§ 2. Правовые институты как элемент механизма обеспечения исполнения требований экологического законодательства и их превентивное значение

Правовой институт является первым элементом в структуре механизма обеспечения исполнения требований экологического законодательства, на который возложена особая роль в предупреждении современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Основными институтами, по нашему мнению, являются:

А. Институт оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (OBOC) законо­датель понимает процесс, способствующий принятию экологически ориен­тированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйст­венной и иной деятельности посредством определения возможных неблаго­приятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общест­

венного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздей­ствий^[465].

Нормативная основа ОВОС: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[466]; Конвенция об оценке воздействия на ок­ружающую среду в трансграничном контексте (Эспо (Финляндия), 25 февра­ля 1991 г.)^[467]; Приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утвер­ждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»^[468][469]; Письмо Минприроды РФ от 14.12.1993 № 01-20/65-5568 «Об обязательном использо­вании процедуры и результатов OBOC при разработке предплановой, пред- „ ~ 473

проектной и проектной документации» и др.

Основной целью OBOC является предотвращение или смягчение воз­действия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. OBOC проводится в отношении деятельности, обосновывающая документа­ция которой подлежит экологической экспертизе.

Анализ OBOC позволяет выделить сильные и слабые стороны данной процедуры.

Одним из основных достоинств ОВОС, отмечаемым в научной литера­туре, является превентивный характер, так как предоставляется возможность выявить потенциальный вред будущей деятельности и устранить его (либо минимизировать) на стадии подготовки проекта данной деятельности.^[470] «В

науке экологического права, - отмечает Н.Д. Вершило, - оценка воздействия на окружающую среду (OBOC) так же, как и экологическая экспертиза, оце­нивается в качестве главного инструмента обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии экологических решений, призванного обеспечивать выполнение экологических требований на стадии подготовки хозяйственных и иных решений. Последовательное и наиболее эффективное использование этих средств может предупредить появление объектов, отри­цательно воздействующих на состояние природы»^[471];

- отвечает интересам инициатора деятельности и государства, так как позволяет установить компромисс между стремлением инициатора будущей деятельности получить максимальную экономическую выгоду и потребно­стью общества и государства в благоприятной окружающей среде;

- облегчает прохождение документации через экологическую эксперти­зу, так как уже до момента предоставления документов экспертной комиссии выявляется несоответствие документации требованиям законодательства и устраняются возможные причины для отрицательного заключения экологи­ческой экспертизы;

- информирует население о намечаемой хозяйственной и иной деятель­ности и учитывает его мнение в проектной документации.

Определенная слабость данной процедуры в том, что:

- процедура OBOC является достаточно затратной, но не любой вид деятельности в экологической сфере предполагает получение прибыли. Од­нако законодательством предусмотрена обязательность проведения OBOC и не предусматривается возможность освобождения от материальных затрат;

- не предусматривается ответственность лиц за некачественное прове­дение ОВОС;

- изначально невозможно точно выявить все негативные последствия от реализации в будущем намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Повысить эффективность OBOC можно различными способами.

Таким образом, OBOC призвана предупреждать возникновение небла­гоприятных для окружающей среды последствий, в том числе и современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Б. Институт экологической экспертизы. Под экологической эксперти­зой понимается установление соответствия документов и (или) документа­ции, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологиче­ской экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требо­ваниям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду^[474].

Основным нормативным правовым актом, предусматривающим суще­ствование экологической экспертизы, является Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»^[475]. Кроме данного за­кона, к нормативным правовым актам, регулирующим отношения в области экологической экспертизы, можно отнести постановление Правительства РФ от 11.06.1996 № 689 «Об утверждении Положения о порядке проведения го­сударственной экологической экспертизы», приказ Госкомэкологии России от 17.06.1997 № 280 «Об утверждении Регламента проведения государствен­

ной экологической экспертизы», приказ Госкомэкологии России от 22.04.1998 № 238 «Об утверждении Положения о порядке определения стои­мости проведения государственной экологической экспертизы документа­ции», приказ МПР России от 09.07.2003 № 575 «Об утверждении Методиче­ских рекомендаций по подготовке материалов, представляемых на государ­ственную экологическую экспертизу» и т.д.

Существует два вида экологической экспертизы - государственная и общественная.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) данный вид экспер­тизы организуют и проводят федеральные органы исполнительной власти в области экологической экспертизы и органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федераль­ным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федера­ции, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Россий­ской Федерации.

