II. Дуалистическая федеративная теорія.

I. Полі-архическая природа конфедерализма. — II. Неорганизованныя конфедаральныя соединенія. — III. Конфедерація государствъ. — IV. Лич­ныя уніи. — V. Дуалистическая природа федеральнаго государства.

Разсмотрѣніе различныхъ теорій, предложенныхъ для объясненія природы федеративныхъ соединеній, должно было намъ показать, что вѣрнаго и что ошибочнаго въ ихъ одно­сторонности.

Классическая теорія дѣлимости суверенитета совер­шенно правильно искала существенный признакъ федераль­наго соединенія въ своеобразной формѣ образованія сувере­нитета, но она невѣрно видѣла эту своеобразную форму въ простомъ раздѣлѣ суверенитета, что логически невозможно.

Сепаративная теорія ошибочно искала своеобразность федеральнаго соединенія въ особенномъ положеніи отдѣль­ныхъ штатовъ и неправильно характеризовала это положеніе, хотя и вѣрно смотрѣла на природу суверенитета.

Унитарныя теоріи суверенитета федеральнаго государ­ства, какъ и теоріи сепаративныя, ошибочно видѣли осо­бенность федеральнаго государства въ своеобразномъ поло­женіи отдѣльныхъ штатовъ и неправильно характеризо­вали это положеніе, какъ государственное, хотя и вѣрно

отмѣчали, что суверенитетъ не принадлежитъ отдѣльнымъ штатамъ.

Наконецъ, теоріи „участія" совершенно вѣрно обращали главное вниманіе, въ объясненіи природы федеративныхъ соединеній, на особый способъ образованія въ нихъ суверен­ной власти, но ошибочно видѣли эту своеобразность въ про­стомъ участіи штатовъ суверенной власти.

Юридическая природа федеральныхъ соединеній, отли­чающихся отъ унитарныхъ своеобразнымъ распредѣленіемъ правительственныхъ функцій, должна быть конструируема въ точномъ соотвѣтствіи съ понятіемъ политической власти и суверенитета.

Постоянно федеративными теоріями различалось два вида федеративныхъ соединеній, — конфедераціи и феде­ральные союзы; эта основная классификація дѣйствительно соотвѣтствуетъ коренной разницѣ въ образованіи суверен­ной власти въ каждомъ изъ этихъ видовъ политической организаціи. Всякій политическій союзъ можетъ быть по­строенъ или на полі-архическомъ началѣ, т. е. допу­скать сосуществованіе нѣсколькихъ суверенныхъ властей (это конфедераціи), или на началѣ единовластія, т. е. до­пускать существованіе одной суверенной власти (это уни­тарныя государства), или, наконецъ, на дуалистиче-

с комъ началѣ, т. е. допускать особое сложное образованіе суверенной власти (это федеральныя государства).

I.

Когда политическія общества выходятъ изъ состоянія полной изолированности и вступаютъ въ правовое общеніе между собою, первая стадія политической объединенности естіэ конфедерація. Въ этомъ случаѣ политическія общества, въ частности государства, соединяясь, сохраняютъ свой су­веренитетъ, т. е. независимость своей власти и право въ случаѣ юридическихъ споровъ съ другими обществами са­мостоятельно разрѣшать эти споры. Но и конфедеративный союзъ, образовавшійся изъ соединенія государствъ, тоже самостоятеленъ, какъ таковой, и независимъ по отношенію къ каждому изъ своихъ членовъ. Онъ также можетъ при­нимать тѣ рѣшенія, какія ему заблагоразсудятся, онъ также имѣетъ компетенцію разрѣшать возникающіе вопросы о правѣ.

Въ основаніи конфедераціи лежитъ не конституція, обязательная для всего союза и для каждаго его члена, неотмѣнимая отдѣльными членами, а свободное согла­

шеніе, договоръ отдѣльныхъ политическихъ общинъ. Такъ какъ толкованіе этого договора принадлежитъ каждой изъ согласившихся сторонъ, то „онѣ сохраняютъ свой суверени­тетъ, свою свободу, свою независимость" (какъ гласила ст. 2 конституціи Сѣверо-американской конфедераціи 1776 года).

Эти черты дѣлаютъ изъ конфедерализма юридическое выраженіе анархизма. Въ сущности анархизмъ, какъ онъ по крайней мѣрѣ нашелъ свое выраженіе въ теоріяхъ своихъ наиболѣе видныхъ представителей, Годвина, Прудона, Баку­нина и Крапоткина, не отрицаетъ вполнѣ политической организованности и даже не отрицаетъ политической власти, но эту политическую власть онъ конструируетъ чисто кон­федеративно, т. е. наряду съ существованіемъ общей по­литической власти каждымъ членомъ политическаго обще­нія сохраняется свой суверенитетъ.

Обыкновенно анархическія доктрины раздѣляются, съ точки зрѣнія ихъ отношенія къ собственности, на индиви­дуалистическія и коммунистическія; но вопросъ о собствен­ности не характеренъ для анархизма, и правильнѣе разли­чать анархическія доктрины по отношенію ихъ къ власти и къ политической организаціи.

