§ 4. Функціи верховной власти.

I. Верховная: власть государства въ принципѣ такъ же едина, какъ и само государство. Она но представляетъ собою совокупности отдѣльныхъ пол-, помочій, между которыми существуютъ пробѣлы, но есть связное единство.

¹) Ом. подробнѣе о публичныхъ субъективныхъ правахъ Еллипекъ, стр. 264 слл.

2*

к

— 20 —

торыя соображенія цѣлесообразности не позво­ляютъ выходить государству въ его дѣятельности; но границы эти измѣнчивы, смотря по условіямъ, времени и мѣста. .

'Наслѣдуетъ думать также, что государственная власть съ самаго начала приняла столь широкій и всеобъемлющій характеръ. Напротивъ, только власти современнаго государства можно дать та­кую характеристику; власть же государства, еще, только слагающагося, бываетъ на первыхъ порахъ довольно слаба_ и ограничонена и лишь посте- пейшГрасшпряетъ свои полномочія. Теперь су- ществуютъ государства, въ которыхъ верховная вяасть, не утрачивая своего принципіальнаго единства, ограничена однако въ своемъ осуще­ствленіи компетенціей другой выше стоящей вер­ховной власти: таково положеніе уже знакомаго памъ несувереннаго государства въ составѣ союз­наго единства (§ З, II).

H. Несмотря на эту единую природу верхов­ной власти, мы можемъ тѣмъ не менѣе разгра­ничить ея важнѣйшія функціи, провести логиче­ское различіе между разными формами, въ кото­рыхъ она проявляетъ свою дѣятельность.

I. Законодательная дѣятельность состоитъ въ установленіи общихъ юридическихъ нормъ, кото­рыми опредѣляется порядокъ жизни государства.

— 21 —

2. Судебная дѣятельность состоитъ въ охраненіи юридическихъ нормъ отъ нарушенія.

3. Дравителъственная дѣятельность состоитъ въ выполненіи мѣръ, предписанныхъ закономъ, я вт. свободномъ разрѣшеніи, въ законномъ порядкѣ и предѣлахъ, тѣхъ вопросовъ, которые законода­тельствомъ не разрѣшены.

Такимъ образомъ, къ правительственной или административной дѣятельности относится ^се, чтб не входитъ въ область законодательства, и суда. ЭтаТдЬятельность государства необходима, какъ бы широко ни было развито законодательство. Законъ всего не можетъ предусмотрѣть, да и не долженъ брать на себя этой задачи, чтобы не стѣснить свободнаго развитія жизни. Поэтому законъ уста­навливаетъ общія рамки для жизни государства, но въ предѣлахъ этихъ рамокъ должна дѣйство­вать администрація, и притомъ дѣйствовать не только сознательно и разумно, но часто и сво­бодно, т. е. до собственному усмотрѣнію и ини­ціативѣ (заключеніе международнаго договора, объявленіе войны). Поэтому было бы неправильно сводитъ всю дѣятельность администраціи къ, одному только исполненію; законовъ и называть ее испол- нительной дѣятельностью. Напротивъ, въ области управленія слѣдуетъ различать исполненіе, какъ', простое осуществленіе предписаній закона, и пра-. вительствѳнную дѣятельность въ тѣсномъ смыслѣ, какъ иниціативу и распоряженіе въ рамкахъ за-

<

— 22 —

кона, дающую руководство внѣшней и внутренней политикѣ государства. Соотвѣтственно этому, пра­вительствомъ именуются тѣ органы государства, въ. рукахъ которыхъ сосредоточено высшее руко­водство этой иниціативой и распоряженіемъ.

III. Намеки на такое различіе трехъ основныхъ функцій власти имѣются уже въ ^Дожтикѣ > Аристотеля‘). Но начало разработки этого во­проса въ современной ■ наукѣ положено лишь въ XVII и ХѴШв. Локкомъ (Two treatises on gover- цетепі, 1689 г.) и особенно Монтескье (Esprit.. des lois, кн. XI, гл. IV—VI, .1748 г.). Этотъ по­слѣдній авторъ придавалъ различію функцій власти не только теоретическое, но и важное практиче скоѳ значеніе. Именно,: по его ■ мнѣнію, только въ раздѣленіи -функцій власти между различ­ными совершенно независимыми другъ отъ друга органами можно найти гарантію законности дѣй­ствій верховной власти, т. в. гарантію того, что органы власти въ своихъ дѣйствіяхъ не будутъ нарушать ими же установленныхъ законовъ. Эта доктрина ^раздѣленія властей» дѣйствительно была положена въ основу многихъ американскихъ и европейскихъ конституцій XVIII и XIX вѣка. Опытъ и научная критика показали, что, съ одной

стороны, принципъ' раздѣленія властей въ полной

* *

• 9 Polit кн. VI. См; объ этомъ ПЖт, Gesch/d. Sta&ta* rechtsw. стр. 84. сл.

— 23 —

чистотѣ, проведенъ быть не можетъ, а съ другой— ■есть и помимо этого принципа много другихъ ■средствъ, для обезпеченія законности управленія *). Тѣмъ. не менѣе, нельзя не отмѣтить, что до извѣст­ной, степени дѣйствительно эти три функціи стре­мятся локализироваться въ особыхъ и независи­мыхъ другъ . отъ друга органахъ, и такое раздѣ­леніе принципіально желательно въ виду различ­наго характера дѣятельности власти при отправ­леніи этихъ функцій. Въ особенности важно про­веденіе принципа раздѣленія властей относительно власти судебной, которая должна быть ввѣрена •особымъ • органамъ, независимымъ отъ органовъ законодательныхъ и административныхъ. Дѣло- въ томъ, что дѣятельность судебная есть дѣятель­ность по существу связанная, подзаконная, тогда какъ въ дѣятельности законодательной и отчасти и правительственной преобладаетъ элементъ сво­боднаго усмотрѣнія; рисковано поручать примѣ­неніе и охраненіе права тѣмъ самымъ органамъ, которые и создаютъ право, или органамъ, при­выкшимъ рѣшать- вопросы текущей администраціи на основаніи соображеній цѣлесообразности.