Сильными сторонами ГЭЭ являются:

- превентивный характер ГЭЭ, направленный на недопущение деятель­ности, не соответствующей требованиям экологического законодательства. Как отмечает Г.Н. Харитонова, ее «применение является прямым гарантом обеспечения экологической безопасности. Она позволяет предотвратить эко­логический ущерб или значительно его ослабить»^[476];

- обязательность заключения ГЭЭ, что значительно повышает роль процедуры ГЭЭ в механизме обеспечения требований экологического зако­нодательства;

- заключение дается экспертной комиссией, состоящей из специали­стов, обладающих научными и практическими познаниями по рассматривае­мому вопросу.

Вместе с тем, ГЭЭ является одним из проблемных институтов, по мне­нию ряда авторов^[477]. Так, наиболее крупным ее недостатком, отмечаемым в литературе, является зависимость результата от государственной воли^[478], о чем также свидетельствует правоприменительная практика и судебные реше­ния о признании заключений ГЭЭ незаконными^[479].

Кроме того, практика показывает, что пролоббированные проекты, не­обходимые для государства или иных субъектов, как правило, приводят к со­временным глобальным экологическим вызовам человечеству и экологиче­ским проблемам. Следовательно, зависимость в какой-то степени заключения ГЭЭ от заинтересованности государства в том или ином проекте хозяйствен­ной деятельности является крупным недостатком ГЭЭ.

Убедительной представляется позиция Н.Д.

- организационные (совмещение функций ГЭЭ, нормирования, лицен­зирования и других функций в одном подразделении, снижение квалифика­ции сотрудников в подразделениях ГЭЭ);

- внешние (недостаточное количество поступающих на ГЭЭ комплек­тов документации, отсутствие экологического обоснования и оценки воздей­ствия на окружающую среду, непредоставление необходимых согласований, отсутствие заключений общественной экологической экспертизы);

- процедурные (сложность системы экологического законодательства, крупномасштабных объектов экологической экспертизы, привлечения ква­лифицированных экспертов и т.д.);

- контрольные (существуют проблемы при обеспечении экспертов не­обходимой экологической информацией, сложно определить обоснованность выводов экспертов и окончательного заключения экспертизы и др.) .

Устранение данных причин позволит повысить эффективность ГЭЭ в механизме предупреждения возникновения современных глобальных эколо­гических вызовов человечеству, а также позволит исполнять неукоснительно экологическое законодательство. Главная задача совершенствования ГЭЭ, по мнению А.И. Муравых, заключается в ее системной организации: «Построе­ние системы «Государственная экологическая экспертиза» как целостного образования начинается с разработки единого понятийного аппарата, форми­рования достаточно полной и непротиворечивой нормативно-правовой и ме­тодической базы, адекватной структурно-функциональной организации сис­темы органов ГЭЭ федерального и регионального уровня, и ряда других во-

485

просов» .

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) организуется и прово­дится путем выражения воли граждан и общественных организаций (объеди­нений), а также по инициативе органов местного самоуправления общест­венными организациями (объединениями), основным направлением деятель­ности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экс­пертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законода­тельством Российской Федерации^{[480][481][482]}.

В сравнении с иными процедурами, в том числе и с ГЭЭ, ОЭЭ обладает рядом достоинств:

- в большей степени, чем остальные процедуры, отвечает интересам граждан и потребностям их в благоприятной окружающей среде, так как за­ключение ОЭЭ в меньшей степени зависит от государственных интересов и экономической выгоды;

- способствует повышению правовой активности населения и форми­рованию правовой и экологической культуры граждан;

- заключение ОЭЭ может приобретать обязательный характер в случае его утверждения уполномоченным на то государственным органом, что по­вышает значимость ОЭЭ в целом и повышает роль граждан в принятии эко­логически значимых решений и реализации экологической политики госу­дарства;

- носит превентивный характер.

Однако наряду с достоинствами возможно выделить и ряд недостатков:

- заключение ОЭЭ носит рекомендательный характер, что автоматиче­ски ставит ОЭЭ на второстепенную роль в механизме обеспечения исполне­ния требований экологического законодательства;

- невозможность проведения ОЭЭ в отношении ряда объектов;

- предполагается активность населения в области охраны окружающей среды, например, в части создания общественных организаций, где одной из уставных целей является проведение ОЭЭ.

