§2. Международно-правовые основания применения вооруженных сил против террористов

Современное международное право признает возможность применения вооруженных сил для противодействия агрессии, в целях самообороны (ст. 51 Устава ООН) и для предотвращения угрозы миру, любого нарушения мира или возникновения акта агрессии по решению СБ ООН (ст.

Идея проведения военных операций, в том числе в рамках института самообороны, против террористов в западноевропейской правовой традиции основывается на двух постулатах: 1) для борьбы с преступностью недопустимо применять вооруженные силы, это сфера действия правоохранительных органов. Этот тезис обоснован на теоретическом уровне, закреплен в законодательстве ряда стран, в праве Европейского Союза, судебной практике ЕСПЧ^[992]. 2) Но так как терроризм не считается вариантом традиционной преступности, это «особое суперпреступление», для борьбы с ним допустимо использование военных ресурсов^[993].

В последние несколько десятилетий произошла трансформация концепции безопасности от реагирования на акты агрессии и нападения к превентивным мерам и расширение понимания права на самооборону. Возможность государств осуществлять упреждающие, превентивные боевые действия против террористов независимо от их местонахождения предусмотрена в военных доктринах и концепциях (стратегиях) национальной безопасности многих государств^[994], в том числе и России^[995].

Необходимо отметить, что право на самооборону, как индивидуальную, так и коллективную, представляет собой одно из важнейших, имеющих обычно - правовую природу, прав государства^[996]. Устав ООН прямо не предусматривает, чьи вооруженные действия могут стать основанием для самообороны в порядке, предусмотренном ст. 51. Ответ на этот вопрос можно найти в актах, принятых органами ООН. Так, например, Д.Б. Левин, Г.И. Тункин, ссылаясь на резолюции ГА ООН, посвященные борьбе колониальных народов за независимость^[997], высказали мнение, что ответное действие народа, борющегося за самоопределение, против применения вооруженной силы метрополией, является законной самообороной^[998].

МС ООН в Консультативном заключении о правовых последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории высказал мнение, что Устав ООН подразумевает в данном случае «нападение одного государства против другого государства»^[999]. Аналогичная позиция высказана в Решении по делу о вооруженных выступлениях на территории Конго (2005) ^[1000], в деле о нефтяных платформах (2003),^[1001] в деле Никарагуа против США (1986)^[1002], в деле «Босния и Герцеговина против Сербии и Черногории» (2007 г.)^[1003]. Таким образом, ГА ООН и МС ООН достаточно однозначно называют объектом самообороны в ст. 51 ООН (ratione personae) только государства. Эта точка зрения традиционно поддерживается большинством научного сообщества^[1004].

Необходимо отметить, что перечень сторонников иного, расширенного, взгляда на субъектный состав лиц, против кого государствам можно применять самооборону, достаточно внушителен и авторитетен. Среди обоснований для использования jus ad bellum в борьбе с терроризмом лидируют ссылки на Резолюцию 1368 (2001) СБ ООН, в преамбуле которой подтверждается «неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону»^[1005].

У Российской Федерации сложился достаточно гибкий подход к пределам осуществления права на самооборону. С одной стороны, наше государство неоднократно с самых высоких трибун заявляло о необходимости точного следования всем императивным нормам международного права, в том числе и установленным в Уставе ООН. С другой - официальная позиция России заключается в признании права на самооборону в том числе и в случае террористического нападения^[1006]. Президент В.В. Путин, после теракта, в результате которого был взорван самолет компании «Когалымавиа» 31 октября 2015 г., заявил, что Россия «...в поиске виновных в крушении А321 будет руководствоваться статьей 51 Устава ООН о праве на самооборону»^[1007].

Представляется, что вооруженное противодействие международным террористическим группировкам как случай самообороны в смысле ст.

