Основания применения государственно-правового принуждения

В связи с необходимостью реализации своих основных и производных функций государство постоянно применяет меры государственного принуждения. Вместе с тем высокий уровень интенсивности имманентного государственному принуждению вторжения в сферу прав и свобод человека, сопровождаемый их ограничением, который определяется в настоящем исследовании как «жесткость государственно-правового принуждения», способен периодически вызывать в обществе делегитимационные процессы в отношении государства.

Современные исследователи по-разному понимают основания применения государственно-правового принуждения или, иначе, основания возникновения правоотношений государственного принуждения. Так, известный отечественный правовед Д. Н. Бахрах указывает, что основанием применения государственно­правового принуждения является совершенное лицом правонарушение. При этом, уточняет автор, такое принуждение применяется только тогда, когда обязанности, установленные нормативными актами, нарушаются^[161]. С. Н. Братусь отмечает, что в качестве основания применения государственно-правового принуждения выступает нарушение лицом возложенной на него обязанности. Указанная обязанность должна быть законодательно закреплена, однако не обязательно должна быть сформулирована казуистично - по мнению автора, достаточно наличия самой общей нормы или норм. Исследователем также отмечается, что конкретным основанием применения государственно-правового принуждения могут быть акты уполномоченных органов и лиц^[162].

Основанием применения государственно-правового принуждения, по мнению И. В. Максимова, является неправомерное деяние, то есть нарушение лицом требования, выраженного в норме права, а также общественная, государственная необходимость либо иные позитивно-значимые обстоятельства, закрепленные в форме акта применения права^[163].

По итогам проведенного анализа подходов отечественных исследователей к вопросу об основаниях применения государственно-правового принуждения А. И. Каплунов приходит к выводу о правильности понимания под ними возникновения экстремальных социальных условий. К таким условиям ученый относит виновное (правонарушение) или объективно-противоправное (деликт) неисполнение лицом юридической обязанности по соблюдению наказуемых запретов или по исполнению законных требований уполномоченных должностных лиц, либо неисполнение лицом каких-либо конкретных обязанностей, включая дополнительные, в связи с возникновением потенциальной или реальной опасности для охраняемых законом прав личности либо совер- шением правонарушения. При этом в основе принуждения, по его мнению, лежат два вида правовых норм: нормы, регламентирующие деятельность участников, и нормы, устанавливающие правила поведения принуждаемого лица^[164].

К основаниям применения государственно-правового принуждения С. И. Вершинина причисляет правовые основания и фактические основания. В статье «Правовые основания применения мер государственного принуждения» автор к правовым основаниям относит «находящиеся между собой в определенной связи и взаимозависимости материальные нормы, определяющие вид, содержание и характер меры принуждения (материально-правовое основание), процессуальные нормы, устанавливающие порядок реализации норм принуждения (процессуально-правовое основание), и правоприменительный акт [постановленный в процессе реализации материальных и процессуальных норм

уполномоченным лицом]»^[165]. Фактическими основаниями в статье «К вопросу о юридической классификации фактических оснований применения мер государственного принуждения» правовед называет «юридические факты - противоправные деяния, соответствующие предписаниям правоохранительной нормы и установленные в индивидуально-правовом акте»^[166].

К похожим выводам приходит и О. Н. Князева, указывая, что основанием применения налогового принуждения как формы государственно-правового принуждения является наличие юридического факта, с которым законодатель связывает возникновение отношений по применению принудительных мер воздействия.

Предлагаемые учеными основания применения государственно-правового принуждения являются комплексными, содержащими в себе несколько условий, которые можно условно подразделить на две группы:

1) нормативные условия - закрепленность в правовых нормах обстоятельств и процедуры применения государственно-правового принуждения и связанных с ними вопросов.

