§ 3.3. Институт международных гарантий как элемент институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам

Начинать анализ доктринальных и договорных источников по вопросу о сущности международных гарантий следует с констатации отсутствия (как и в случае с международным контролем) позитивной нормы, определяющей международную гарантию как таковую.

Практика межгосударственного общения идет по пути признания за международными гарантиями роли важнейшего средства обеспечения выполнения обязательств по международным договорам. Так, в резолюции Генеральной конференции МАГАТЭ от 20 сентября 2013 г.

Справедливости ради необходимо указать, что международные гарантии как предмет научного познания не являются новым для науки международного права. Однако отсутствие международно-правовой нормы, определяющей единые сущностные характеристики гарантии, предоставляет простор для мысли ученых. Критический обзор основных подходов к пониманию и определению международных гарантий позволит встроить это международно-правовое явление в выбранный нами методологический подход как к международно-правовому отношению.

Определяя понятие международной гарантии, А.Н. Талалаев называет ее актом, в котором государство или государства обязуются в случае необходимости сделать все от них зависящее, чтобы побудить другое государство или государства выполнить заключенный между ними договор^[531]. В. Бычков предполагает, что термин «гарантии» - формальный перевод английского слова «safeguards», означающего «условие или соглашение по предотвращению нежелательного явления» или «меры по обеспечению безопасности»^[532].

О.И. Тиунов придерживается позиции, согласно которой международноправовые гарантии - «... особый юридический режим, в рамках которого государства-гаранты на основе международного договора (основного или дополнительного к нему) берут на себя обязательства и ответственность за обеспечение его действия и принятие действенных мер (индивидуально, взаимно или коллективно) по защите определенных договором прав и обязательств государств, которым предоставлена гарантия, по защите определенного правила поведения или правового положения, определенного положения вещей с учетом принципов уважения суверенитета, невмешательства во внутренние дела и других основных принципов международного права»^[533]. При этом автор делит международно-правовые гарантии на общие и специальные, простые (индивидуальные) и сложные (взаимные, коллективные)^[534].

С.Ю. Марочкин называет международные гарантии одним из средств обеспечения соблюдения договоров и определяет их как принятие субъектами международного права односторонних или многосторонних обязательств по проведению международных или внутригосударственных мер, направленных на осуществление положений и целей договоров^[535]. Кроме того, ученый отводит международным гарантиям роль «важной меры доверия», которая обладает значительным сдерживающим эффектом (в особенности в сфере разоружения, ограничения вооружений)^[536].

По мнению авторов словаря-справочника по международному праву

B. Н. Додонова, В.П. Панова, О.Г. Румянцева, международные гарантии представляют собой международно-правовые акты, предусматривающие заверения или ручательства одних государств другим участникам международного общения относительно определенного образа действий, обеспечивающие соблюдение установленных прав или статуса какого-либо государства или группы государств, выполнение международных обязательств или сохранение определенного состояния международных отношений^[537].

С точки зрения О. Эйхельмана, международные гарантии - «...

Л. Каваре занимает позицию, в соответствии с которой международная гарантия - обязательство обеспечить, защитить и соблюдать поддержание определенного порядка вещей; она укрепляет соглашение государств, придает прочность их договорным обязательствам. Автор уточняет, что международная гарантия является дополнительным обязательством, мерой, с помощью которой одно или несколько государств могут обеспечить эффективность основного договора, по которому государства приобретают права и принимают обязанности, подлежащие гарантии. Кроме того, гарантийные обязательства не могут подразумеваться, они должны быть оговорены в международном договоре, так как относятся к числу обязательств, на основе которых производятся санкции^[539].

Небезынтересна точка зрения американского исследователя Дж. Хэдлэм- Морли, который полагает, что определение международной гарантии включает три базовых элемента: 1) помощь по гарантии предоставляется сильным государством более слабому, неспособному «выстоять в одиночку»; 2) международная гарантия покрывает определенный объект или преследует определенную цель; 3) гарантия предполагает специфические меры, включая применение силы при необходимости^[540]. Воспринимая такой подход в качестве верного, А. Доути подчеркивает, что, изучая деятельность гаранта, фактически необходимо изучать меры защиты более слабого, меньшего государства. В таком случае юридический феномен международной гарантии предстает в виде части международного поведения в целом, объединяющего такие категории, как союзнические соглашения неравных государств и действия по сдерживанию путем устрашения^[541]. Объекты международной гарантии, по мнению А. Доути, могут быть различными: положения определенного договора, участником которого является государство, получившее гарантию, его форма правления, конкретная династия или политический режим, его нейтралитет или (как в большинстве современных случаев) его независимость и территориальная целостность.