сохраняющаго право во всякій моментъ выйти изъ него, то мы имѣемъ анархическое состояніе, юридически конструи­руемое какъ конфедерализмъ. Правда, наиболѣе послѣдо­вательные и крайніе анархисты отрицаютъ всякую опредѣ­ленную, — добровольную или недобровольную, — форму общественной организаціи и стараются обосновать неогра­ниченную свободу индивида. Направленіе это, обыкновенно извѣстное подъ именемъ индивидуалистическаго анархизма, правильнѣе должно быть названо анархическимъ аморфиз­момъ. Но политическій аморфизмъ, какъ особенно подвер­женный критикѣ, какъ противорѣчащій и инстинктамъ чело­вѣка и историческому процессу, занимаетъ въ общемъ скром­ное мѣсто среди анархическихъ доктринъ. Болѣе широкое, болѣе обоснованное и распространенное теченіе въ анархизмѣ представляетъ конфедерализмъ.

Творцомъ современнаго конфедеративнаго анархизма былъ Прудонъ. Для Прудона правильной политической ор­ганизаціей общества была конфедеративная, въ только что опредѣленномъ нами смыслѣ слова, или, какъ онъ назы­валъ ее (неправильно), федеративная. Прудонъ опредѣлялъ конфедерацію (федерацію, по его терминологіи), какъ дого­воръ, посредствомъ котораго нѣсколько главъ семействъ или нѣсколько общинъ или нѣсколько группъ общинъ или го­сударствъ взаимно и равно обязываются другъ передъ дру­гомъ въ одномъ или въ нѣсколькихъ спеціальныхъ предме­тахъ, которые послѣ этого переходятъ въ спеціальное и исключительное вѣдѣніе делегатовъ конфедераціи.

взаимно обязываются другъ передъ другомъ, но, заключая контрактъ, индивидуально сохраняютъ за собою болѣе правъ свободы, власти, собственности, чѣмъ уступаютъ. Власть, обязанная выполнять этотъ договоръ, никогда не можетъ вполнѣ господствовать надъ составными частями союза, т. е. конфедеративныя права никогда не могутъ ни въ числѣ, ни въ значеніи превосходить правъ общинныхъ или провин­ціальныхъ властей, точно такъ же какъ послѣднія не могутъ превосходить правъ и прерогативъ человѣка и гражданина.

Конфедеративная система для Прудона есть противопо­ложность іерархіи или административной и правительственной централизаціи, которою отличаются имперскія демократіи, конституціонныя монархіи и унитарныя республики. Ея основной принципъ заключается въ томъ, что въ конфеде­раціи права центральной власти спеціализируются, ограни­чиваются, уменьшаются въ числѣ, непосредственности и, если можно такъ выразиться, въ интенсивности, по мѣрѣ того какъ конфедерація развивается черезъ присоединеніе къ ней новыхъ государствъ. Конфедерація въ точномъ смыслѣ слова — не государство: это — группа суверенныхъ и независимыхъ союзовъ, соединенныхъ договоромъ взаим­ной гарантіи. Конфедеральная конституція также не то, что разумѣется подъ хартіей или конституціей и что является краткимъ изложеніемъ публичнаго права страны; это — кон­трактъ, содержащій условія соединенія, т. е. взаимныя права и обязанности вступившихъ въ договоръ союзовъ. То, что называютъ конфедеративною властью, не является правитель­ствомъ : это — агентство, созданное договорившимися сторо­нами для совмѣстнаго выполненія извѣстныхъ политическихъ функцій, отъ которыхъ каждая отказывается и которыя та­кимъ образомъ входятъ въ компетенцію федеральной власти (Du principe f6deratif, 1863, стр.

Анархизмъ, признающій конфедерацію, какъ форму по­литическаго общенія людей, въ сущности, какъ видимъ, не

отрицаетъ начала власти и не можетъ быть поэтому назы­ваемъ ан-архизмомъ. Конфедерація есть политическое об­щеніе людей, допускающее сосуществованіе ряда независи­мыхъ властей и поэтому по справедливости она должна быть называема полі-архическимъ политическимъ сое­диненіемъ. Анархизмъ есть теорія не полнаго безвластія, а многовластія, полі-архіи, гдѣ независимая власть союза имѣетъ рядомъ съ собою независимыя власти его частей.

П.

Въ области конфедеративныхъ соединеній можно уста­новить два основныхъ типа, — неорганизованныя и органи­зованныя конфедеральныя соединенія. Неорганизованныя конфедераціи это тѣ, гдѣ договорное соединеніе не выра­жается въ самостоятельной постоянной организаціи, дѣлаю­щей изъ конфедеративнаго союза самостоятельное и суве­ренное юридическое цѣлое, а гдѣ этотъ союзъ есть не­организованное общество, общая власть котораго получается лишь отъ коллективнаго согласнаго акта всѣхъ соучаст­никовъ.

