Некоторые вопросы совершенствования законодательства

XXVII съезд КПСС поставил задачу дальше улучшать качество советских законов. «Наше законодательство.., – говорится в Политическом докладе ЦК съезду, – должно еще активнее помогать внедрению экономических методов управления, действенному контролю за мерой

456

Глава 12.

труда и потребления, проведению в жизнь принципов социалистической справедливости»1. Вопросы развития советского законодательства, призванного законодательно нормативно обеспечить формирование социалистического правового государства, проведение реформы политической системы, все революционное обновление общества, остро и целенаправленно поставлены и на XIX Всесоюзной партийной конференции. Они образуют важнейшую часть правовой реформы, органически взаимосвязаны с задачами реформы политической системы.

В докладе на конференции после указания на консерватизм советского права, на то, что «многие действующие правовые акты превратились... в тормоз общественного развития», говорится: «Отсюда – необходимость реформы советского законодательства, которая должна охватить большой массив правовых норм, в первую очередь относящихся к социалистической собственности, планированию, к хозяйственным, трудовым, налоговым, пенсионным и другим отношениям»2.

По каким же вопросам правотворчества, призванного обеспечить высокое качество законодательства, могут быть использованы теоретические положения об ОбД и ОбЗ? Думается, по весьма важным, ключевым, в том числе по вопросам: а) определения общего направления развития законодательства; б) выработки концепции проектируемого нормативного акта; в) использования оптимального юридического инструментария.

А. Определение общего направления развития законодательства. Об-

щие правовые начала, их соотношение, выделение одного из них в качестве приоритетного может быть ключевым пунктом подлинно научного подхода к выработке законодательной политики.

Б. Выработка концепции проектируемого нормативного акта. На-

учный характер правотворчества, потребности реального и полного осуществления основанных на нем принципов правотворческой деятельности предопределяют необходимость такого порядка организа-

1 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. С. 61.

2 Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. С. 62.

457

Общие дозволения и общие запреты в советском праве

ции правотворческой работы, когда, по справедливому мнению ряда авторов, да и по реально утвердившейся практике правотворчества, подготовка проекта нормативного акта начинается с выработки его концепции.

Что же образует концепцию проектируемого нормативного акта?

Если с социально-политической стороны она состоит из научного обоснования социальной необходимости акта, его целесообразности и ожидаемой социальной эффективности, то с юридической стороны отправным моментом при подготовке актов, непосредственно касающихся прав субъектов, должно быть как раз определение типа, порядка юридического регулирования. Именно момент того, должны ли регулироваться субъективные права в ОбД-порядке или же в РР-порядке, и есть первый шаг при «переводе» социально-экономических, политических, нравственных основ регулирования данных отношений «на юридический язык» – в юридическую ткань правового акта. Именно это, надо полагать, определяет стратегию регулирования не только в общегосударственном масштабе, но и на соответствующем участке социальной жизни, а отсюда качество, юридическое совершенство нормативного акта, важнейшие стороны его эффективности, действенности.

Приведенные соображения наводят на мысль, что наша наука еще не в полной мере выполнит свою направляющую роль по отношению к правотворческой работе, если будет просто констатировать в общемто элементарную мысль о том, что при подготовке нормативного акта следует руководствоваться научными данными. Юридическая наука может и должна сформулировать ряд правил, своего рода аксиоматических требований, которые относятся не только к процедурным вопросам, но и к самому содержанию регулирования и которые при решении ряда правотворческих задач должны быть непреложными. Одно из правил, относящихся к выработке концепции проектируемого акта, думается, таково: если в нормативном акте устанавливаются субъективные права, то должен быть первоначально определен тип, порядок юридического регулирования. Здесь же и другое, вытекающее из первого правило: в этом случае конкретные запреты (при ОбД-порядке) или конкретные дозволения (при РР-порядке) должны носить исчерпывающий характер.

Возможно, значение ОбД и ОбЗ более широко выходит за пределы решения правотворческих задач, возникающих при формулировании нормативных положений о субъективных правах.