Таким образом, экологическая экспертиза является действенным инст­рументом предотвращения возникновения опасных источников негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и появления современных глобальных экологических вызовов человечеству.

К сожалению, анализ современного российского экологического зако­нодательства показывает необходимость совершенствования данного инсти­тута. В научной литературе, чаще всего, высказывается вполне обоснованное мнение о необходимости совершенствования законодательства об экологиче­ской экспертизе^[483] в части приближения его к современным реалиям жизни и более корректной формулировки ряда норм, модернизации самой процедуры экологической экспертизы^[484], повышении роли общественности в процедуре

ее проведения, отхода от формального участия, в том числе и с помощью разработки и принятия специального нормативного правового акта^[485], а так­же усиления административных начал и государственного контроля в данной сфере^[486][487].

Совершенно справедливо утверждение А.И. Муравых о том, что «в се­годняшнем обществе экспертиза в области экологии является неотъемлемым инструментом для учета экологических требований при принятии решений, выступает средством превентивного контроля практически всех сфер дея­тельности людей. Именно такая широкая востребованность всем населением экологической экспертизы обусловливает ее развитие, создание новых экс­пертных отделов, финансовое обеспечение и ее информационное обеспече- 491 ние» .

Представляется возможным согласиться с Ю.Р. Храмовой, предлагаю­щей способы совершенствования нормативно-правового регулирования эко­логической экспертизы. К таким способам она относит: «достижение опреде­ленности и ясности терминов, категорий и понятий, использующихся в дей­ствующих актах об экологической экспертизе; устранение пробелов в зако­нодательстве об экологической экспертизе, которые выражаются в фактиче­ской неурегулированности некоторых отношений по осуществлению послед­ней; устранение коллизий между отдельными нормативно-правовыми акта­ми; решение проблемы и приведение в соответствие с Конституцией некото­рых правовых норм по экологической экспертизе»^[488].

В механизме обеспечения исполнения требований экологического за­конодательства экологическая экспертиза играет важную роль. При помощи ее осуществляется предупреждение негативного воздействия на окружаю­

щую среду хозяйственной и иной деятельности, обеспечивается строгое со­блюдение установленных экологическим законодательством требований по критерию технологической надежности, конструктивной устойчивости, эко­логической допустимости и целесообразности реализации намеченной дея­тельности, что в целом способствует предупреждению возникновения (рас­пространения) современных глобальных экологических вызовов человечест­ву.

В. Институт экологического контроля (составным элементом которо­го является экологический мониторинг).

В научной и учебной литературе сложились различные подходы к оп­ределению понятия^[489], при этом наиболее распространенным является обо­значение экологического контроля как осуществления проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологическим нормам и требованиям, принятия в установленном порядке мер воздействия в случае их наруше­ния^[490]. М.М. Бринчук несколько расширяет границы содержания экологиче­ского контроля, отмечая, что экологический контроль - это «деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и ис­полнения требований законодательства по использованию природных ресур­сов и охране окружающей среды»^[491][492]. Н.А. Гейт под экологическим контро­лем предлагает понимать функцию экологического управления, правовую форму экологической деятельности, гарантию работы экономического, орга­низационного и правового механизмов обеспечения экологической безопас­ности, охраны окружающей природной среды, рационального природополь-

496

зования .

В законодательстве под экологическим контролем (контроль в области охраны окружающей среды) понимается система мер, направленная на пре­

дотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в облас­ти охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяй­ственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и норма­тивных документов, в области охраны окружающей среды^[493].

В качестве основных задач экологического контроля можно выделить:

- наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;

- проверку выполнения планов мероприятий по охране окружающей среды, ее оздоровлению, рациональному использованию природных ресур­сов;

- соблюдение требований экологического законодательства и нормати­вов качества окружающей среды.

К сожалению, в настоящее время в научной, учебной литературе и за­конодательстве по разному разрешается вопрос о выделении видов экологи­ческого контроля^[494]. В гл. XI Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяются государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Довольно часто выделяют муниципальный контроль в качестве само­стоятельного, что является необоснованным, поскольку данный вид контроля можно рассматривать в качестве разновидности общественного. М.И. Ва­сильева отмечает, что правовая природа муниципального экологического контроля должным образом не исследована, а окончательного мнения о его целесообразности в практических кругах не сформировалось^[495]. К тому же, как замечает С.А. Боголюбов, муниципальный экологический контроль был фактически упразднен: «В период активного перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти с 2004 по 2006 г. полномо­чия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по

осуществлению экологического контроля сначала были переданы органам местного самоуправления, а затем были возвращены обратно, и в результате внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный за­кон «Об охране окружающей среды» муниципальный экологический кон­троль был фактически упразднен»^[496].