Къ такого рода неорганизованнымъ конфедераціямъ принадлежитъ прежде всего современное международное общеніе, которое хотя и имѣетъ различныя органы для выраженія общей воли, но эти органы осуществляютъ лишь отдѣльныя, частныя функціи общей власти, а не всю власть международнаго общенія, какъ такового» Международное общеніе современныхъ цивилизованныхъ государствъ есть наиболѣе классическое и характерное выраженіе неоргани­зованной конфедераціи, съ суверенными составными частями и неорганизованною, хотя и несомнѣнною коллективною властью. Какъ свое теоретическое выраженіе и политиче­скую защиту конфедерализмъ находитъ въ анархическихъ ученіяхъ, такъ свое практическое осуществленіе онъ полу­чаетъ въ международно-правовомъ общеніи.

Международно-правовое общеніе, нося само по себѣ конфедеративный характеръ, представляетъ цѣлую сложную сѣть болѣе тѣсныхъ конфедеративныхъ образованій. Сюда относятся всякаго рода временные, имѣющіе въ виду лишь спеціальную цѣль альянсы государствъ, вродѣ современныхъ тройственнаго альянса Германіи, Австро-Венгріи и Италіи и двойственнаго альянса Россіи и Франціи, или Священнаго союза въ началѣ XIX вѣка. Всякаго рода альянсы носятъ лишь случайный и преходящій характеръ, но нельзя отри­цать того, что на ряду съ властью отдѣльныхъ государствъ въ этихъ соединеніяхъ существуетъ и общая, хотя и неорганизо­ванная, власть альянса. Несомнѣнно, Священный союзъ обла­далъ властью ему свойственной, независимо отъ суверенной власти каждаго изъ входившихъ въ него государствъ. Мы по­лагаемъ, что всякій постоянный альянсъ есть неорганизован­ная конфедерація государствъ. Аналогія ясно сказывается, когда такимъ альянсомъ объединено не два государства, а нѣсколько, такъ какъ при альянсѣ двухъ государствъ внѣ каждаго государства существуетъ лишь власть другого госу­дарства, и нельзя говорить о власти союза, какъ такового.

Особый видъ неорганизованнаго конфедеративнаго со­единенія представляетъ междугосударственный протекто­ратъ, т. е. договорное отношеніе между двумя государ­ствами, по которому одно государство обязывается защи­щать другое отъ внѣшнихъ нападеній, а другое взамѣнъ этого предоставляетъ первому различныя преимущества и обязуется не дѣйствовать противъ него. Отъ этого протекто­рата, соединяющаго два государства, принадлежащія между­народно-правовому общенію, нужно отличать государствен­ный протекторатъ, когда страна принимающая протекто­ратъ, не принадлежитъ къ числу государствъ, признан­ныхъ въ международномъ общеніи. Въ этомъ послѣднемъ соединеніи политическій союзъ, находящійся подъ протекто­ратомъ, не имѣетъ государственнаго суверенитета и его отно­

шенія со своимъ протекторомъ входятъ во внутренне - госу­дарственное устройство этого послѣдняго. Суверенитетъ принадлежитъ въ этомъ случаѣ протектору, который и мо­жетъ, если пожелаетъ, на мѣсто протектората установить любыя отношенія, вплоть до полнаго присоединенія. Такіе государственно-правовые протектораты устанавливаются обык­новенно цивилизованными государствами надъ нецивилизо­ванными и являются переходомъ къ организаціи колоніаль­наго управленія. Отношенія зависимости, основывающіяся на началахъ государственнаго властвованія, лишаютъ въ этихъ соединеніяхъ суверенитета подвластные союзы, и по­тому такія соединенія входятъ въ область децентрализаціи унитарнаго государства.

Но отношенія зависимости, основывающіяся на между­народно-правовомъ договорѣ, характерномъ для международ­но-правового протектората, хотя и ставятъ нѣкоторыя ограни­ченія протежируемому государству, но сохраняютъ его су­веренитетъ. Споры между нимъ и его протекторомъ суть обычные междугосударственные споры, въ которыхъ каждая сторона есть судья, рѣшающій окончательно вопросъ, и столкновенія носятъ характеръ обычной международной войны. Таково было отношеніе Болгаріи и Турціи, и Бол­гарія, отказавшись въ 1908 г. отъ протектората Турціи, лишь показала, что она намѣрена воспользоваться вполнѣ ей принадлежащей суверенною властью ^[LIV]).

III.

Когда въ конфедераціи союзная власть, закрѣпляется въ особыхъ постоянныхъ органахъ и получаетъ самостоя­тельное существованіе, тогда конфедерація пріобрѣтаетъ ор­ганизованный характеръ. Къ организованнымъ конфеде- ральнымъ соединеніямъ относятся нерѣдко встрѣчавшіяся въ исторіи, но исчезнувнгія въ настоящее время конфеде­раціи государствъ и такъ называемыя личныя уніи.

Извѣстными и изученными примѣрами государствен­ныхъ конфедерацій были Соединенныя провинціи Нидер- ландъ (1579—1795), Швейцарская конфедерація (до 1848 г.), Сѣверо-американская конфедерація (1776—1787), Германскій союзъ (1815—1866).

