных действий (абстрагируясь от психологического механизма их поведения), они предстают в качестве элемента внешней сто­роны ОЮД.

Решением Муниципального Совета Заячье-Холмского сель­ского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области от 27.12.2007 г. № 33 «О порядке ведения реестра муниципальных служащих Заячье-Холмского сельского поселения» утвержден порядок ведения реестра муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и иных муниципальных орга­нах поселения. При этом не предусмотрено, какая именно инфор­мация вносится в реестр муниципальных служащих. Субъектом

ОЮД в данном случае выступает представительный орган муни­ципального образования.

Постановлением главы Администрации Мышкинского райо­на Ярославской области у воинской части был изъят находящий­ся в ее постоянном пользовании на основании постановления Со­вета Министров СССР от 06.03.1975 г. и решения Ярославского облисполкома от 30.03.1960 г. № 151-13 земельный участок пло­щадью 0,9 га и передан колхозу «1 Мая». Субъектом ОЮД здесь является глава Администрации Мышкинского района.

Объекты ОЮД - это те блага, на которые направлена ОЮД. В зависимости от их природы все объекты ОЮД условно можно подразделить на следующие типы: 1) общественные отношения и юридические связи, 2) общественный (государственный) строй, 3) территория и население, 4) семья и другие социальные общ­ности, 5) политический режим и правопорядок, 6) деятельность (работы, услуги, ее результат), 7) материальные и нематериаль­ные блага, 8) права и свободы, законные интересы и обязанности людей, их коллективов и организаций, 9) правовые акты и другие официальные документы, 10) субъективные права и субъектив­ные юридические обязанности, 11) информация, 12) окружаю­щая природная среда, 13) нравственность и т. д.

Прокуратурой Ямало-Ненецкого автономного округа выяв­лены факты необоснованного повышения тарифов на жилищно­коммунальные услуги в муниципальных образованиях окру­га. Несмотря на то что максимально допустимое повышение цен на все услуги ЖКХ в соответствии с законодательством в 2009 г. не должно превышать 29,9%, согласно постановлению администрации Приуральского района цены возросли более чем на 29,9%. В поселке Пангоды Надымского района квартплата увеличилась с начала года на 40 - 53%^[56]. Объектом ОЮД рай­онных администраций в данных ситуациях являются права и за­конные интересы жителей муниципальных образований в сфере ЖКХ, а также их материальные блага.

Решением Муниципального Совета Митинского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярослав­ской области от 13.11.2007 г. № 13 «О муниципальной службе в Митинском сельском поселении» определены понятие и принци­пы муниципальной службы, классифицированы должности му­ниципальной службы в поселении; установлены основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения и запре­ты, связанные с муниципальной службой, а также регламентиро­ваны иные вопросы, относящиеся к компетенции федеральных либо региональных органов государственной власти. Последняя и выступает объектом ОЮД представительного органа муници­пального образования.

Важное место в содержании ОЮД занимают конкретные оши­бочные действия (бездействие) и операции субъектов, к которым некоторые авторы сводят всю внешнюю сторону ЮО. Ошибочные действия (операции) субъектов могут быть письменными и устны­ми, реально-преобразующими и коммуникативными, профессио­нальными и непрофессиональными и др. Главные их особенности заключаются в том, что все они, как правило, носят непреднаме­ренный, противоправный и деструктивный характер.

Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгоро­да от 16.08.2006 г. № 2794 установлен тариф для филиала «Сор­мовская ТЭЦ» ОАО «Нижегородская генерирующая компания» на подключение к системе теплоснабжения за 1 Гкал в час с уче­том НДС в размере 2 002 000 руб. Прокуратурой города данное постановление было опротестовано, поскольку Сормовская ТЭЦ - филиал ОАО «Нижегородская генерирующая компания» и в силу ст. 55 ГК РФ не может являться организацией, для которой предусмотрено установление тарифов на подключение. Протест удовлетворен, администрацией города правовой акт приведен в соответствие с действующим законодательством^[57].

Решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской об­ласти от 09.10.2007 г. № 74 «О налоге на имущество физических лиц на территории Огарковского сельского поселения в 2008 г.» установлена обязанность для налогоплательщиков, имеющих право на льготу по уплате налога, представить соответствующие документы в установленный в решении срок. Вместе с тем, со­гласно подп. 3 п. 1 ст. 21 Налогового кодекса РФ, использование налоговых льгот - это право, а не обязанность налогоплательщи­ков, они могут по своему усмотрению либо воспользоваться этим правом, либо отказаться от него. Отсюда следует, что граждане, имеющие право на льготу, вправе представить документы в на­логовые органы в любое время.

В качестве относительно самостоятельных элементов следу­ет выделить средства и способы совершения ошибочных юриди­ческих действий и операций.