Яркой особенностью ГЭК контроля является то, что он не ограничива­ется отраслевой сферой, обладает возможностью опираться на принудитель­ную силу государства, в большей степени согласуется с интересами государ­ства. Данные особенности, с одной стороны, обеспечивают значимость ГЭК для государства^[497], а с другой - позволяют применять ГЭК в сфере наиболее важной, где роль государства не может быть заменена иными гражданскими институтами^[498].

Однако зависимость от государственного интереса одновременно явля­ется наиболее слабой чертой данного вида контроля, так же как и его ком­мерциализация. Так, М.И. Васильева отмечает: «Существенной проблемой является тенденция коммерциализации государственного экологического контроля - при контролирующих органах создаются определенные организа­ции, навязывающие услуги хозяйствующим субъектам»^[499]. Наличие данного недостатка и несовершенство осуществления ГЭК позволяет ряду авторов предлагать различные пути его совершенствования и повышения эффектив­ности^[500]. Ю.С. Шемшученко подчеркивает также необходимость модерниза­ции форм и методов деятельности государственного экологического контро­

ля, так как они не изменялись еще с советских времен^[501]. По мнению М.И. Васильевой, необходима оптимизация системы органов, осуществляющих государственный экологический контроль, в том числе и обеспечение доста­точным бюджетным финансированием, что предотвратит коммерциализацию данного вида контроля^[502].

Осуществление производственного экологического контроля регулиру­ется внутрислужебными документами. Его главное назначение заключается в том, чтобы удерживать негативное воздействие хозяйствующего субъекта на окружающую среду в пределах установленных нормативов.

Важность его проведения в том, что хозяйствующие субъекты - это ос­новная категория природопользователей. На них в большей степени ориен­тированы правовые требования, которые связаны с обеспечением рациональ­ного природопользования, а также обязательной охраны окружающей среды от вредных воздействий, что и обусловливает его исследование в научной литературе^[503].

Одной из проблем осуществления производственного экологического контроля, по мнению С.А. Боголюбова, является необходимость определения степени вмешательства государства при осуществлении данного контроля: «Следует установить, насколько законодательство должно регулировать по­рядок осуществления производственного экологического контроля, а также законодательно предусмотреть, какие сведения и в какие сроки должны представляться хозяйствующими субъектами органам государственного эко­логического контроля и меры ответственности за несоблюдение этих требо­ваний»^[504].

Общественный экологический контроль (контроль со стороны полити­ческих партий, иных общественных организаций, органов местного само­

управления и т.п.). Он является формой контроля со стороны граждан, обще­ственных организаций за соблюдением хозяйствующими субъектами требо­ваний и норм экологического законодательства. В условиях развития демо­кратических ценностей и повышения роли общественности в природоохран­ной деятельности данный вид контроля является наиболее перспективным и отвечающим экологическим интересам граждан, но по степени влияния на общественные отношения менее значимым. Однако исследование данного вида контроля в научной литературе способствует формированию путей по­вышения его значимости и эффективности^[505].

На наш взгляд, это эффективный вид контроля, так как в наибольшей степени отвечает потребностям граждан в сохранении благоприятной окру­жающей среды. Слабость данного вида экологического контроля в том, что он уступает иным видам контроля по средствам воздействия на хозяйствую­щих субъектов, сфере осуществления. В связи с этим С.А. Боголюбов счита­ет, что, с одной стороны, деятельность общественных объединений в указан­ной сфере не должна жестко регулироваться государством, с другой - следу­ет предусмотреть форму учета органами государственной власти результатов общественного экологического контроля^[506].

По нашему мнению, общественный экологический контроль является особым видом экологического контроля, эффективность которого зависит от многих факторов: уровня демократизации в обществе, свободы личности, распространения экологических и правовых ценностей в государстве и обще­стве и т.п. Кроме того, эффективность общественного экологического кон­троля зависит во многом от уровня правовой и экологической культуры на­селения, а также от правовой активности граждан^[507].