Черезъ всю исторію ученія о конфедераціяхъ госу­дарствъ проходитъ основной споръ, есть ли конфедерація лишь общество государствъ, societas, правоотношеніе, безъ суверенной власти надъ своими членами, или корпорація, universitas, юридическое лицо, обладающее самостоятельной суверенной властью. По нашему мнѣнію, и то и другое воззрѣніе односторонне.

Конфедерація государствъ есть правоотношеніе, а не юридическое лицо, таково мнѣніе Лабанда, Еллинека и др. ^[LV]). Конфедеральная власть не имѣетъ государственно-правовыхъ средствъ для принудительнаго осуществленія своей воли и, слѣдовательно, находится съ составляющими ее государ­ствами лишь въ правоотношеніяхъ, подобныхъ тѣмъ, которыя въ области частнаго права существуютъ между членами общества; отношенія эти чисто договорныя, а не корпора­тивныя. Это отрицаніе за конфедераціями характера юри-

дическаго лица непосредственно связано съ пониманіемъ публично-правового субъекта, какъ лица, обладающаго пра­вомъ властвованія по отношенію къ составляющимъ его ча­стямъ, которыя являются лишь органами для выраженія общей воли личности. Это полное отрицаніе международно-право­вой личности конфедераціи, поддерживаемое нѣкоторыми теоретиками государственнаго права, обычно чуждо пред­ставителямъ международнаго права, ясно знающимъ изъ международной практики, что въ международномъ оборотѣ конфедераціи всегда выступали, какъ единые субъекты права.

По мнѣнію другихъ теоретиковъ, наоборотъ, въ конфе­дераціи государствъ нужно видѣть не правоотношеніе, а корпорацію. Такъ Георгъ Мейеръ (Grundzilge derNord- deutschen Bundesrechts, 1868, стр. 5—25) и Ге- нель (Die vertragsmSssigen Elemente der deut- schen Reichsverfassung, 1873, стр. 36—47) полагали, что конфедерація государствъ есть корпорація съ центральной властью, возвышающейся надъ отдѣльными государствами, которыя остаются суверенными только во внутреннихъ от­ношеніяхъ. Исторически извѣстныя конфедераціи имѣли свои особые органы, постановлявшіе по большинству голо­совъ, они имѣли независимое отъ отдѣльныхъ государствъ право войны, мира и договоровъ.

Мы полагаемъ, что и то и другое пониманіе юридиче­ской природы конфедерацій страдаетъ односторонностью и проистекаетъ отъ неправильнаго представленія о природѣ юри­дическихъ лицъ. По нашему мнѣнію, подробно нами обо­снованному въ предшествующей главѣ, конструированіе из­вѣстнаго союза, какъ юридическаго лица, нисколько не исклю­чаетъ и конструированіе его, какъ правоотношенія. Конфе­дерація государствъ, конечно, есть общество суверенныхъ го­сударствъ, и эти государства находятся, какъ настоящіе субъ­екты права, въ правоотношеніяхъ между собою; но право­отношеніе существуетъ и между соединившимися государ­

ствами и союзною конфедеральною властью, и эта централь­ная власть является вполнѣ юридическою личностью, надѣ­ленною постоянными органами. Для того, чтобы могла быть конструирована юридическая личность конфедераціи госу­дарствъ, вовсе нѣть необходимости, чтобы составляющія ее государства находились въ отношеніи подчиненія къ ней. Конфедерація, какъ таковая, есть особый субъектъ права, надѣленный собственною властью и принимающій самостоя­тельныя рѣшенія. Особенно ярко выступаетъ характеръ юри­дической личности конфедераціи государствъ въ междуна­родно-правовыхъ отношеніяхъ. Едва ли представляется самая слабая возможность отрицать наличность субъекта права, наир., за Германскимъ союзомъ, образованнымъ по Вѣнскому акту, заключавшимъ договоры, вступавшимъ въ дипломати­ческія и союзныя отношенія, объявлявшимъ войну и заклю­чавшимъ міръ, какъ полноправная юридическая личность.

Признавая конфедерацію юридическою личностью въ международно-правовомъ оборотѣ и юридическимъ отноше­ніемъ во внутренне-конфедеральйомъ строеніи, мы, конечно, нисколько этимъ не противопоставляемъ ее федеральному государству, какъ это дѣлаютъ тѣ автора, которые, признавая международно-правовую личность конфедерацій, въ феде­ральныхъ государствахъ видятъ юридическое лицо и во внутреннихъ отношеніяхъ. Для насъ не только федераль­ныя государства, но и унитарныя, въ своемъ внутреннемъ строеніи, — лишь отношенія.

Въ согласіи съ нашимъ опредѣленіемъ государства, какъ такого союза, который опредѣляется въ своихъ отно­шеніяхъ ко всякому внѣшнему союзу лишь нормами между­народнаго права, мы должны признать конфедерацію госу­дарствъ за сложное государство, такъ какъ въ своихъ дѣй­ствіяхъ конфедеративный союзъ государствъ не имѣетъ надъ собою высшей власти и можетъ вполнѣ независимо осуще­ствлять принудительную власть надъ входящими въ его

составъ людьми и союзами. Но въ то же самое время мы должны признать государственный характеръ и за членами конфедерафіи, потому что, хотя они и входятъ въ составъ конфедераціи и потому, повидимому, могутъ быть ограни­чены въ своихъ дѣйствіяхъ волею конфедераціи, однако свой­ство конфедераціи въ томъ именно и состоитъ, что состав­ляющіе его члены вольны выйти изъ его состава, когда по­желаютъ, и конфедеративное соединеніе не является юриди­чески окончательнымъ для составляющихъ его государствъ.