В качестве элементов нормативных условий исследователями выделяются:

- материально-правовые условия - нормы, содержащие указание на возможность применения государственно-правового принуждения при наличии установленных критериев (Д. Н. Бахрах, С. Н. Братусь, С. И. Вершинина и др.);

- процессуально-правовые условия - нормы, устанавливающие правила и порядок реализации материально-правовых условий государственно-правового принуждения (А. И. Каплунов, С. И. Вершинина, О. Н. Князева и др.);

- правоприменительный акт (С. Н. Братусь, И. В. Максимов, С. И. Вершинина и др.).

2) фактические условия - совершение лицом деяний, влекущих применение к нему предусмотренных законодательством мер государственного принуждения.

Нормативные и фактические условия применения государственно-правового принуждения являются взаимосвязанными и неразрывными частями единого целого - оснований применения государственно-правового принуждения. При этом фактическое основание, то есть непосредственное совершение лицом деяния, влекущего за собой применение к нему мер государственного принуждения, существует и может существовать только в той форме, с которой правовой нормой связывается применение в отношении лица мер государственного принуждения.

Отсутствие нормативного условия применения государственно-правового принуждения нивелирует возможность его применения в принципе, поскольку, как справедливо отмечает И. В. Максимов в своем исследовании, «неправомерное принуждение - не есть государственное принуждение в истинном смысле этого слова: произвол и насилие не вписываются в формат государственного принуждения, правовой характер которого является его имманентным признаком»^[168].

Спорным остается вопрос о соотношении материально-правовых и фактических условий применения государственно-правового принуждения. В соответствии с первым подходом к его решению, представленным в работах Д. Н. Бахраха, С. Н. Братуся, С. И. Вершинина, Ф. М. Кудина^[169] и др., основанием

применения государственно-правового принуждения является совершение лицом деяния (фактическое условие), противоречащего законодательству (нормативное условие)^[170], то есть случаи нарушения лицом материально-правовых норм.

По нашему мнению, указанный подход можно признать справедливым, что объясняется необходимостью пресечения противозаконного деяния, привлечения к ответственности виновных лиц, устранения его негативных последствий^[171]. Речь идет о реализации содержащихся в законодательстве представлений о должном поведении, господствующих в данном обществе как принуждающем субъекте при государственно-правовом принуждении, а также о восстановлении правопорядка.

Особо следует отметить позицию советского исследователя С. Н. Братуся^[172], который хотя и говорит о противоправном действии как об основании применения государственно-правового принуждения, трактует последнее широко, охватывая все отношения, в какой бы то ни было форме урегулированные законодательством. Такая концепция, безусловно, сыграла значительную и положительную роль в формировании советской и российской доктрины применения государственного принуждения и уже стала классической. Однако отметим, что, с учетом широкой регламентированности общественных отношений, используемый автором подход значительно расширяет круг случаев, являющихся основанием для применения государственно-правового принуждения, размывая его границы, поскольку всегда будет существовать норма высокой степени абстрактности, регламентирующая в той или иной мере любые общественные отношения.

Рядом авторов предложено понимать в качестве условий применения государственного принуждения совершение не только противоправных деяний, но и деяний, хотя и не противоречащих законодательству, но и не являющихся

правомерными в строгом смысле, то есть те случаи, когда фактическими условиями применения государственного принуждения являются действия, не нарушающие материально-правовых норм^[173]. Например, Э. А. Сатина указывает, что помимо отступления лица от правомерного поведения основанием применения мер государственного принуждения является угроза совершения правонарушения, наличие каких-либо обстоятельств, свидетельствующих о возможном нанесении обществу ущерба, а также объективно вредные и нанесшие ущерб деяния, не являющиеся виновными^[174]. С. В. Лелявин полагает, что принуждение должно применяться, в том числе, за поведение, которое не противоречит требованиям права, но граничит с противоправным поведением, в том числе за виктимное поведение, шиканозные действия^[175]. Близкого подхода придерживается и С. Н. Кожевников в статье «Государственное принуждение: регулятивно-охранительное назначение, формы», где отмечает, что фактическим основанием применения государственного принуждения является наличие юридического факта, к которому помимо правонарушения относятся ситуации, требующей незамедлительной реакции государства^[176].

