Правовая регламентация обеспечения эффективного взаимодействия субъектов законодательного процесса - составная часть механизма его организации и осуществления Организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и

Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, Парламента России и законодательных органов ее субъектов, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление w структурного единства Федерального Собрания России - это те проблемные

вопросы, которые возникают при анализе взаимодействия и взаимосвязи палат российского парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания между собой и их законодательными органами субъектов Российской Федерации определяется, во-первых, Конституцией Российской Федерации; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда

* Российской Федерации; в-четвертых, законодательными актами федерального уровня.

Анализ вышеназванных актов позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента России:

1. Совместные собрания палат. Частью 3 статьи 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

2. Создание специальных органов. Для осуществления контроля за ш

исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (часть 5 статьи 101). В соответствии со ст.ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и

Ф освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и

его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Важную роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также осуществляющие экспертные оценки в этой сфере деятельности.

3. Совместная деятельность обеих палат и законодательных органов субъектов России в законодательном процессе (законодательная инициатива, дача заключений, создание специальных комиссий, разработка федеральных законов и внесение в них изменений проведение совместных мероприятий и т. W д.). В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и

Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст.ст. 93, 102, 103). Обширное поле для взаимодействия палат и законодательных органов субъектов России наблюдается в законодательной сфере. Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество как между собой, так и законодательными органами субъектов Российской Федерации.

* Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института — Федерального Собрания, так и формы его законодательной деятельности совместно с законодательными органами субъектов Российской Федерации. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы и законодательных структур субъектов Федерации, что не оставляет никаких шансов на пересмотр их полномочий в сфере создания правовой системы России. Законодательная деятельность — процесс, ориентированный

* на тесное сотрудничество всех его субъектов-участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. В тоже время при наличии ведущей роли палат Федерального Собрания и частично

• законодательных органов субъектов Федерации в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход. На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения.

• профессор В. Б. Исаков, — создает внутри самой законодательной власти систему сдержек и противовесов, исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений»^{[XXXV][XXXVI]}.

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место. Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (часть 1 статьи 104, статья 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (часть 2 статьи 104). Этот способ взаимодействия между палатами регулируется не только путем закрепления непосредственно

• права, но установлены и специальные нормы по оформлению и процедуре.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (часть 3 статьи 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат и законодательных органов субъектов Федерации при рассмотрении федеральных законов, что предусмотрено ст.ст. 72 и 106 Конституции России. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (часть 4 статьи 105). Дополнительная почва для контактов

• создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (часть 5 статьи 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке части 3 статьи 107 и принятие федеральных конституционных законов (часть 2 статьи 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (статьи 108, 136).

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся

* совместной работы палат и законодательных органов субъектов Федерации в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся; направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (пункт «к» части 1 статьи 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю

• соответствующего комитета (пункты «в», «г» статьи 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13

* Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации (глава 14); предписания, связанные с

• рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (статьи 121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или

е о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР,

Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 17).

Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения, одобренные федеральные законы (пункт «к» статьи 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (пункт «г» части 4 статьи 10); возможность внесения

* проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (пункт 1 статьи 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (пункт 2 статьи 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (статьи 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

• В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат и законодательных органов субъектов Федерации происходит в ходе парламентских слушаний, касательно внесения изменений в Конституцию России (п. «а» ст. 72 Конституции России). По результатам слушаний могут быть приняты постановления, обращения. Например, Обращение Совета Федерации к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенствовании законотворческой деятельности, и иные¹.

Крайне необходимо особое внимание обратить на законодательную

♦ деятельность Правительства Российской Федерации. В соответствии с Феде­ральным законом от 17 декабря 1997г. (в ред. ФКЗ от 31.12.1997) «О Правительстве Российской Федерации» ему принадлежит право законодательной инициативы, которое осуществляется Правительством посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

* государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, а также на законопроекты законодательных органов субъектов Федерации. В месячный срок со дня поступления законопроекта указанное заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной ф

инициативы, в Государственную Думу, законодательный орган субъекта Федерации.