Такимъ образомъ правильною юридическою конструк­ціей конфедераціи государствъ, мы считаемъ признаніе' ея одновременно и юридическимъ лицомъ, когда конфедерація выступаетъ какъ цѣлое въ международныхъ или внутрен­нихъ отношеніяхъ къ внѣ нея находящемуся политическому міру, и юридическимъ отношеніемъ, въ ея внутреннемъ строеніи.

Организація, какую получаетъ обыкновенно конфеде­рація государствъ, вполнѣ отвѣчаетъ его юридической при­родѣ, какъ она только что была нами конструирована. Кон­федерація есть союзъ политическихъ общинъ, государствъ, поскольку ихъ юридическая личность представлена ихъ правительствами. Конфедерація есть союзъ суверенныхъ правительствъ, а не цѣлаго народа, въ его гражданахъ. Поэтому конфедерація и дѣйствуетъ обычно лишь на соста­вляющія ее политическія коллективности и вступаетъ въ непосредственныя юридическія отношенія только съ ними, а не съ составляющими ихъ индивидами. Конфедерація государствъ, какъ часто выражаются, не образуетъ одной общей націи. Впрочемъ если это и есть обычное явленіе, то во всякомъ случаѣ это не составляетъ необходимаго при­знака конфедераціи. Конфедерація государствъ, будучи со­единеніемъ суверенныхъ общинъ, по принципу есть союзъ равныхъ властей и находитъ свое выраженіе въ организаціи центральнаго органа, конфедеральнаго общаго собранія, по-

стояннаго (или временнаго) конгресса, составленнаго изъ де­легатовъ каждаго изъ государствъ. Власть и организація конфедеральнаго собранія подобна власти и организаціи международныхъ конгрессовъ. Депутаты въ центральной конфедеральный органъ назначались обыкновенно каждымъ конфедерированнымъ государствомъ и снабжались обяза­тельными инструкціями. Количество этихъ депутатовъ тоже обычно бывало одинаково отъ каждаго государства.

Власть конфедераціи суверенна, т. е. она не зависитъ ни отъ какой другой власти, но компетенція ея носитъ огра­ниченный характеръ (Ничто, конечно, не мѣшаетъ конфе- деральной власти увеличивать ее, по своему усмотрѣнію; но, разумѣется, и конфедерированныя государства, сохраняя свой суверенитетъ, сохраняютъ и право не согласиться на такое увеличеніе компетенціи и выйти изъ союза, но это право они имѣютъ и по отношенію ко всякому рѣшенію конфедеральной власти). Конфедерирующіяся государства уступаютъ конфедеральной власти только тѣ права, которыя ей необходимы, чтобы обезпечить внутреннюю и внѣшнюю безопасность членовъ конфедераціи'. Что касается общихъ интересовъ союза и дѣйствій общей пользы, то обычно кон- федеральная власть очень ограничена въ своей компетенціи, хотя и можетъ быть надѣлена законодательными функціями, но редактируемые ею законы не нормы, обязательныя, какъ таковыя, для всѣхъ лицъ, входящихъ въ союзъ, а предло­женія по адресу конфедерированныхъ государствъ. Поэтому по общему правилу постановленія конфедеральной власти приводятся въ исполненіе самими участниками конфедераціи. Обычно конфедераціи не имѣютъ самостоятельной исполни­тельной власти, и это составляетъ слабую сторону конфеде­ративныхъ соединеній.

Власть государствъ, вступающихъ въ конфедератив­ный союзъ, тоже остается суверенной, такъ какъ ихъ под­чиненіе союзу исключительно добровольное, но компетен­

ція конфедерированныхъ властей, подвергается необходи­мому ограниченію, именно, въ направленіи конфедеральной компетенціи: члены конфедераціи теряютъ право войны, и право заключенія международныхъ договоровъ ограни­чивается обязанностью, чтобы эти договоры не наносили ущерба безопасности конфедераціи и каждаго изъ ея чле­новъ. Но внѣ этого ограниченія, каждое отдѣльное го­сударство сохраняетъ въ конфедераціи всю прежнюю долю своей независимости, свое отдѣльное войско, свой отдѣль­ный судъ и т. д., отдавая центральной власти только тѣ права, которыя необходимы, чтобы центральная организація могла функціонировать. Вообще конфедерированныя госу­дарства не только теоретически, но и фактически сохра­няютъ свой суверенитетъ. Этотъ суверенитетъ ихъ гаран­тируется значительнымъ ихъ участіемъ въ образованіи кон- федеральнаго верховнаго органа и особымъ правомъ нул­лификаціи и сецессіи.