Не оспаривая справедливости позиций И. В. Максимова и С. Н. Кожевникова по вопросу о выделяемых ими основаниях для применения государственно-правового принуждения, необходимо отметить, что последние сформулированы с использованием оценочных категорий, что не позволяет

сколько-нибудь конкретно определить случаи справедливого, по мнению названных ученых, применения государственно-правового принуждения.

Обоснованной, на наш взгляд, является позиция С. В. Лелявина, относящего к основаниям применения государственно-правового принуждения также случаи злоупотребления правом, в том числе шиканозное и виктимное поведение^[177].

Также следует согласиться с А. И. Каплуновым и Э. А. Сатиной в части указания на такое основание применения государственно-правового принуждения, как потенциальная или реальная угроза причинения обществу ущерба, в том числе путем совершения правонарушения или деликта, поскольку предотвращение указанных угроз не позволит причинить обществу реальный ущерб и тем самым сохранит нормальное функционирование общественных отношений.

Определенные затруднения вызывает вопрос о соотношении ущерба, предупреждаемого применением государственно-правового принуждения, и тех негативных последствий, которые наступают для превентивно принуждаемого государством лица. Иными словами, вопрос о приоритете интересов общества или отдельного лица. Ответ на него, предполагаем, определяется ролью общества как принуждающего лица в государственно-правовом принуждении, а следовательно, приоритетом его интересов над интересами принуждаемого лица^[181].

Итак, обоснованным представляется второй подход к решению вопроса о соотношении материально-правовых и фактических условий применения государственно-правового принуждения. Согласимся с группой исследователей, полагающих в качестве оснований применения государственно-правового принуждения как нарушение законодательства, так и действия, не нарушающие требований законодательства, но являющиеся злоупотреблением правом, а также свидетельствующие об угрозе причинения ущерба обществу. Последнее, вместе с тем, должно находить свое отражение в праве, поскольку в противном случае государство не сможет реализовать меры государственного принуждения в связи с отсутствием установленного порядка действий. Кроме того, оно может создать условия для неоправданного ограничения прав и свобод человека со стороны должностных лиц государства, что способно инициировать делегитимационные процессы в отношении государства в целом и привести к гибели последнего, то есть прекращению какой бы то ни было защиты прав граждан, что недопустимо.

Также не вызывает сомнений обоснованность указания учеными в качестве принципиально важного и обязательного условия применения государственно­правового принуждения соблюдения принуждающим требований процессуальных норм. Их регулятивный характер, направленный на упорядочение возникающих в связи с применением государственного принуждения отношений, обеспечивает единообразие и прозрачность применения мер государственного принуждения, что, в свою очередь, способствует обоснованному и справедливому применению государственно-правового принуждения, то есть достижению интересов общества как принуждающего субъекта.

Вместе с тем полагаем, что признание правоприменительного акта одним из нормативных оснований применения государственно-правового принуждения является излишним. Так, слово «основание» в неспециализированном смысле означает повод или причину чего-либо^[182], то есть явление, обусловливающее возникновение другого явления^[183].

При рассмотрении выделяемых исследователями элементов условий применения государственно-правового принуждения не возникает сомнений в необходимости наличия материально- и процессуально-правовых условий, при которых применяется государственное принуждение. Именно в соответствии с определенной процедурой проводится идентификация произошедших в объективной действительности обстоятельств с установлениями материально­правовых требований, по результатам которой констатируется отсутствие либо наличие в действиях лица фактических условий применения государственно­правового принуждения. Иными словами, именно в результате применения процедуры устанавливается тождественность (нетождественность) фактических обстоятельств дела правовым требованиям, и именно в рамках процедуры принимается итоговое решение о применении (неприменении) государственно - правового принуждения. Выделение в отдельный элемент правовых условий применения государственно-правового принуждения правоприменительного акта

фактически «разрывает» установленную правом процедуру на несколько не связанных друг с другом частей. В первой из них устанавливается соответствие правовым требованиям обстоятельств объективной действительности, а во второй, равнозначной и независимой от первой, принимается соответствующий правоприменительный акт.