Во-первых, применение самообороны допускается против вооруженного нападения, восстановления status quo, предотвращения будущих нападений. Р. Варк указывает на значимый признак этого феномена: она должна прекратиться после прекращения вооруженного нападения^[1008]. В случае борьбы с терроризмом военные действия должны оцениваться как карательные мероприятия, направленные на пресечение преступного поведения, на выявление и изоляцию преступников, придание их суду. Прекращение преступного поведения не может стать основанием для окончания операции по обезвреживанию террористов. В связи с этим стоит согласиться с мнением С.В. Черниченко, что «не следует смешивать самооборону как реакцию на вооруженное нападение с точечными ударами по скоплениям или базам террористов на иностранной территории...»^[1009]. Ю.Н. Малеев считает очевидным, что меры по борьбе с терроризмом выходят за рамки обычной самообороны, предусматриваемой статьей 51 Устава ООН, и являются актами длительного применения силы^[1010]. Е.Ф. Довгань, В.В. Устинов справедливо называют ответные действия США в отношении Афганистана в связи с атакой 11 сентября репрессалиями с применением вооруженной силы^[1011],

использование которых в мирное время запрещено^[1012]. У. Ачарья (U. Acharya) считает, что война с террором администрации Буша подорвала систему коллективной безопасности, предусмотренную главой VII Устава ООН^[1013]. Р. Коэн эмоционально охарактеризовал поведение правительства США, написав, что «... администрация Буша рвет на куски международное право и обычаи, утверждая, что она может поступать как угодно во имя самообороны»^[1014].

Во-вторых, случай использования государством своего права на самооборону должен рассматриваться как вариант вооруженного конфликта, формально подпадающий под сферу действия МГП^[1015]. Однако в связи с тем, что террористическая группировка, не контролируемая государством, ни при каких обстоятельствах не может быть признана стороной, соответствующей общей ст.

Представляется недостаточно обоснованным предложение ревизировать содержание Устава ООН, подгоняя его под необходимость разрешения международно-правового пробела. Можно согласиться с мнением Группы высокого уровня, что распространение механизма самообороны на террористическое противостояние повлечет за собой недопустимую переработку (придание нового толкования) ст. 51 Устава ООН^[1020]. Правовые рамки вооруженной реакции государства на действия частных субъектов, в том числе и террористических группировок, могут быть определены в виде самостоятельной конструкции.

В-третьих, вызывает сомнения обоснованность главного довода, который используется приверженцами распространения права на самооборону в борьбе с терроризмом: ссылка на преамбулу Резолюции 1368 (2001) СБ ООН. Анализ данного документа не дает оснований говорить, что в нем содержится признание права государства, подвергшегося атаке террористов, на самооборону. Б.Р. Тузмухамедов называет использованную в резолюции формулировку «не вполне внятно выраженной»^[1021], не дающей США санкцию на применение силы.

Поведение США в Афганистане в ответ на события 11 сентября можно признать односторонним, осуществленным в обход СБ ООН, существенно расшатывающим механизм международной безопасности.

В-четвертых, представляется сомнительной возможность осуществлять государствам самооборону по нормам международного права в отношении частных субъектов - террористов и их преступных группировок. Согласно устоявшемуся и признаваемому большинством научного сообщества мнению, запрет угрозы силой (ст. 2(4) Устава ООН) или ее применение имеет исключительно межгосударственный характер. По обоснованному мнению ряда исследователей, представителей государств в Специальном комитете, частные субъекты не могут нарушить государственный суверенитет и принцип суверенного равенства государств^[1023]. Дополнительно необходимо отметить, что борьба государств против негосударственных субъектов будет затрагивать территориальную целостность и политическую независимость третьих стран. Можно экстраполировать приведенные доводы на ситуацию применения самообороны против феномена терроризма. Объективно существующее явление, носящее безусловно преступный характер, требует формирования специального механизма противодействия и профилактики.