Конфедерація основывается на договорѣ. Вступающее въ договоръ государство сохраняетъ свой суверенитетъ, но съ юридической точки зрѣнія это не значитъ, что она во всякій моментъ можетъ ссылаться на свой суверенитетъ, чтобы уклониться отъ выполненія обязательствъ, содержа­щихся въ конфедеральномъ договорѣ. Государство, какъ и всякое лицо, обязано подчиняться нормамъ права и ува­жать обязательства, свободно имъ на себя принятыя. Но, разумѣется, разъ оно сохранило свой суверенитетъ, то нѣтъ для него высшей власти, которая рѣшала бы въ каж­домъ данномъ случаѣ, дѣйствительно ли имѣется наруше­ніе договора. Въ случаѣ отказа одного изъ конфедериро­ванныхъ государствъ выполнять свободно принятыя имъ при заключеніи союза обязательства, конфедеральная власть, будучи суверенной, имѣетъ право разрѣшить конфликтъ въ томъ смыслѣ, что конфедерированное государство наруша­етъ право, и понудить его вооруженной силой къ выполне-

нію обязательства, но и отдѣльное государство, сохраняя свой суверенитетъ, можетъ разрѣшить конфликтъ въ томъ смыслѣ, что оно дѣйствуетъ согласно праву и не наруша­етъ обязательства, и оказать вооруженное сопротивленіе. Столкновеніе это будетъ не мятежомъ, а войною, т. е. одной изъ формъ международно-правового судебнаго процесса.

Независимо отъ права военнаго сопротивленія, всякое конфедерированное государство, имѣя право постановлять окончательное рѣшеніе въ столкновеніяхъ по поводу компе­тенціи, могущихъ возникнуть между нимъ и конфедеральной властью, имѣетъ право отмѣнить дѣйствіе по отношенію къ себѣ конфедеральнаго закона. Это то, что Кальгунъ назы­валъ правомъ нуллификаціи.

Изъ основного принципа конфедераціи, независимости ея членовъ, вытекаетъ, что каждый изъ нихъ сохраняетъ право выхода изъ союза, иначе, будучи вынужденъ подчи­няться общему рѣшенію, онъ потерялъ бы всякую свободу. Это право сецессіи, необходимый признакъ всякой конфедераціи, какъ союза суверенныхъ государствъ. Если бы государ­ство, вступая въ конфедерацію, теряло право выхода иэъ этого союза, оно подвергалось бы опасности окончательно лишиться своего суверенитета по рѣшенію большинства кон- федерированныхъ государствъ. Право сецессіи тѣсно свя­зано съ правомъ нуллификаціи и должно имѣть своимъ коррелятивомъ право союза исключать изъ своей среды непокорныхъ членовъ конфедераціи.

Само собой разумѣется, что на пересмотръ конфеде­ральнаго договора требуется общее согласіе всѣхъ конфеде- рированныхъ государствъ, иначе путемъ такого пересмотра государство могло бы, противъ своей воли, быть лишено принадлежащаго ей суверенитета. Во всякомъ случаѣ, если бы по конфедеральному договору пересмотръ конституціи и не требовалъ единогласія, каждое государство, само собой разумѣется, сохраняло бы здѣсь, какъ и по отношеніи къ

другимъ конфедеральнымъ законамъ, [право нуллификаціи и выхода изъ союза въ случаѣ непримиримаго конфликта съ конфедеральнымъ рѣшеніемъ. Въ этомъ пунктѣ заключа­ется коренная разница конфедераціи государствъ и федераль­наго государства.

IV.

Особой формой конфедеративныхъ государственныхъ соединеній мы считаемъ личную унію. Личная унія обык­новенно опредѣляется, какъ такое (конфедеративное) сое­диненіе государствъ, гдѣ каждое государство сохраняетъ свое обособленное существованіе и суверенную власть, но имѣетъ съ другимъ или другими государствами общаго монарха, при чемъ этотъ монархъ не есть глава уніи, ⅛ въ каждомъ отдѣльномъ государствѣ лишь глава даннаго от­дѣльнаго государства. Общность государствъ въ данномъ случаѣ выражается лишь въ случайномъ совпаденіи вер­ховной власти въ одной индивидуальной личности.

Прекращается такая унія столь же случайно, какъ и возникаетъ. Она соединена съ судьбою общей для соеди­нившихся государствъ династіи. Если въ обоихъ госу­дарствахъ имѣетъ силу различный порядокъ престолона­слѣдія, то можетъ наступить моментъ, когда по смерти об­щаго монарха въ каждомъ изъ соединенныхъ государствъ на престолъ должно вступить особое лицо, благодаря чему и прекратится само соединеніе.