Такой подход, на наш взгляд, противоречит действительности, поскольку оценка любым обстоятельствам может даваться только в связи с их тщательным рассмотрением, а без нее не может быть принят и правоприменительный акт, т. к. в нем попросту ничего не удастся отразить. Кроме того, рассматриваемый подход позволяет утверждать, что правоприменительный акт принимается вне связи с какими бы то ни было обстоятельствами. Поэтому полагаем обоснованным рассматривать правоприменительный акт в составе процессуально-правового элемента оснований применения государственно-правового принуждения.

Отметим, что приведенное выше понимание исследователями оснований применения принуждения как вопроса, лежащего исключительно в плоскости исполнения (неисполнения) установленных правом требований, является рассмотрением этого вопроса в узком смысле. При его рассмотрении в широком смысле, основания применения государственно-правового принуждения, как полагаем, обусловливаются необходимостью реализации функций государства.

Категория функций государства являлась предметом рассмотрения многих государствоведов, которыми, исходя из акцентуации различных, значимых в рамках их концепции и логики исследования черт, предлагались те или иные подходы к пониманию данного феномена. А. Л. Бредихиным в статье «О функциях государства» верно отмечено, что понимание функций государства неодинаково для функций государства как политико-правового института, для функций определенного идеального типа государства (демократического, тоталитарного и др.) и для функций конкретного государства в определенный момент времени^[184].

Внесший значительный вклад в развитие отечественной теории функций государства юрист С. А. Котляревский в работе «Правовое государство и внешняя политика», отмечает: «Его [государства] функции - это функции общественной среды, осуществление которых обеспечено известным, установленным принудительным порядком»^[185]. Он также указывает на то, что функция является неотъемлемым элементом всякой государственной власти^[186].

Советский исследователь Е. М. Манохин в своем курсе лекций по советскому административному праву полагает, что функции государства являются частью его деятельности, из которых складывается вся государственная работа. Функции государства проявляются в практической деятельности государственного аппарата^[187]. Н. В. Черноголовкин в работе «Теория функций социалистического государства» пишет, что функции государства являются основным направлением в осуществлении его деятельности и определяются задачами государства. Функции государства выражают его сущность и характеризуют деятельность^[188]. Ученым-правоведом М. И. Байтиным в работе «Сущность и основные функции социалистического государства» указывается, что функциями государства являются сферы деятельности государства, в которых конкретизируется (выражается) его сущность, цели, задачи, роль, закономерности его развития^[189]. Л. Б. Алексеева, говоря о функциях в уголовно-процессуальной сфере, замечает, что каждая функция, косвенно или прямо, опосредованно или непосредственно, происходит из стоящих перед сферой деятельности целей и задач^[190], что, полагаем, верно и для функций государства в целом.

Т. Н. Рахманина подчеркивает, что функциями государства являются основные сферы деятельности государства, которые определяются его социальной сущностью и задачами, поставленными перед ним. Содержание функций связано с достижением задач, решаемых государством на соответствующем этапе своего развития^[191]. Исследователями А. В. Мелиховой в работе «Функции Советского и современного российского государства»^[192], М. А. Бухтеревой в работе «Формы реализации функций государства»^[193] и А. Н. Буховцом в работе «Идеологическая функция государства»^[194] о функциях государства говорится как об объективно необходимых, основных направлениях (сторонах) деятельности государства, осуществляемых в жизненно важных сферах общественных отношений, выражающих его сущность и социальное назначение в обществе и имеющих законодательную регламентацию.