При этом стоит согласиться с мнением ряда исследователей, что участие государственного образования в деятельности террористической группировки, при определенных обстоятельствах, может повлечь применение самообороны в порядке ст. 51 Устава ООН^[1024]. Важно подчеркнуть, что государственное участие в терроризме не может автоматически порождать военное вмешательство. Корректирующие действия со стороны международного сообщества должны быть соразмерными с уровнем угрозы или последствиями террористической атаки. В случае прямого участия государства в теракте может быть оправдан или, в рамках самообороны, даже необходим вооруженный ответ. Ситуация бездействия из-за неспособности справиться с террористическими негосударственными субъектами не обязательно должна повлечь для винового государства последствия в виде военной операции^[1025]. Согласно выводам Группы высокого уровня, Совет Безопасности может санкционировать военные действия, если сочтет нужным, а если не сочтет, то «будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждение, переговоры, устрашение и сдерживание, и затем вновь рассмотреть вариант военных действий... В мире ... риск ... слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия - значит позволить это делать всем»^[1026].

В соответствии с проведенным анализом, представляются допустимыми меры вооруженного реагирования на террористические преступления. Можно согласиться с Р. Варком, считающим террористов врагами государства, угрожающими его существованию, что дает официальным властям право прибегать к более серьезным, чем правоохранительные, мерам защиты^[1027]. Проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме в ст. 1(2) определяет полномочия вооруженных сил государства как «выполнение задач национальной обороны и безопасности». Соответственно, признавая терроризм одной из самых серьезных угроз международного мира и безопасности, логично, в контексте Всеобъемлющей конвенции, говорить о правомерности использования армии в случае возникновения террористической угрозы.

При этом следует иметь в виду, что чрезмерный акцент на военизированной реакции на проявления международного терроризма чреват недооценкой его более распространенной, «гражданской», версии, которая только на первый взгляд не носит столь социально опасного характера и не влечет за собой большого количества жертв. Реальность демонстрирует многообразие форм и методов внутри терроризма, опасность ранжирования террористической угрозы по уровню актуальности и опасности. Этот довод входит в общую систему обоснования важности комплексного подхода к борьбе с терроризмом, невозможности успешной борьбы с ним в узких «отраслевых» рамках.

Современный терроризм, независимо от своей ипостаси («гражданский» или «военный»), отличается высоким боеспособным потенциалом, нередко требующим особых мер реагирования. В качестве примера можно привести теракты, осуществленные ИГИЛ, 13 ноября 2015 г. в Париже, в результате которых погибло 129 и ранено 352 человека. Шесть террористических атак, произошедших в течение нескольких часов, вынудили власти Франции применить тактику городского боя, призвать на помощь регулярную армию и использовать армейские виды оружия^[1028]. Реальность показывает, что у полицейского ресурса не всегда бывает достаточно сил и средств для ликвидации угрозы теракта, его прекращения. Иногда требуется активное участие вооруженных сил в контртеррористических операциях. В связи с этим можно согласиться с В.Н. Русиновой, считающей, что в настоящее время бывает достаточно сложно провести четкую грань между «традиционными функциями полиции» и «боевыми операциями»^[1029].

Необходимость использования армейских подразделений в борьбе с терроризмом порождает необходимость уточнить международно-правовую базу участия вооруженных сил в контртеррористических акциях. В науке международного права высказана точка зрения, согласно которой в каждом случае, когда используются военные средства, должно применяться МГП^[1030]. Так, Президент МККК Я. Келенбергер заявил, что «когда борьба с терроризмом принимает форму вооруженного конфликта, государства обязаны соблюдать принципы международного гуманитарного права»^[1031]. По мнению сторонников этой позиции, МГП должно разработать некоторый минимальный свод норм, применимый к каждому конфликту. Например, С.С. Процун предполагает необходимым признать борьбу с международным терроризмом вооруженным конфликтом международного характера в смысле Женевских конвенций и Дополнительных протоколов к ним, обосновывая свое предложение двумя факторами: во-первых, необходимостью урегулирования права государств на самооборону от атак международных террористов, во-вторых, необходимостью обеспечения выполнения норм международного права прав человека и международного гуманитарного права в ходе борьбы с терроризмом^[1032].