Въ настоящее время эта форма политическаго соеди­ненія, въ связи вообще съ паденіемъ патримоніальнаго права монарховъ, предполагается выродившейся. Она счи­тается невозможной въ республикахъ, съ трудомъ мыс­лится въ демократическихъ государствахъ, устроенныхъ на суверенитетѣ народа, она вызываетъ противъ себя противо­дѣйствіе и въ чисто монархическихъ странахъ, такъ какъ лишаетъ самостоятельности внѣшней политики соединив-

шіяся государства. Неудивительны поэтому прямыя за­прещенія или ограниченія конституцій, препятствующія мо­нархамъ нѣкоторыхъ странъ занимать престолъ и въ дру­гихъ странахъ. Особенно нѣмецкія конституціи предвидятъ это, а также и конституціи мелкихъ государствъ, наиболѣе рискующихъ при такого рода уніяхъ (Румыніи, Греціи, Да­ніи, Бельгіи). Изъ новѣйшей исторіи наиболѣе извѣстна судьба личной уніи Англіи и Ганновера (1714—1837) и Нидерландъ и Люксембурга (1839—1893). Въ русской исторіи извѣстна личная унія Россіи и Голштиніи.

Таково въ существенныхъ чертахъ господствующее ученіе о личныхъ уніяхъ. Въ немъ мы находимъ много случайнаго и значительную путаницу и смѣшеніе понятій.

Личная унія опредѣляется какъ (международно-право­вое) соединеніе двухъ государствъ вслѣдствіе случайной общности монарха. Въ такомъ видѣ это опредѣленіе со­вершенно неточно. Здѣсь не отмѣчается тотъ суще­ственный признакъ для этого международно-правового соединенія, что монархъ въ томъ и другомъ или по край­ней мѣрѣ въ одномъ изъ государствъ не есть суверенный органъ государства. Въ случаѣ личнаго соединенія двухъ государствъ съ абсолютно - монархическимъ правленіемъ, гдѣ весь государственный суверенитетъ сосредоточивается въ лицѣ монарха, никакого международно-правового (кон- федеральнаго) соединенія не бываетъ. Это будетъ уни­тарное государство, съ отдѣльными частями, пользующи­мися полной автономіей. Въ абсолютной монархіи, гдѣ весь государственный суверенитетъ сосредоточенъ въ мо­нархѣ, нѣтъ особыхъ государственныхъ личностей для раз­личныхъ автономныхъ частей государства. Въ прежнее время, въ періодъ абсолютной монархіи, личное соединеніе престоловъ служило могущественнымъ средствомъ роста современныхъ національныхъ государствъ. Такое „собира­ніе земель" знаетъ исторія многихъ странъ и Испаніи

(Кастилія и Арагонія) и Австріи (Австрія-Чехія-Венгрія) и Россіи при ростѣ Московскаго государства.

Вопросъ о личной уніи, какъ о конфедеративномъ со­единеніи, можетъ возникнуть только тогда, когда въ со­единенныхъ государствахъ монархъ, служащій органомъ соединенія, не является носителемъ суверенной власти го* сударствъ. Монархъ въ каждомъ изъ соединившихся та­кимъ образомъ государствъ входитъ въ особую систему правительственныхъ органовъ, вырабатывающихъ суверен­ную власть, и только поэтому здѣсь и возможно говорить о совершенно случайномъ соединеніи двухъ (или нѣсколь­кихъ) независимыхъ государствъ.

Въ скудной литературѣ по личной уніи дебатируется иногда вопросъ, могутъ ли соединенныя государства вое­вать другъ съ другомъ и какова вообще внѣшняя поли­тика можетъ связывать ихъ. Война между соединенными общностью единаго монарха государствами обычно считается абсурдной. Но по нашему мнѣнію, такъ какъ монарху въ сое­диненныхъ личной уніей государствахъ не должна принадле­жать полнота суверенитета, въ случаѣ, если право войны и мира въ такихъ государствахъ принадлежитъ не монарху, такія государства могутъ оказаться въ войнѣ другъ съ дру­гомъ, какъ всякія государства, не только соединенныя слу­чайной общностью одного или нѣсколькихъ несуверенныхъ самихъ по себѣ органовъ, но вообще государства конфеде­ративно связанныя. Само собою разумѣется, война въ та­кихъ случаяхъ должна вызвать разрывъ уніи.

Только при наличности общаго монарха, не облада­ющаго полнотою суверенитета, можетъ возникнуть вопросъ о личной уніи, какъ о конфедеративномъ соединеніи госу­дарствъ. Вопросъ, наир., о личной уніи Украйны и Москвы возникаетъ только по отношенію къ тому періоду, когда власть московскаго царя предполагалась ограниченною дого­воромъ Переяславльской рады 1653 г., а какъ только самый

намекъ на такое ограниченіе былъ устраненъ въ 1674 г., и власть московскаго царя была признана абсолютной и въ Украйнѣ, исчезъ и вопросъ о возможности какой бы то ни было личной уніи Украйны и Москвы. Вопросъ о личной уніи Польши и Россіи въ періодъ съ 1815—1831 объясняется только существованіемъ конституціоннаго строя и нѣкотораго, значитъ, ограниченія власти Россійскаго императора въ Польшѣ. Исчезло въ 1832 г. это ограниченіе, нѣтъ и вопроса о личной уніи. Конечно и въ томъ и въ другомъ случаѣ личныхъ уній не было, потому что и тамъ и здѣсь русскій государь былъ дѣйствительнымъ сувереномъ, хотя, быть мо­жетъ, и при наличности нѣкоторыхъ ограничивающихъ его власть положеніяхъ. Но самъ вопросъ о личной уніи воз­моженъ благодаря этимъ ограниченіямъ. Точно также и въ Австріи вопросъ о личной уніи между Австріей и Чехіей и между Австріей и Венгріей до 1867 г., возникалъ только въ связи съ толкованіемъ первоначальнаго договора соединенія и Прагматической санкціи, налагавшихъ ограниченія на власть австрійскаго императора. Вопросъ о личной уніи исчезъ, когда власть эта сдѣлалась абсолютной.