Если государственный экологический контроль ограничен пределами деятельности государства в лице государственных органов, то общественный

экологический контроль по своей природе не может ограничиваться рамками отдельного взятого государства, а осознание человеком ответственности за судьбу планеты и состояние окружающей среды на всей планете, напротив, стирает межгосударственные границы.

Современное понимание общественного экологического контроля ог­раничивает активность граждан именно государственными рамками, а сущ­ность его направлена как раз на устранение их границ. Разве интерес гражда­нина в благоприятной окружающей среде не может затрагиваться, если на территории соседнего государства буден возведен экологически опасный объект, грозящий уничтожению всей планеты? Разве общественный экологи­ческий контроль не может быть осуществлен в отношении объектов между­народной охраны?

Именно эта особенность позволяет рассматривать общественный эко­логический контроль как наиболее перспективный и эффективный по срав­нению с другими видами экологического контроля применительно к совре­менным глобальным экологическим вызовам человечества.

По нашему мнению, развитие общественного экологического контроля в контексте существования современных глобальных экологических вызовов человечеству должно идти в следующих направлениях:

- международно-правовая регламентация понятия «общественный эко­логический контроль», которая позволит гражданам различных государств единообразно понимать данное понятие;

- развитие общественных связей между общественными организациями различных стран, которые позволят реализовывать экологический контроль вне зависимости от территории и государственной принадлежности (за ис­ключением объектов, подлежащих отнесению к различным видам тайны);

- распространение демократических ценностей, которые позволят гра­жданам проявлять свою правовую активность и гражданскую позицию;

- повышение экологической и правовой культуры граждан, без которых общественный экологический контроль просто не может существовать и реа­лизовываться.

Исследовав экологический контроль и его виды, О.Н. Кузнецова делает выводы об отсутствии политической стабильности и продуманной политики: «Федеральные органы законодательной власти, как показывает правотворче­ская практика, принимают взаимоисключающие решения в течение неболь­шого периода времени, не имея определенной программы или плана, и, по всей видимости, экономических расчетов последствий принимаемых реше­ний»^[508][509]. К подобным выводам приходит и В.М. Жуйков, отмечающий про­блемы установления полномочий контролирующих субъектов и определения способов взаимодействия между ними с тем, чтобы их деятельность гармо­нично дополняла друг друга, а также проблему соотношения различных от­раслей законодательства, нормы которых так или иначе регулируют отноше­ния в сфере охраны окружающей среды и природопользования в части регу-

513 лирования осуществления различных видов экологического контроля .

Таким образом, каждый из рассмотренных видов экологического кон­троля обладает достоинствами и недостатками, поэтому только в комплекс­ном применении они могут дать необходимый для общества и государства положительный эффект, обеспечивать охрану окружающей среды^[510], предот­вращать возникновение современных глобальных экологических вызовов че­ловечеству. Так, М.И. Васильева считает, что повысить значимость общест­венного экологического контроля возможно путем его взаимодействия с го­сударственными органами, например, путем создания общественных советов,

консультативных, экспертных и иных советов при государственных орга-

Экологический мониторинг является одним из элементов экологиче­ского контроля и способствует сбору и анализу экологически значимой ин­формации, а также прогнозированию. Экологический мониторинг является основой для проведения различного рода экологических процедур и плани­рования экологической политики государства.

Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием при­родных и антропогенных факторов^[511][512].

Нормативной основой экологического мониторинга являются: Феде­ральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[513]; Ко­декс Российской Федерации об административных правонарушениях^[514]; Со­глашение о взаимодействии в области гидрометеорологии (Москва, 8 февра­ля 1992 г.)^[515]; Закон Тамбовской области от 11.10.2002 № 58-3 «О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области»^[516]; Постановление Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного эколо­гического мониторинга)»^[517]; Постановление Правительства РФ от 22.01.2001 № 46 «О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за вы­полнение Соглашения о сотрудничестве в области экологического монито­

ринга»^[518]; Постановление Администрации Тамбовской области от 27.02.2008 № 251 «О территориальной системе экологического мониторинга облас­ти»^[519]; Приказ МПР РФ от 28.10.2003 № 957 «О совершенствовании работы по ведению государственного экологического мониторинга»^[520]; Приказ Гос­комэкологии РФ от 03.09.1997 № 368 «О работах 2-го этапа создания Единой государственной системы экологического мониторинга»^[521] и др.