Следуя логике этого предложения, в целях недопущения правового разрыва между правилами поведения в рамках единой контртеррористической операции на разных стадиях ее совершения, необходимо будет признать международный комплекс антитеррористических норм частью МГП. Представляется, что этот вектор развития международно-правового регулирования ошибочен. МГП не приспособлено для эффективной борьбы с преступностью, не способно создать работающие механизмы по предупреждению и предотвращению недопустимых форм поведения, не охватывает деятельность правоохранительных органов. Кроме того, борьба с терроризмом, как, впрочем, и иными криминальными феноменами, не является задачей МГП. Оставлять подведомственным МГП поведение террористов в период активной фазы конфронтации - это значит вырывать из общего контекста блок правовых норм и помещать в иной правовой блок, с иными принципами, целями и задачами. Вряд ли это можно признать логичным и осмысленным шагом.

Можно высказать суждение, что среди сторонников распространения МГП на контртеррористические операции преобладают авторы англосаксонского правовых школ. Как известно, в этой правовой семье отсутствует четко выраженное отраслевое право, возможно применение норм одного права для регулирования схожих вопросов в рамках другой отрасли. Поэтому для представителей юридической науки англо-саксонского мира допустимо комплексное применение правил из нескольких самостоятельных разделов права в регулировании правоотношения. Прецедентный характер права позволяет суду выстроить новую внутренне целостную матрицу регулирования общественного отношения. Думается, что такая модель не допустима в сфере международной безопасности и, особенно, в части защиты прав человека. Это может повлечь за собой политику двойных стандартов, судейский субъективизм в выработке единого мнения мирового сообщества. Недопустимо произвольное решение о выборе нормы права и в плане развития международной уголовной системы судопроизводства. По мнению диссертанта, модель государственного и международного поведения в борьбе с терроризмом должна быть концептуальной и логичной, сформулированной в рамках Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме.

Сторонником разработки специальных правил, в том числе и для регулирования вооруженной борьбы с терроризмом, является судья МС ООН Т. Бергенталь, который указал в декларации к Консультативному заключении о правовых последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории: «средства защиты от терроризма должны соответствовать всем применимым нормам международного права..., но государство, которое является жертвой терроризма, не может защитить себя от этой напасти, прибегая к [известным] мерам международного права»^[1033].

П. Дродригес-Вилласанте полагает, что борьба с вооруженным вариантом терроризма должна осуществляться в соответствии с внутренним законодательством государств и применимыми нормами международного права: антитеррористическими универсальными и региональными конвенциями^[1034].

Г. Рона, признавая силу, авторитет и действенность МГП, пишет, что «есть веские причины сделать вывод, что применение гуманитарного права в этих обстоятельствах [терроризма в период вооруженного конфликта - Н.Ч.] повлечет больше вреда, чем пользы^[1035].

А. Коэн на основе анализа практики работы международных трибуналов сделал вывод, что мнение о том, «... что террористические акты могут преследоваться как военные преступления, не приведет к ответам на вопросы, которые до сих пор оставались не решенными»^[1036].

О том, что МГП не приспособлено для борьбы с терроризмом в плане обеспечения коллективной или индивидуальной ответственности за нарушения прав человека в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера, в нем не предусмотрены меры по противодействию и профилактике, отсутствует система мер реагирования правоохранительного плана, пишет А. Аветисян^[1037].

Р. Варк считает, что решение использовать в подобных конфликтах военных является политическим и не предполагает «сбора приемлемых в суде доказательств»; военные силы использовать проще, чем правоохранительные органы; использование военных чревато рисками и ошибками. По мнению исследователя, все это «цена, которую приходится платить»^[1038]. Таким образом, Р. Варк, осознавая опасность военного акцента в контртеррористических акциях, считает это неизбежным злом, следующим из-за необходимости профессионального и эффективного противостояния террористам.

Думается, что можно предложить решение данной дилеммы, предполагающее сохранение потенциала вооруженного противостояния профессиональной армии и учитывающее императивы соблюдения всех процессуальных правил, обеспечение соблюдения прав человека. Оптимальным вариантом видится формирование специального свода правил, посвященного военным способам реагирования на террористический вызов, в международноправовых документах, посвященных борьбе с терроризмом.