Не будет ли верным предположить, что при издании крупного нормативного акта, тем более акта кодифицированного, дающего «новое»

458

Глава 12. Общие дозволения и запреты и прикладные вопросы правоведения

регулирование целому участку социальной жизни, вопрос об исходном начале регулирования (общедозволительном или разрешительном) является одним из первых и ключевых? Для положительного ответа на этот вопрос есть серьезные основания. Ведь экономические, социально-политические и нравственные требования, обусловливающие необходимость правового регулирования, должны развернуться перед законодателем прежде всего как такая проблема: а чтo это за социальная сфера (по экономическим и политическим соображениям, по потенциям, по моральным началам и т.д.)? Должна ли эта сфера быть в принципе областью дозволенного или же в принципе областью запрещенного? А к этой проблеме сразу же добавляются и другие; они сводятся в конечном счете к поставленному выше вопросу, в том числе о возможных последствиях дозволений и запретов, включая последствия косвенно экономические, моральные, сугубо личностные, психологические.

Такой подход особо важен ныне, в условиях перестройки, в ходе реформы законодательства; при этом в обстановке, когда XIX Всесоюзная конференция КПСС четко определила стратегию обновления законодательства, линию на последовательное проведение общедозволительного начала, принципа – разрешено все, что не запрещено законом.

С этой точки зрения весьма симптоматично, что в большинстве принятых в последнее время законодательных актов – в Законе о государственном предприятии (объединении), в Законе о кооперации в СССР, в Законе об индивидуальной трудовой деятельности, в других важнейших нормативных документах вопрос об исходном регулирующем начале нашел строго определенное решение, соответствующее требованиям социалистического правового государства. И именно это придает указанным нормативным актам нужную политико-правовую ориентацию, свидетельствует об их юридических достоинствах.

С другой стороны, отсутствие четкого определения типа правового регулирования в общесоюзном и республиканских законах об общенародном обсуждении важнейших вопросов жизни нашего общества лишило их необходимой определенности, что породило трудности практического порядка, снизило их общественно-политическое значение. Приведение перечня «важнейших вопросов», по которым обязательно всенародное обсуждение, или же введение общего порядка («все, за исключением») – и тот и другой вариант, вытекающий из приведенного выше аксиоматического правила, имеет предпоч-

459

Общие дозволения и общие запреты в советском праве

тение перед действующим ныне порядком, построенным на индивидуальном в каждом случае решении. Потому-то, думается, и получилось так, что некоторые важные акты (например, о налоговом обложении кооперативов) первоначально не стали предметом всенародного обсуждения.

Четкую общедозволительную направленность получает закон об аренде, подготовляемый в соответствии с решениями июльского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС.

В. Использование оптимального юридического инструментария. На-

учная организация правотворчества требует не только выработки общей стратегии законодательства и научно обоснованной концепции проектируемого акта, но и использования оптимальных юридических средств, юридических механизмов. Эти же последние, причем сообразно выработанной концепции акта, тоже в немалой мере сопряжены с ОбД и ОбЗ, с надлежащим использованием типов правового регулирования, соответствующих юридических режимов.

Здесь уместно соображение перспективного характера. Наметившаяся в юридической науке ориентация на разработку вопросов о юридическом инструментарии неизбежно приведет к изучению правовых режимов («блоков» правовых средств), которые, как мы видели, строятся на типах правового регулирования, ОбД и ОбЗ. Следовательно, дальнейшее теоретическое осмысление ОбД и ОбЗ, типов регулирования в связи с конкретным нормативным материалом будет служить теоретической базой для такой научной проработки правовых режимов, когда будет создан «банк моделей режимов» (в составе банка правовых средств в целом), которые можно было бы использовать при решении самых разных социальных задач. Это будет своего рода вершина действенной помощи юридической науки правотворчеству, опирающемуся на научный потенциал положений об ОбД и ОбЗ.

Здесь также надо учитывать и вопросы практики законодательства, связанные с воплощением логической модели типов правового регулирования в нормативных актах. Отсутствие, например, в Законе о кооперации в СССР перечня запрещенных видов деятельности для кооперативов вызвало затруднение реализации Закона, не позволило вести действенную борьбу со спекуляцией и иными антиобщественными действиями кооператоров. Этот недостаток был устранен в конце 1988 года, когда постановлением Совета Министров СССР такой перечень (а также перечень видов деятельности, разрешенной по договорам с соответствующими организациями) был установлен.

460

Глава 12. Общие дозволения и запреты и прикладные вопросы правоведения