Кодификация как особая содержательная форма упорядочения нормативно-правовых актов

Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законо­дательства путем подготовки и принятия нового нормативно-пра­вового акта.

Кодификация обладает способностью упорядочивать дейст­вующее законодательство, делать его более компактным, согласо­ванным, освобождать от фактически утративших силу и недейст­вующих правовых актов. Именно поэтому неоправданно относить

кодификацию только к внешней обработке правового материала, т.е. к систематизации юридических норм. В процессе кодифика­ции происходит поглощение значительной части актов действую­щего законодательства новыми, крупными актами сводного ха­рактера и тем самым решается проблема расчистки законодатель­ства от устаревших и малоэффективных актов. Например, в связи с принятием КоАП были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи ранее принятых нормативных актов.

Кодификация — это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно вы­работка новых правовых установлений, совершенствование зако­нодательства по существу. Главная функция кодификации — су­щественное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования.

Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее как один из наиболее совершенных видов правотворческой дея­тельности. Результатом кодификации является сводный акт, за­меняющий ранее действовавшие нормативные акты в данной от­расли законодательства, либо новый акт, впервые системно регу­лирующий определенную группу общественных отношений.

Кодификация затрагивает наиболее существенные стороны (аспекты) государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации — это, в конечном счете, всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интере­сов, закрепление решения каких-то важных, узловых проблем го­сударственной и общественной жизни. Отсюда и задача кодифи­кации: по возможности более адекватно отразить социальные ин­тересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципи­альные, устойчивые общественные отношения и создать опреде­ленный правовой фундамент для дальнейших социальных преоб­разований.

Кодификация способствует также формированию в системе за­конодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолиди­рованными актами. Такого рода блоки усиливают в законодатель­стве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.

Отличие кодификации от инкорпорации заключается и в том, что она всегда осуществляется государственными органами. Ин­корпорация же может «производиться» как государственными ор­ганами, так и общественными организациями и даже частными лицами. В основе кодификации лежат предмет и метод правового

регулирования. В основе же инкорпорации лежит классификация нормативно-правовых актов по дате издания, алфавиту и т.п.

В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

При всеобщей кодификации в течение времени создаются свод­ные кодификационные акты по всем основным отраслям законо­дательства. Далеким, но в принципе достижимым идеалом этого вида кодификации может быть подготовка и издание Свода зако­нов Российской Федерации по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация охватывает законодательство ка­кой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства.

Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов.

Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме ос­новного, обладающего наибольшей юридической силой кодифика­ционного акта, который характеризуется совокупностью специфи­ческих, только ему присущих черт. Кодификационный акт харак­теризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений.

Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юриди­чески оформляет и закрепляет наиболее существенные и устой­чивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификаци­онный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определен­ную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законода­тель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.

Более подвижные области общественных отношений регули­руются нормативными актами, создаваемыми в процессе текуще­го правотворчества.

Кодификационный акт — это нормативно-правовой акт свод­ного характера. Он объединяет в единую юридическую конструк­цию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме.

Кодификационный акт, как правило, значителен по объему. Он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся сложной структурой. Обычно он имеет большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, Таможенный кодекс Российской Федерации (принят Верховным Советом Рос­сии 18 июня 1993г.) содержит 14 разделов, 64 главы, 456 статей.

Кодификационный акт, объединяя в стройную систему отно­сительно однородные нормативные предписания, как правило, су­щественно обновляет регулирование определенной сферы общест­венных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент но­визны, поскольку при кодификации вносятся значительные новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодатель­стве.

Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и до­статочно устойчивых общественных отношений. Это единый, цельный, внутренне связанный юридический документ, объе­диняющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регу­лирование и отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильнос­ти нормативного материала.

Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов, форму.

Советская правовая система «выработала» модель кодифика­ционного акта типа Основ законодательства. Характерным для нее является деление Основ на крупные структурно-обособленные части (подразделения). С большей или меньшей степенью опреде­ленности в Основах можно выделить общую часть, где содержатся основные определения, указываются цели законодательства, еди­ные для субъектов Федерации принципы правового регулирова­ния. Именно здесь сконцентрированы фундаментальные законо­положения, дающие основные ориентиры правовой регламента­ций данных общественных отношений. По своей природе это обыч­но нормы-принципы, нормы-дефиниции.