Выделяют 3 вида экологического мониторинга:

- санитарно-гигиенический - представляет собой систему наблюдений за изменениями биосферы под влиянием антропогенных изменений;

- собственно экологический мониторинг - это система наблюдений за ответными реакциями экосистем на антропогенные изменения, состоянием биосферы вследствие ее загрязнений, за изменениями экосистем вследствие их использования;

- климатический мониторинг - охватывает наблюдение за климатиче­ской системой.

В то же время Федеральный закон РФ от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О са­нитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает наличие социально-гигиенического мониторинга, под которым понимается государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения при­чинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздей­ствием факторов среды обитания^[522].

Г. Институт экологического аудита. Экологический аудит это неза­висимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности^[523].

Применительно к понятию «аудит» в литературе отмечается, что оно относится к числу категорий, которые применяются в целом ряде правовых актов различной отраслевой принадлежности и употребление данного терми­на в нормативных источниках не всегда соответствует легальному определе­нию понятия «аудит»^[524]. Неслучайно в научной литературе сложилось не­сколько подходов к понятию и сущности экологического аудита, его воспри­нимают:

1) как проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно­расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обя­зательств и требований экономических субъектов (В.П. Суйц, Н.Б. Смирнов, В.А. Бочкарева, О.С. Лекомцева, Н.П. Барышников и др.)^[525];

2) как природоохранную и предпринимательскую деятельность, на­правленную на повышение эффективности экологического менеджмента, оценку соответствия действующему природоохранительному законодатель­ству (С.В. Макаров, Л.Б. Шагарова, Т.З. Юсупов)^[526];

3) как процедуру определения совокупности показателей состояния ок­ружающей среды в конкретном месте в любой заданный момент времени и

сопоставление этих показателей с национальными и международными стан-

531

дартами ;

4) как организационно-правовой либо организационно-управленческий механизм обеспечения безопасности и инвестиционной привлекательности предприятия (Л.В. Чхутиашвили, Г.П. Серов, М.М. Бринчук, М.И. Василье­ва)^[527][528].

Каждый из предлагаемых подходов обоснован и имеет право на суще­ствование. Применительно к нашему исследованию все они отражают в той или иной степени значение экологического аудита для обеспечения экологи­ческой безопасности, а следовательно, и для устранения угрозы со стороны современных глобальных экологических вызовов человечеству.

Нормативной основой экологического аудита является: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 30.12.2008 №ЗО7-ФЗ «Об аудиторской деятельности»^[529]; Федераль­ный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов дея­тельности»^[530]. При этом нормативная основа требует определенной конкре­тизации и совершенствования^[531]. Так, И.Г. Путин отмечает, что государство на федеральном уровне практически не участвует в регулировании отноше­ний в области экологического аудита, вместе с тем «потенциал экологическо­го аудита может быть реализован более полно, если принять федеральный закон об экологическом аудите»^[532].

Основное отличие экологического аудита от других видов заключается в том, что для его проведения необходимы сбор, анализ и документирование большого количества конкретной информации о природоохранной деятель­ности предприятий и отсутствие жестко регламентированных процедур и стандартов осуществления программ аудиторских проверок.

Объектами экологического аудита являются: муниципальные образо­вания, закрытые административно-территориальные образования, особо ох­раняемые природные объекты, хозяйствующие субъекты, банки, кредитные организации и их союзы, страховые организации и общества взаимного стра­хования, биржи, фонды, предприятия, их объединения.

Виды экологического аудита, предусмотренные в законодательстве: обязательный и инициативный.

Экологический аудит весьма ценен для: хозяйствующих субъектов, так как с помощью данной процедуры сам субъект может получить объективную экологическую оценку своей деятельности^[533]; государства, так как способст­вует обеспечению его экологической безопасности^[534]; общества и человека, так как способствует обеспечению благоприятности окружающей среды^[535] и предупреждению возникновения современных глобальных экологических вызовов человечеству.