Интересна позиция Дж. Карлсона, В. Брагина, Дж. Бардсли и Дж. Хилла, которые полагают, что международным гарантиям (в сфере ядерной безопасности, в частности) присущ признак системности, а саму систему гарантий определяют как международный режим, основанный на сотрудничестве и предназначенный для контроля за использованием ядерной энергии в целях соблюдения интересов безопасности как отдельных государств, так и международного сообщества в целом^[544]. По мнению М. Сэйфи, общей гарантией в сфере ядерной безопасности служит общее обязательство ядерных государств действовать в рамках существующих правовых норм, регулирующих мирное использование ядерной энергии^[545].

И.С. Перетерский, определяя понятие «международная гарантия», отталкивался от разновидностей последней и полагал, что гарантия: 1) обязанность государства установить или поддерживать определенное положение международноправового характера; 2) мера или меры, результатом которых является обеспечение эффективности того или иного правила поведения; 3) поручительство в его обычном смысле, т.е. установление ответственности поручителя за долг другого государства; 4) временная передача государству-кредитору территории или каких-либо других объектов^[546]. Схожий подход присущ В.М. Шуршалову, который определяет международную гарантию через ее разновидности. Так, ученый полагает, что существует три вида гарантий: 1) гарантия-поручительство третьего государства относительно того, что определенный договор будет соответствующим образом выполнен; 2) взаимная гарантия, когда участник соглашения обоюдно гарантируют сохранение определенного состояния; 3) коллективная гарантия, когда группа государств берет на себя обязательство гарантировать исполнение какого-либо договора либо ряда договоров^[547].

Приведенный обзор отечественных и зарубежных доктринальных источников позволяет сделать вывод о признании за международными гарантиями качества средства обеспечения выполнения обязательств по международным договорам. При этом следует иметь в виду характерные черты международных гарантий:

1) международные гарантии устанавливаются в договорном порядке (в тексте первоначального договора или в дополнительном соглашении);

2) международные гарантии должны соответствовать основным принципам международного права (принципам суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела, равноправия народов и др.). Полагаем, соответствие международной гарантии основным принципам международного права следует воспринимать в качестве основного критерия правомерности исследуемого обеспечительного средства. По мнению А.М. Ибрагимова, утверждение и осуществление принципа pacta sunt servanda является «... гарантией общего порядка»^[550];

3) реализация международных гарантий не может быть сопряжена с нарушением прав и законных интересов государства или государств, которым предоставляется такая гарантия, включая соблюдение принципа конфиденциальности информации, связанной с осуществлением гарантий. Кроме того, не могут считаться допустимыми международные гарантии, осуществление которых приносит выгоду третьему государству и ущемляет права участников международного договора, т.е. международные гарантии должны носить недискриминационный характер, а при решении вопроса об осуществлении международных гарантий должны применяться только объективные факторы, а не политические и иные соображения;

4) обеспечение выполнения международных договорных обязательств может быть сопряжено с реализацией внутригосударственных гарантийных мер (что укладывается в рамки концепции применения гарантий на уровне государства^[551]).

При анализе международного контроля как важнейшего средства обеспечения выполнения обязательств по международным договорам был выбран методологический подход, увязывающий сущность международного контроля с правоотношением. Применительно к анализу международных гарантий за основу взята идентичная методология. Следует подтвердить уверенность в целесообразности такого выбора: международным гарантиям присуща классическая структура правоотношения, включающая объект, субъекты и содержание, а также необходимый для возникновения правового отношения юридический факт. Все элементы правоотношения международной гарантии находят отражение в соответствующих международных договорных нормах.

Объект международных гарантий. Применительно к международным гарантиям так же, как и в случае с международным контролем, следует говорить о юридическом объекте правоотношения, т.е. о фактическом поведении - выполнении обязательств по международному договору. Необходимо отметить, что исследователи не проявляют единодушия при определении объекта международных гарантий. Так, А.Н. Талалаев и О. Эйхельман полагают таковым побуждение государства к выполнению международного договора^[552]. О.И. Тиунов называет в качестве объекта международной гарантии защиту определенных договором прав и обязательств государств: объектом международной гарантии может быть обеспечение безопасности государства, его территориальной целостности и неприкосновенности; обеспечение определенного статуса государства (например, нейтралитета); обеспечение определенного действия или бездействия государства согласно взятым обязательствам^[553]. По мнению С.Ю. Марочкина, в качестве объекта правоотношения следует рассматривать осуществление положений и целей международного договора^{[554] [555]}. В.Н. Додонов, В.П. Панов, О.Г. Румянцев таковым называют соблюдение прав и статуса государства, выполнение обязательств⁴.

В Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма от 16 мая 2005 г. указывается, что каждая сторона Конвенции обеспечивает соблюдение обязательств в области прав человека, а также других обязательств в соответствии с международным правом (ст. 12)^{[556] [557]. В ст. 5 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики об условиях размещения Посольства Российской Федерации в Эстонской Республике и Посольства Эстонской Республики в Российской Федерации от 18 февраля 2014 г. в качестве объекта гарантии выступает цель соглашения6 (выполнение обязательств для ее достижения). Согласно ч. 5 ст. 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгрии о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях от 14 января 2014 г. объектом международной гарантии также выступает выполнение обязательств по договору (а именно «обеспечение цен договоров о реализации»)1.}

Таким образом, доктрина международного права и договорная практика государств в области предоставления международных гарантий свидетельствуют о том, что объектом гарантийного правоотношения выступает выполнение обязательств по гарантируемому международному договору.

Субъекты международных гарантий. Определение объекта международных гарантий (т.е. того, что именно подвергается гарантированию) является крайне существенным и, исходя из формулировок международных договоров, не всегда очевидным. Полагаем, определение субъектного состава гарантийного правоотношения также не следует недооценивать в связи с постановкой вопроса о правосубъектности вообще. Так, С.Ю. Марочкин полагает, что субъектами международной гарантии могут выступать все субъекты международного права^{[558] [559] [560] [561] [562]}. При таком подходе неизбежно возникает необходимость формулирования основ правосубъектности ряда неочевидных субъектов международного права (например, международных неправительственных организаций). А.Н. Талалаев в качестве субъектов правоотношения международной гарантии называет государства³, а О.И. Тиунов уточняет их как «государства-гаранты»⁴. А.М. Ибрагимов солидарен с названными мнениями при определении государств (в индивидуальном качестве или коллективном) как субъектов международной гарантии⁵.

Обоснование субъектного состава правоотношения международной

гарантии подкрепляется договорной практикой^{[563] [564] [565] [566].}

Содержание международных гарантий. Содержательной основой правоотношения международной гарантии выступает совокупность корреспондирующих прав и обязанностей субъектов правоотношения. При этом базовой обязанностью всегда выступает необходимость субъектов международной гарантии действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. А.Н. Талалаев, определяя международную гарантию, занимает позицию, согласно которой субъекты правоотношения должны выполнить все зависящие от них действия². Полагаем, такой подход ни с теоретической, ни с практической точек зрения не позволяет определить особенности содержания гарантийного правоотношения и, соответственно, затрудняет выяснение эффективности регулирующего воздействия соответствующих норм на международные отношения. О.И. Тиунов сводит содержательную характеристику международной гарантии к обязанностям и ответственности гарантов (субъектов)³. Схожую позицию занимает А.М. Ибрагимов, указывая, что содержание международной гарантии предполагает системную реализацию гарантийных обязательств государствами в определенных формах правовой деятельности⁴. С.Ю. Марочкин придает содержанию международной гарантии больше конкретности, определяя его как односторонние или многосторонние обязательства по проведению международных или внутригосударственных мер¹. В.М. Шуршалову и А.И. Иойрышу свойственно детализировать содержание правоотношения международной гарантии, привязывая его к конкретным видам международных гарантий и соответствующим действиям - подготовке отчетов, составлению докладов, технической документации и др.^{[567] [568]}

Необходимо отметить, что договорная практика в основном развивается по пути детального описания содержания правоотношения международной гарантии. Однако из этого правила бывают исключения. Например, в названном выше Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгрии указано лишь, что стороны приложат «все возможные усилия» для выполнения обязательств, однако объем прав и обязанностей не определен (ч. 5 ст. 4). Между тем любые абстрактные формулировки или оценочные категории в тексте международных договоров, касающиеся содержания международных гарантий, могут привести к неточностям в выполнении (в лучшем случае) или ненадлежащему выполнению/невыполнению (в худшем случае) не только гарантийных обязательств, но и обязательств по международному договору, обеспеченному международной гарантией.

Статья XII Устава МАГАТЭ содержит положение о том, что в отношении любого мероприятия, в связи с которым заинтересованные стороны требуют от МАГАТЭ применения гарантий, Агентство имеет определенные права и обязанности в той степени, в какой это требуется в отношении мероприятия^[569]. Детализи- рованно права и обязанности МАГ АТЭ сводятся к рассмотрению и утверждению планов специализированных установок и оборудования, требованию к соблюдению всех мер в области здравоохранения и безопасности, требованию ведения и представления оперативных отчетов, требованию представления и получению докладов о ходе работы и др. Характеристикой содержания правоотношения международной гарантии может служить невозможность осуществления применительно к Соглашению о гарантиях между КНДР и МАГАТЭ: невозможность осуществления прав и обязанностей Агентства, предусмотренных названным соглашением, была оценена МАГАТЭ как несоблюдение Договора о нераспространении ядерного оружия, неполное и неэффективное осуществление всеобъемлющих гарантий Агентства^[570].