Основы законодательства юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, характеризующиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные с максимальной полнотой урегулировать определенный круг отношений.

Основы возглавляют определенную структурную часть систе­мы законодательства, обеспечивают большую внутреннюю согла­сованность, взаимоувязанность составляющих ее нормативно-пра­вовых актов. Они содержат принципиальные нормы, регулирую­щие ту или иную область однохарактерных общественных отно­шений, вследствие чего и являются юридической базой для раз­

вития законодательства в сферах совместного ведения Российской Федерации, республик в ее составе и других субъектов Федерации.

Проведение кодификации в форме Основ, как правило, пред­полагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня и в первую очередь кодексов, ибо в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, они ус­танавливают главные, наиболее важные положения, которые в большинстве случаев должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства.

Положения Основ, требующие конкретизации, могут разви­ваться не только в соответствующих отраслевых кодексах и иных законодательных актах, но и в различных нормативно-правовых актах подзаконного характера: указах Президента Российской Фе­дерации, постановлениях Правительства, а через них — в ведом­ственных нормативных актах. Ныне роль Основ законодательства несколько снизилась из-за затянувшегося национально-государ­ственного становления республик в составе России, но вполне можно ожидать возрождения этой перспективной формы кодифи­кации. Только в последние годы приняты Основы законодатель­ства Российской Федерации о культуре (9 октября 1992 г.), Осно­вы законодательства Российской Федерации о нотариате (11 фев­раля 1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (22 июля 1993 г.), Основы законодатель­ства Российской Федерации об охране труда (6 августа 1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и архивах (7 июля 1993 г.). Заменены действовавшие с 1993 г. Основы лесного законодательства РФ, что и было зафик­сировано в ст. 138 Лесного кодекса РФ.

Кодексы — традиционно устоявшаяся форма кодификацион­ного акта. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми).

Отраслевые кодексы представляют собой крупные сводные акты, позволяющие детально, непосредственно и полно регулиро­вать определенную сферу однохарактерных общественных отно­шений. Так, многие нормы Гражданского кодекса, относящиеся к различным договорным обязательствам, исчерпывающе регули­руют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизи­рующих эти нормы актах.

В системе отдельной отрасли законодательства основополагаю­щие кодификационные акты занимают главенствующее, цент­ральное место. Они возглавляют Иерархию актов данной отрасли, обеспечивают их большую внутреннюю согласованность и взаимо- увязанность. Закрепляя главные, принципиальные положения от­расли права, они тем самым устанавливают основные ориентиры для текущей правотворческой деятельности, обеспечивают более системное развитие права и служат основой для создания внут­риотраслевой системы.

Уставы — это комплексные нормативно-правовые акты, ре­гулирующие ту или иную сферу государственной деятельности (например, работу железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта). Уставы регулируют деятельность определен­ных органов и организаций, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учрежде­ниями и гражданами.

Под Положением обычно понимается сводный нормативно­правовой акт, достаточно всеобъемлюще и детально регламенти­рующий какую-либо группу вопросов, касающихся правового ста­туса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, учреждения). Так, 23 декабря 1992 г. постановлением Верховного Совета Российской Федера­ции было утверждено Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которым подробно регулируется по­рядок и условия прохождения службы сотрудниками ОВД, заме­ненное позднее Законом о милиции.

Правила — нормативно-правовой акт, определяющий поря­док организации какого-либо рода деятельности. Примером этого вида кодификационного акта могут служить Правила проведения экспертизы промышленной безопасности , (утверждены постанов­лением федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 г. № 641).

В форму положений, уставов и правил преимущественно «об­лекаются» нормативно-правовые акты, принимаемые по вопро­сам, требующим подробной регламентации.

Таким образом, правосистематизирующая деятельность суще­ственно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и пра­воохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка. Она обеспечивает доступность и простоту пользо­вания разнообразным правовым материалом, нормальную работу самых разнообразных организаций. Следовательно, упорядочение актов способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, должностных лиц и организаций.