В связи с тем, что предложенный механизм международной контртеррористической операции связан с проблемой международного мира и безопасности, возникает вопрос о его соотношении с операцией по поддержанию мира и операцией по установлению мира. Помимо научной важности, эта тема имеет существенное прикладное значение. Масштаб организованного международного террористического движения позволяет допускать возможность вмешательства сил реагирования ООН для прекращения деятельности террористов. В этом случае требуется уяснить, что станет правовым основанием для организации и проведения подобных операций.

Отметим, что между контртеррористической операцией и операциями по поддержанию мира / по установлению мира имеются общие черты:

- они направлены для оказания помощи государствам, переживающим сложный период и нуждающимся в помощи для выхода из конфликтной ситуации;

- они включают в себя комплекс мероприятий военного и полицейского характера;

- они преследуют цель восстановления безопасности и социальнополитической стабильности;

- их главная задача: защита гражданских лиц, защита и поощрение прав человека и восстановление законности^[1039].

В связи с этим в научной литературе высказано мнение, что операции по поддержанию мира и операции по установлению мира могут осуществляться против террористов^[1040].

Однако можно указать и на отличительные черты международной контртеррористической операции:

1) она предполагает прекращение преступного поведения террористов, в то время как миротворческие операции ориентированы на примирение сторон в конфликте и поиск политического компромисса («погашение конфликта»)^{1046 [1041];}

2) она изначально необходима для силового способа прекращения террористического поведения, в то время как миротворческие операции, как правило, предполагают использование силы в случаях «самообороны и защиты мандата»^[1042];

3) миротворческие акции предполагают гибкость и сочетание различных вариантов поведения (в том числе гуманитарные миссии, политический мониторинг, оказание посреднических услуг и т.п). Контртеррористическая операция, повторим, предполагает снятие остроты террористического выступления, но не попытку выработки приемлемого для обеих сторон террористического противостояния варианта окончания конфликта.

В связи с этим считаем, что режим международной контртеррористической операции не может проводиться как разновидность операций по поддержанию мира и по установлению мира.

Всеобъемлющая конвенция о международном терроризме должна содержать блок норм, посвященных этому вопросу. В первую очередь следует дифференцировать режимы военных действий и борьбы с терроризмом. Следует согласиться с В.В. Алешиным, считающим, что эффективное противодействие терроризму предполагает формирование самостоятельного режимного установления; существующие режимы чрезвычайного положения^[1043] и военного положения не могут считаться полностью подходящими для проведения контртеррористических мероприятий^[1044].

Поэтому необходимо в ст. 1. Всеобъемлющей конвенции, посвященную терминам, включить понятие «контртеррористическая операция», за основу которого логично взять дефиницию, данную в ст. 3 (5) отечественного федерального закона «О противодействии терроризму»^[1045]. Закон понимает данный феномен как «комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта». В целом стоит поддержать законодательную формулировку. Однако думается, что среди задач контртеррористической операции, помимо указанных, должны быть предупреждение и выявление террористических преступлений. Это будет способствовать достижению общей важнейшей цели международно-правовой борьбы с терроризмом - ликвидации терроризма.

Ст. 3 [18] проекта Всеобъемлющей конвенции, текст которой еще не согласован, может стать технической основой для создания правил о порядке участия вооруженных сил государства в подавлении террористической активности. В частности, представляется важным закрепить в конвенции правовой статус армейских подразделений в контртеррористических операциях, пределы допустимого использования вооруженных сил, правомерные ситуации применения летального оружия в отношении террористов.