А. Г. Андреевым функция государства понимается как момент сущности государства, определяющий направления его воздействия на общественные отношения, в которых находит свое отражение социальное или классовое предназначение государства на конкретном этапе развития^[195]. Е. Ю. Добрыниным функция государства, на основании проведенных исследований позиций авторов советского и постсоветского периода, характеризуется как «комплексная динамическая система направлений деятельности и содержания деятельности государства, определяемая совокупностью институционально нормированных интересов государства, общества и индивида на определенном этапе исторического развития»^[196]. Деятельность государства в аспекте реализации

возложенных на него функций рассматривается А. А. Адыевым, а сама функция государства понимается им как основное направление деятельности государства, обусловленное его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами^[197]. О. В. Пинаева отмечает, что функции государства являются основными комплексными направлениями деятельности государственного образования, выражающими его сущность и социальное назначение в обществе^[198]. А. И. Гнатенко предлагает понимать функции государства как необходимые и обязательные направления его деятельности по управлению делами общества, выражающие его сущность и социальное назначение, детерминированные целями, задачами государства и потребностями общественного развития^[199][200]. Проблематика функций государства и связанные с ней вопросы поднимались в исследованиях и

4

других авторов, приходивших к аналогичным выводам .

Таким образом, несмотря на справедливо данную С. Н. Тумановым в статье «К вопросу о понятии и структуре функций государства» характеристику многозначности функций государства^[201], заметим, что исследователями все же выделяются такие единообразные характеристики функций государства, как корреляция функций государства с его сущностью (Н. В. Черноголовкин, М. И. Байтин, Т Н. Рахманиной, Е. Ю. Добрынин и др.), зависимость функций государства от его целей и задач (Н. В. Черноголовкин, М. И. Байтин, Л. Б. Алексеева и др.), указание на государство как на субъекта, реализующего функции (Е. М. Манохин, Т. М. Рахманина, А. И. Гнатенко и др.), обусловленность

функций государства нуждами общества (С. А. Котляровский, Н. Б. Пахоменко, Т Н. Рахманина, О. В. Пинаева и др.).

Не вдаваясь в дискуссию о полноте выявляемых учеными характеристик функций государства, отметим выделяемую ими и существенную для настоящей работы связь между функциями государства и его сущностью. Так, Н. В. Черноголовкин, М. И. Байтин и др. рассматривают функции государства как явление, выражающее его сущность, что справедливо, поскольку именно функции государства обусловливают его деятельность в объективной действительности^[202].

Рассуждая о сущности как подлинном внутреннем содержании предмета, данном нам в явлениях, следует обратить внимание на то, что государственные образования, возникшие в соответствии с теориями возникновения государства, согласно которым государство создается кем-либо, а не даруется извне, имеют целью своего возникновения и существования разрешение вопросов, в принципе неразрешимых при отсутствии государства. К таким вопросам могут относиться, например, обеспечение жизненных условий завоевателей за счет порабощенного населения, необходимость сдерживания классовых противоречий^[203]. Обратное, с учетом значительного объема необходимых для создания и функционирования государства средств, явилось бы бессмысленной тратой инициатором его создания значительных ресурсов впустую. Таким образом, государство выполняет роль механизма по достижению целей, поставленных перед ним инициатором его создания, причем они являются целями инициатора, которых он, при отсутствии государства, достичь не может. Иными словами, цели государства производны от целей инициатора его создания.

Цели государства, в свою очередь, обусловливают возникновение и существование его функций (Н. В. Черноголовкин, М. И. Байтин, Л. Б. Алексеева

и др.), из чего следует, что функции государства являются проявлением целей и задач инициатора, а, следовательно, и его сущности.

Для установления соотношения функций государства и государственно­правового принуждения как формы государственной власти рассмотрим вопрос о видах функций государства. Ученые предлагают много различных классификаций и типологий функций государства^[204], однако применительно к настоящему исследованию наибольшей показательностью обладает дифференциация функций государства в зависимости от сфер их реализации.