¹Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003. С.536.

* Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания и законодательные органы субъектов Федерации официальные отзывы о рассматриваемых первыми федеральных законов, а вторыми законопроектов. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению, и распространению при рассмотрении федеральных законов либо требуют внесения изменений, либо отказа от дальнейшей разработки законопроектов законодательными органами субъектов Федерации.

Кроме того, Федеральным законом «О Правительстве» законодательно φ закреплено, что комитеты, и комиссии палат Федерального Собрания и

законодательные органы субъектов Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах их рассмотрения и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям и законодательным органам субъектов Федерации в согласованные с ними сроки.

* В целях обеспечения более предметного и эффективного взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания, законодательными органами субъектов Федерации и совершенствования законопроектной деятельности 1 февраля 2000 года было принято постановление Правительства № 93, которым утверждено «Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» и постановление Правительства № 94, определяющее статус полномочных представителей Правительства Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства № 94 полномочные

«

представители могут:

Ф а) участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их

комитетов, комиссий и законодательных органов субъектов Федерации без специального решения Правительства;

б) выступать от имени Правительства, представляя его согласованную позицию по рассматриваемым законопроектам и законам;

в) организовывать участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации по законопроектам, внесенным Правительством;

ф г) согласовывать проекты документов, направляемые Правительством в

палаты Федерального Собрания и законодательные органы субъектов Федерации.

Особое место в совершенствовании законодательного процесса отводится механизму взаимоотношения Федерального Собрания с представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Институциональные отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов Российской Федерации, как органами власти, возникают в рамках законодательных процедур,, на •' основании положений статьи 136 Конституции и ряда федеральных законов.

Например, при внесении поправок в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Принимая во внимание конституционное предназначение Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами ф

субъектов Российской Федерации, обеспечить полное соответствие федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также учет

Ф региональных интересов при принятии федеральных законов. Именно в этих

целях, после широкого обсуждения и при поддержке Президента России был создан Совет законодателей. Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем совершенствования правового поля России.

Практикуются такие формы взаимодействия палаты не только с законодательными органами регионов, как:

- оказание практической методической и консультационной помощи;

- формирование модельного законодательства;

- правовая экспертиза проектов учредительных и правовых актов

4» субъектов Федерации;

- проведение семинаров, «круглых столов» и конференций; совещаний с представителями законодателей государственной власти субъектов Федерации.

Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации осуществляет:

- координацию действий, выработку согласованных подходов регионов и палаты в законодательном процессе, в формировании бюджетной, налоговой,

•' инвестиционной политики государства;

- решение вопросов координации в межпарламентском сотрудничестве, в парламентских слушаниях, при проведении «круглых столов», конференций, семинаров;

- выездные заседания Совета Федерации и его комитетов, выезд делегаций;

-участие в формировании систематизированной базы данных правовых актов субъектов Российской Федерации;

-обобщение законодательных инициатив субъектов Федерации,

* поступивших в Государственную Думу;

-учет замечаний, предложений субъектов Федерации по законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении;

< — распространение по информационным базам данных обобщенного

опыта работы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации практических материалов, подготовленных в Совете Федерации;

- еженедельное издание перечня мероприятий, проводимых в субъектах Федерации, справочника руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, представительств регионов в Москве;

- проведение семинаров - стажировок для депутатов, руководителей и

* сотрудников аппаратов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дни Совета Федерации в регионах — новая форма работы палаты, впервые апробированная на практике в 2000 году. Ее основными целями стали: пропаганда идей парламентаризма в России, ознакомление с многогранной деятельностью Совета Федерации, глубокое изучение членами Совета Федерации региональных проблем, укрепление связей с регионами и властными структурами субъектов Федерации.

Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по

* взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство. В ее рамках Совет законодателей призван: определить основные направления развития федерального и регионального законодательства; содействовать обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания; стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов. Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов. Периодичность его заседаний — не реже двух раз в год.