Не вызывает сомнений правомерность установления в международном договорном пространстве правил, посвященных военной борьбе с терроризмом, связанным с международным конфликтом. Вправе ли международное право создавать правила, касающиеся террористического военного противостояния внутри немеждународного вооруженного конфликта? Думается, что в данном случае мы имеем дело с частным случаем международно-правового обязательства, в отношении которого мировое сообщество вправе и даже обязано осуществлять контроль принимаемых чрезвычайных мер. А. Я. Капустин обоснованно писал, что внутренние конфликты находятся вне зоны досягаемости международного права до тех пор, пока они не будут представлять угрозу международному миру и безопасности или приводить к массовым и грубым нарушениям прав человека^[1046]. Соответственно, в отношении немеждународного конфликта, связанного с террористическим противостоянием, государство вправе взять на себя односторонние обязательства по определенному поведению, а международное сообщество в лице уполномоченных органов будет осуществлять общий контроль над соблюдением прав личности, исполнением государства взятых на себя обязательств.

* * *

Подводя итоги параграфа и главы, отметим основные выводы.

Многообразие форм современного терроризма, его исключительная опасность для международного мира и безопасности, обусловливают необходимость разработки как различных механизмов реагирования на террористические вызовы, так и способов его предупреждения.

Важную роль в системе прекращения террористической опасности способны сыграть вооруженные силы. При этом следует помнить, что использование армейских подразделений в борьбе с терроризмом имеет узкую целевую направленность: ликвидацию острой кризисной ситуации, снижение уровня террористической угрозы. Вооруженный ответ на террористическое поведение возможен в рамках проведения контртеррористической операции.

Вооруженное противодействие международным террористическим группировкам, как случай самообороны (ст. 51 Устава ООН), вызывает теоретические возражения. Наблюдается несоответствие по цели (самооборона ориентирована на защиту от нападения, а вооруженная борьба с терроризмом - на пресечение террористического поведения, на выявление, изоляцию преступников и придание их суду); по конечному результату (самооборона прекращается после ликвидации угрозы нападения, а борьба с терроризмом требует принятия карательных мер уголовно-правового характера); по субъектному критерию (угроза силой, как основание для самообороны, имеет межгосударственный характер, международные террористические группировки представляют собой пример негосударственного актора). Кроме того, борьба государств с организованным терроризмом, как случай самообороны, способна нарушить территориальную целостность и политическую независимость третьих стран, принцип суверенного равенства государств. Это способно создать ситуацию нескончаемых антитеррористических войн, осуществляемых с нарушением основных принципов организации международного сообщества.

Логичным вариантом развития международно-правовой борьбы с терроризмом станет создание универсальной правовой модели использования вооруженных сил для подавления террористической активности. Во Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме требуется предусмотреть понятие «контртеррористическая операция», под которым предлагается понимать: «комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по предупреждению и выявлению террористического преступления, пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

В ст. 3 [18] проекта Всеобъемлющей конвенции должны быть закреплены правовой статус армейских подразделений в контртеррористических операциях, пределы допустимого использования вооруженных сил, правомерные ситуации применения летального оружия в отношении террористов.

Выявлены отличительные черты международной контртеррористической операции от операции по поддержанию мира и операции по установлению мира по следующим основаниям: ориентация на прекращение преступного поведения террористов, в то время как миротворческие операции ориентированы на примирение сторон в конфликте и поиск политического компромисса; использование силовых методов прекращения террористического поведения, в то время как миротворческие операции, как правило, предполагают использование силы в исключительных случаях; отсутствие социально-политической и правовой гибкости в поведении с террористами. В связи с этим считаем, что режим международной контртеррористической операции не может проводиться как разновидность операций по поддержанию и по установлению мира.

СБ ООН должен играть лидирующую роль при рассмотрении вопроса о проведении контртеррористической операции, выбора мер реагирования в случае установления факта государственного терроризма. Диссертантом предложены базовые критерии, использование которых позволит алгоритмизировать выбор меры ответственности для виновного государства:

1) серьезность угрозы;

2) выбор корректного способа реагирования;

3) соразмерность средств;

4) ожидаемый результат;

5) военные меры реагирования должны иметь исключительный статус, применяться как крайнее средство.

Предложенная модель полезна в связи с возможностью установления международного контроля государства - потенциального нарушителя норм международного права в сфере международной безопасности.