Средства - это любые предметы (явления и т. п.), с помощью которых совершаются ошибочные действия (операции) и кото­рые мешают достижению положительных целей и результатов. К ним можно отнести, например, используемые в деятельности органов муниципальной власти противоречивые и пробельные федеральные и региональные нормативные правовые акты либо устные рекомендации органов государственной власти субъекта Федерации, не соответствующие действующему законодатель­ству, «негодные» для использования материальные и техниче­ские ресурсы, оргтехнику и т. д.

Способы - это конкретные пути и приемы использования средств, которые ведут к ОЮД органов местного самоуправле­ния (пропуск отдельных этапов в обязательном алгоритме дей­ствий; несоблюдение предписанной законодательством проце­дуры осуществления того или иного вида деятельности, негра­мотное использование электронных программ, компьютерной техники и т. д.).

По данным прокуратуры Ярославской области, в 2008 г. Рыбинской городской прокуратурой опротестовано 7 постанов­лений глав сельских поселений Рыбинского муниципального

района «О порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета и бюджетных росписей главных распорядите­лей средств бюджета сельского поселения». В указанных актах вопреки требованиям ч. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ необо­снованно допускались изменения показателей сводной бюджет­ной росписи по инвестициям в объекты капитального строитель­ства, включенные в адресную инвестиционную программу, без внесения изменений в акт о местном бюджете.

При заключении договоров аренды недвижимого имуще­ства в городском округе г. Рыбинск в нарушение требований, содержащихся в решении Рыбинского Совета депутатов от 19.12.2002 г. № 247 «О Положении о порядке аренды нежилых зданий, нежилых помещений, сооружений и движимого имуще­ства, находящихся в муниципальной собственности Рыбинского муниципального округа», отсутствовали заключения Комиссии по рассмотрению предложений о предоставлении льгот по на­логам, сборам и арендной плате и согласования с Рыбинским Советом депутатов (в настоящее время Муниципальный Совет городского округа г. Рыбинск).

В самом широком смысле слова результат выступает в каче­стве той или иной конкретной погрешности (недостатка, изъяна и т. п.) и ее юридических и социальных последствий. Так, в области правотворчества либо правоприменения им может стать ошибоч­ное решение (акт-документ). Последствием его реализации будет нарушение прав и законных интересов жителей и организаций муниципального образования. Главой администрации Ленинско­го района г. Нижнего Новгорода, например, было издано распоря­жение от 03.03.1999 г. № 106-р «О квотировании рабочих мест», предусматривающее обязанность работодателей резервировать места для рабочих-инвалидов. Судом указанное распоряжение было признано ошибочным, нарушающим права работодателей^[58].

В отечественной юридической литературе многие авторы (Н. Н. Вопленко, Э. В. Казгериева, А. Б. Лисюткин, Р. А. Мур-

салимов и др.) считают, что ЮО является своеобразным юриди­ческим фактом, влекущим за собой возникновение, изменение и прекращение правоотношений и соответствующих юридиче­ских последствий^[59].

Здесь нужно сделать весьма существенное уточнение. Не вся­кая ошибка влечет возникновение, изменение, прекращение пра­воотношений. Так, совершение явной описки и т. п. в большинстве случаев никак не влияет на существующие правоотношения.

В решении Муниципального Совета Митинского сельского поселения Гаврилов-Ямского муниципального района Ярослав­ской области от 20.12.2007 г. № 18 «О бюджете Митинского сель­ского поселения на 2008 г.» допущена опечатка: п. 2 решения уста­навливает общий объем расходов бюджета поселения на 2007 г.

Необходимым элементом содержания ОЮД органов мест­ного самоуправления является наличие причинно-следственных связей между ошибочными их действиями (операциями) и насту­пившими вредными последствиями.

Постановлением городской думы г. Нижнего Новгорода от 20.06.2007 г. № 63 внесены изменения в Правила землепользова­ния в г. Нижнем Новгороде в части изменения зоны в границах улиц Новикова-Прибоя, Глеба Успенского, Адмирала Нахимова и проспекта Ленина в Ленинском районе с зоны парков, набережных Р-2 на зону обслуживания и деловой активности Ц-1. Фактически принятое решение означало вырубку парка «Дубки» и строитель­ство на его месте торгового центра. Данное постановление приня­то с нарушением правовых требований, в частности Положения о порядке проведения публичных слушаний. Публичные слушания администрацией города проведены 06.05.2007 г. Решение о выне­сении указанного вопроса на обсуждение на публичных слушани­ях в виде правового акта главы г. Нижнего Новгорода не оформля­лось. Проект правового акта о внесении изменений в Правила зем­лепользования и застройки в части изменения зонирования парка «Дубки» в окончательном виде подготовлен не был, вследствие чего у граждан отсутствовала возможность ознакомиться с ним

перед публичными слушаниями. В ходе публичных слушаний его участникам карта градостроительного зонирования Правил зем­лепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде, содержащая сведения о границах земельного участка, на котором меняется зо­нирование, не предоставлялась. Итоговый документ о результатах публичных слушаний утвержден не большинством голосов участ­ников публичных слушаний при открытом голосовании, а членами Комиссии по землепользованию и застройке.