К сожалению, экологический аудит, как, впрочем, и аудит в целом^[536], в России проходит пока стадию становления и не получил широкого распро­странения, не используется на полную мощность весь потенциал данного ин­ститута^[537]. Ряд проблем, связанных с применением экологического аудита выявила Т.В. Петрова, отметившая, что на законодательном уровне до на­стоящего времени не урегулированы основные вопросы, возникающие в свя­

зи с назначением и проведением экологического аудита: «Отсутствуют ука­зания на возможность, основания и правовые последствия обязательного на­значения и проведения экологического аудита; не определены меры по кон­фиденциальной информации, полученной при проведении аудита, и порядок использования такой информации; не закреплены квалификационные требо­вания к аудиторам; не установлен порядок отнесения расходов, связанных с проведением экологического аудита, для целей налогообложения; оказание услуг по проведению экологического аудита не обозначено в качестве само­стоятельного вида экономической деятельности в действующих классифика­торах видов экономической деятельности и пр.»^[538].

Для повышения эффективности экологического аудита, его роли и зна­чения в природоохранной деятельности М.М. Бринчук предлагает законода­тельно установить правила проведения экологического аудита, виды дея­тельности, применительно к которым должен проводиться обязательный экологический аудит, органы, ответственные за проведение такого аудита, требования к аудитору и заключению аудиторской проверки^[539]. И.Г. Иутин в свою очередь предлагает принять специальный федеральный закон об эколо­гическом аудите, в котором необходимо будет предусмотреть случаи его обя­зательного проведения, статус экоаудиторского заключения, процедуру, ре­альные гарантии качества оказания экоаудиторских услуг, лицензирование экоаудиторских организаций, осуществляющих обязательный аудит, осуще­ствление проверок саморегулируемыми организациями качества работы экоаудиторских организаций или индивидуальных экоаудиторов, проведение аккредитации саморегулируемых организаций и аттестации аудиторов- экологов специально уполномоченным государственным органом^[540].

Кроме основных институтов, которые мы охарактеризовали, возможно выделить и иные, способствующие обеспечению исполнения требований

экологического законодательства, например, институт экологического ли­цензирования, нормирования, экологического страхования, лимитирования и т.п.

Главная особенность рассмотренных нами институтов заключается в том, что они действуют в совокупности, дополняя друг друга и предупреждая возникновение опасных источников загрязнения окружающей среды, в том числе и предупреждая возникновение современных глобальных экологиче­ских вызовов человечеству. Так, Н.Д. Вершило отмечает: «Самостоятельное развитие OBOC и экологической экспертизы в течение длительного времени, без тесной увязки друг с другом снижало действенность этих правовых инст­рументов. Необходимо учитывать, что эти виды деятельности являются взаимосвязанными механизмами учета экологических факторов в системе принятия решений и обеспечения устойчивого развития»^[541]. Применительно к экологическому аудиту Н.П. Тихомиров, И.М. Потравный и Т.М. Тихоми­рова отмечают его взаимосвязь с экологической экспертизой, OBOC и мони­торингом: «Экологический аудит может также использоваться при проведе­нии экологической экспертизы в качестве средства получения достоверной экологической информации, поскольку проводится комплексно, т.е. с выпол­нением исследовательских и инжиниринговых процедур»^[542].

«Так, при ОВОС, - продолжают данные авторы, - намечаемой к реали­зации деятельности, первостепенным фактором является реальное состояние (качество) окружающей среды в районе осуществления намечаемой деятель­ности. Очевидно, что в качестве источников информации выступают в пер­вую очередь результаты экологического мониторинга окружающей среды, проверка достоверности которых может быть выполнена в рамках экологиче­ского аудита»^[543]. Т.В. Петрова отмечает: «Во-первых, в условиях рыночной экономики экологический аудит является составной частью финансового контроля субъектов хозяйственной и иной деятельности, создающей потен­

циальную опасность для окружающей среды. Во-вторых, по ряду признаков экологический аудит схож с институтом независимой экспертизы, к услугам которой могут прибегать органы государственного контроля, налоговые, правоохранительные и судебные органы»^[544]. Ю.С. Шемшученко предлагает воспринимать экологическую экспертизу как форму экологического контро­ля^[545], а С.Ю. Харитонов отмечает, что выполняет функцию предупредитель­ного экологического контроля^[546].

Таким образом, эффективность каждого из институтов в механизме обеспечения исполнения требований экологического законодательства и дос­тижение такой цели, как предупреждение современных глобальных экологи­ческих вызовов человечеству, во многом зависит от согласованности и взаи­модействия правовых институтов друг с другом и эффективности всего ме­ханизма в целом.