Следует особо отметить, что международные гарантии как средство обеспечения выполнения обязательств по международным договорам чаще всего связываются с деятельностью МАГАТЭ, хотя существует мнение, согласно которому МАГАТЭ осуществляет международный контроль за выполнением обязательств^[571] (полагаем, использование одним субъектом нескольких обеспечительных средств - международного контроля и международных гарантий - не противоречит здравому смыслу). Тем не менее, именно соглашения о гарантиях в рамках МАГАТЭ позволяют определить отчетливые содержательные характеристики международного гарантийного правоотношения. Выполняя условия таких соглашений, государство берет на себя обязательство не использовать предметы, на которые распространяется международная гарантия, для военных целей^[572].

Общие обязанности государств по соглашениям о гарантиях сводятся к необходимости принять гарантии МАГАТЭ, а право и обязанность Агенства - к обеспечению применения соответствующих гарантий. В этой связи государство предоставляет МАГАТЭ «...первоначальный отчет обо всем ядерном материале, который должен подлежать гарантиям в соответствии с соглашением». Предполагается, что для этой цели государство самостоятельно проводит учет (подсчет) всех предметов, подлежащих гарантиям^[573]. Кроме того, государство предоставляет информацию о конструкции установок и информацию в отношении мест вне установок, т.е. государство фактически декларирует свою мирную деятельность. Названным обязанностям государства корреспондирует право МАГ АТЭ анализировать полученную предварительную информацию и проводить инспекционную деятельность для проверки правильности и полноты декларируемых сведений.

Анализ содержания правоотношения международной гарантии был бы неполным, если обойти вниманием важнейший вопрос об эволюции всей системы международных гарантий, предоставляемых МАГАТЭ. Необходимо отметить тенденцию замены «классических» гарантий, ориентированных на учет ядерных материалов государствами и проверку декларируемой государствами информации со стороны МАГАТЭ, на «новые» гарантии, акцентирующие внимание не на количественных, а на качественных характеристиках^[574]. Дж. Карлсон, В. Брагин, Дж. Бардсли и Дж. Хилл допускают, что «классический» вариант международных гарантий также содержит качественный компонент. По сути все международные гарантии им отягощены и в этом смысле преследуют помимо технической (учет) и политическую цель. Названные авторы приходят к выводу, что эффективность международных гарантий зависит от их технической и политической надежно- сти^[575]. В настоящее время особую актуальность приобретает процесс рационализации «классических» и «новых» гарантий при том, что акцент переносится на концепцию гарантий на уровне государства^[576]. Следует также отметить, что подход, связывающий «новые» международные гарантии и концепцию гарантий на уровне государства может быть дополнен целым рядом гарантийных внутригосударственных мер^[577]. В этом смысле внутригосударственная деятельность может и будет затрагивать не только сферу ядерной безопасности, но и все иные, по которым государства сочтут необходимым применение средств обеспечения выполнения международных договорных обязательств.

Выводы. Подводя итог анализа юридической природы и сущности международных гарантий, следует сделать несколько существенных выводов. Во- первых, доктринальное понимание международных гарантий исходит из того, что последние представляют собой дополнительные международные обязательства государств-гарантов, принятые в соответствии с международным договором (основным или дополнительным). При этом основное предназначение международных гарантий (их объект) - обеспечить выполнение международных договорных обязательств либо сохранить определенное положение вещей. Во-вторых, доктрине международного права не свойственно рассмотрение международных гарантий в качестве международно-правового отношения со свойственным ему набором элементов (при таком подходе подчеркивается регулятивное воздействие норм института международных гарантий на международные отношения). В- третьих, международно-правовое отношение международной гарантии включает в себя классические элементы: объект, субъекты и содержание. В качестве объекта следует рассматривать выполнение международных договорных обязательств. Субъектами гарантийного правоотношения выступают, как правило, государства, однако следует принимать в расчет и обширную практику МАГАТЭ, выступающего в качестве гаранта в правоотношениях, связанных с обеспечением ядерной безопасности. В содержание международной гарантии необходимо включать конкретные права и обязанности субъектов правоотношения. В-четвертых, международную гарантию можно определить как международное правоотношение между независимыми и беспристрастными субъектами-гарантами и иными государствами, состоящее в совокупности взаимных прав и обязанностей, определенных специальным международным соглашением или нормами основного соглашения, и направленное на выполнение обязательств по конкретному международному договору.