Так, В. В. Лазаревым и С. В. Липенем предложено разграничивать функции государства на внутренние и внешние. К внутренним они относят: экономическую (осуществление государством управленческого воздействия на экономическую сферу жизни общества); финансовую (консолидация и распределение денежных средств в государстве); социальную (оказание услуг всем членам общества, забота о малообеспеченном в силу каких-либо причин населении, оказание ему помощи); политическую (поддержка политического господства правящих); охраны правопорядка (борьба с преступлениями и правонарушениями в целях создания благоприятных условий существования общества); культурную (организация деятельности по культурному, духовному, интеллектуальному развитию общества); экологическую (организация деятельности по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов) функции государства.

Среди внешних функций этими авторами выделяются военная функция, заключающаяся в ведении войн и обороне страны, готовность к обороне в мирное время, охрана границ и функция международного сотрудничества^[205].

В отечественной правовой и политической науке также распространен подход к классификации функций государства, предложенный В. С. Кудря. Он

дифференцирует присущие государству функции на функцию правового регулирования, включающую в себя защиту прав человека, экономическую, социальную, фискальную, коммуникативно-информационную, экологическую, внешнеполитическую функции и функцию обороны^[206].

В некоторой степени сходного подхода придерживаются Г. А. Борисов и Е. Е. Тонков, которые выделяют такие функции государства, как функция всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина, социальная функция, функция экономического регулирования, функция упрочнения режима законности и укрепления правопорядка, экологическая функция, демографическая функция^[207].

Каждая из функций государства, как отмечалось нами ранее, является проявлением его целей. Так, в случае если лицо не желает добровольно платить налоги (а получение их является целью государства), то необходимость их сбора инициирует реализацию финансовой функции государства, обеспечивающей сбор соответствующего налога или сбора с лица (фискальной функции у В. С. Кудря, функции экономического регулирования у Г. А. Борисова и Е. Е. Тонкова). Отказ от подчинения уполномоченному лицу приводит в действие правоохранительную функцию (функцию правового регулирования у В. С. Кудря, функцию упрочнения режима законности и укрепления правопорядка у Г. А. Борисова и Е. Е. Тонкова). Нежелание лица подчиняться ограничениям на экспорт или импорт какого-либо товара служит основанием для исполнения экономической функции государства (экономическая функция у В. С. Кудря, функция экономического регулирования у Г. А. Борисова и Е. Е. Тонкова). Не составляет труда смоделировать аналогичные ситуации применительно к иным государственным функциям, выделяемым в рамках различных классификаций и типологизаций другими исследователями.

Для достижения целей государства от него требуется добиться исполнения существующих требований в финансовой, экономической и иных сферах, что, в свою очередь, при наличии оснований, может быть достигнуто применением государственной власти. Это обстоятельство позволяет считать, что реализация любой государственной функции вне зависимости от классификации, в которой она выделяется, может потребовать применения государственной власти, и в этом смысле государственная власть имманентна функциям государства.

Как отмечено нами выше, государственное принуждение является наименее жесткой формой власти в связи с минимальной степенью вмешательства в сферу прав и свобод человека. Это предопределяет преимущества указанной формы, поскольку минимизация вмешательства в права и интересы членов общества сокращает вероятность возникновения делегитимационных процессов в самом государстве, позволяя понуждать лиц к исполнению требований без применения к ним силового воздействия^[208].

Таким образом, необходимость реализации государством своих внутренних и внешних функций обусловливает применение государственной власти, а недопустимость делегитимационных процессов в государстве предопределяет в качестве наиболее приемлемой формы ее реализации государственно-правовое принуждение. Исходя из этого, полагаем верным заключить, что основания применения государственно-правового принуждения следует понимать в узком и широком смысле. Под основаниями государственно-правового принуждения в узком смысле нами предлагается понимать совокупность правовых и фактических условий применения государственно-правового принуждения, относя к первым совокупность материально-правового и процессуально-правового элементов, а к фактическим основаниям - совершение принуждаемым действий, тождественных основаниям применения государственно-правового принуждения, установленных

материально-правовым элементом. Под основаниями государственно-правового принуждения в широком смысле предлагаем понимать необходимость реализации государством своих внутренних и внешних функций, опосредованной правом.

2.2.