В результате целого ряда ошибочных юридических действий и операций, а в ряде случаев и ПНД органов муниципальной вла­сти г. Нижнего Новгорода были нарушены предусмотренные за­конодательством права жителей муниципального образования. Мерой социально-правовой защиты, примененной в рассмотрен­ном случае, стало признание недействующим со дня принятия постановления Думы г. Нижнего Новгорода от 20.06.2007 г. № 63 решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгоро­да от 01.04.2008 г.^[60]

Как мы уже отмечали, в качестве основных элементов объ­ективной стороны следует выделять время, место и обстановку, в которых совершается ОЮД органов местного самоуправления.

Ощутимое воздействие на ОЮД муниципальных органов оказывают такие факторы, как стремительное обновление поло­жений федерального и регионального законодательства о мест­ном самоуправлении, наличие в нем противоречий, пробелов, не­точностей и др. недостатков.

По информации Генеральной прокуратуры РФ, значитель­ная часть актов субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, содержит нормы, не соответствующие Кон­ституции РФ и федеральному законодательству. Учитывая, что принятие муниципальных правовых актов, противореча­щих положениям федерального либо регионального законода­тельства, не допускается (ч. 4, 5 ст. 7 ФЗ № 131), ЮО органов муниципальной власти в такой обстановке не только не ис­ключаются, а, напротив, создаются юридические предпосылки для их совершения, возникновения ПНД и т. д. Исследование

временных фаз (стадий) процесса возникновения, изменения и функционирования ОЮД органов муниципальной власти осу­ществляется в рамках временной ее структуры.

ОЮД органов местного самоуправления не статичная кате­гория. В ее содержании и форме постоянно происходят измене­ния. На начальных этапах развития местного самоуправления в России типичными дефектами органов муниципальной власти являлись: самовольное присвоение федеральной компетенции (права распоряжения землей, водой, полезными ископаемыми), образование внебюджетных фондов (при прямом запрете делать это на муниципальном уровне) и т. д.⁶⁷ Впоследствии они реже стали встречаться на практике, уступив место новым разновид­ностям муниципальной ОЮД.

Динамику отдельно взятой ОЮД органов местного самоу­правления иллюстрирует следующий случай. Земское собрание Вознесенского района Нижегородской области 13.10.1999 г. из­дало постановление № 4, устанавливающее величину базовой доходности для временных торговых точек. В отношении его прокурором района был вынесен протест. Вместо своевремен­ного исправления собственной ошибки (отмены незаконного постановления) и устранения возникших негативных послед­ствий земское собрание района принимает новое постановление от 28.04.2000 г. № 33, вносящее поправки в первое. Ошибочная и противозаконная сущность обоих актов от этого не меняет­ся. В ходе рассмотрения дела судом по заявлению прокурора о признании недействительным постановления земского собра­ния от 28.04.2000 г. заявитель отказался от своих требований по причине добровольного удовлетворения их земским собранием. Между тем неправомерные ставки местных налогов действова­ли почти 10 месяцев⁶⁸.

Стохастическая структура ОЮД позволяет примени­тельно к каждой социально-правовой ситуации и конкретной разновидности ОЮД органов местного самоуправления вы-

⁶⁷ См.: Баранов В. М. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления по упрочению законности (на опыте Нижегородской области). С. 189-190.

⁶⁸ См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 197-198.

яснить необходимые и случайные (нестационарные, перемен­ные и т. п.) ее свойства, элементы содержания и связи между ними. Поэтому реальная ОЮД может состоять из одного, двух и более субъектов и объектов, разнообразных средств и спосо­бов их использования в ошибочных действиях, влечь разные по природе материальные и нематериальные, юридические и иные вредные последствия, обладать различной степенью про­тивоправности, опасности и т. д.

По сведениям Министерства юстиции РФ, типичными объектами ОЮД органов местного самоуправления при при­нятии уставных актов выступают нормы федерального и ре­гионального законодательства о муниципальных выборах, о проведении местного референдума, положения ФЗ № 131, устанавливающие перечень вопросов местного значения, оснований досрочного прекращения полномочий главы или депутата представительного органа муниципального образо­вания и некоторые иные.

Проведенная Ханты-Мансийской межрайонной прокурату­рой проверка показала, что ряд уставов муниципальных образо­ваний Ханты-Мансийского района не соответствуют действую­щему законодательству в части установления перечня вопросов местного значения, а также в части, регламентирующей порядок ведения реестра муниципального имущества^[61]. Последнее нару­шение является нехарактерным для практики уставного нормот­ворчества муниципальных образований и может быть отнесено к разряду нестационарных, переменных элементов содержания ОЮД органов местной власти.

Пространственная структура отражает соответствую­щие типы, виды и подвиды ОЮД органов местной власти, ко­торые образуют важную часть юридической антикультуры. К классификации ОЮД органов местного самоуправления мы и переходим в следующей части главы.