По нашему опредѣленію, личной и вообще случайной конфедеративной увіей нужно считать соединеніе двухъ или нѣсколькихъ государствъ общностью монарха или какого- нибудь другого правительственнаго органа, гдѣ этотъ монархъ или этотъ правительственный органъ не являются облада­ющими полнотою суверенитета въ каждомъ изъ государствъ.

Мы полагаемъ, что нѣтъ непремѣнной необходимости, чтобы при конфедеративной уніи общимъ правительствен­нымъ органомъ былъ монархъ. Если мы предположимъ, напр., что въ современной Британской. имперіи будетъ уни­чтожено, правда, только презюмируемое, суверенное право англійскаго короля и парламента располагать своими само­управляющимися колоніями, и англійскій король съ парла­ментомъ войдетъ въ каждой изъ нихъ, черезъ генералъ-губер-

натора, лишь въ общую систему государственныхъ орга­новъ, — то Британская имперія превратится въ личную унію Соединеннаго королевства - Канады - Австраліи - Южной Африки. Фактически и въ настоящее время государствен­ное устройство Британской Имперіи есть личная конфеде­ративная унія.

V.

Нигдѣ, быть можетъ, синтетическая природа юридиче­скихъ и политическихъ явленій не выступаетъ столь ярко, какъ въ федеральныхъ политическихъ организаціяхъ.

Специфическій признакъ федеральнаго государства, о которомъ въ юридической литературѣ идутъ такіе нескон­чаемые и непримиримые споры вотъ уже цѣлое столѣтіе, вовсе не въ томъ, что суверенна лишь центральная власть, и не въ томъ, что суверенны лишь части общаго союза, федерировавшіеся штаты, а въ томъ, что суверенитетъ при­надлежитъ въ синтетической неразрывности совмѣстно обра­зующимъ его центральной и федерированнымъ властямъ. Существо федерализма въ нѣкоторомъ равновѣсіи федераль­ной и мѣстныхъ властей, при которомъ федерированныя части сохраняютъ особое, своеобразное самостоятельное участіе въ правительственной организаціи обще-федералънаго суве­ренитета.

Въ федеральномъ государствѣ центральная власть и мѣстныя власти не рядомъ другъ съ другомъ, какъ это по­лагала классическая теорія раздѣленія суверенитета, и не одна надъ другими, какъ это склонна утверждать унитарная теорія, а другъ съ другомъ и другъ въ другѣ. Въ феде­ральномъ союзѣ центральное и мѣстныя правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а при­миряемы въ высшемъ единствѣ.

Федеральное государство кореннымъ образомъ отли­чается отъ конфедераціи государствъ. Въ конфедераціи

государствъ, какъ соединеніи международно-правового ха­рактера, имѣется нѣсколько параллельно существующихъ суверенныхъ властей, — обще-конфедеральная и частно­государственныя. Федеральное же государство есть соеди­неніе государственно-правового характера, и въ немъ имѣется лишь одна суверенная власть, обще-государственная, но обра­зуется она совсѣмъ особымъ образомъ, специфическимъ только для этой политической формы.

Въ федеральномъ государствѣ слѣдуетъ различать: 1) мѣстную власть федерированныхъ политическихъ общинъ („штатовъ", „кантоновъ", „провинцій", „государствъ"); эта власть не обладаетъ полнотой государственнаго суверени­тета, она не вполнѣ ни верховна, ни независима, но она участвуетъ, какъ органическая часть, въ образованіи общаго суверенитета; 2) центральную власть союза; эта власть также не обладаетъ полнотой государственнаго суверенитета и не выражаетъ собою воли федеральнаго государства, какъ цѣ­лаго, она тоже не вполнѣ ни верховна, ни независима, но тоже участвуетъ, какъ органическая часть, въ образованіи общаго суверенитета; и 3), наконецъ, обще-государственную власть, представляющую федеральное государство во всей его цѣлостности; эта власть суверенна, и образуется она изъ согласнаго рѣшенія мѣстныхъ и центральной властей.

Мѣстная власть въ федеральномъ государствѣ не со­ставная часть центральной власти, подобно провинціальной власти въ унитарномъ государствѣ; она противостоитъ цен­тральной власти, какъ самостоятельное цѣлое, а не какъ часть. Такимъ образомъ общая государственная власть_фе- деральпаго соединенія имѣетъ двойной источникъ и въ волѣ всего населенія федеральнаго государства, взятаго въ своемъ объединеніи, — что Образуетъ центральную власть союза, — и въ волѣ отдѣльныхъ политическихъ общинъ, соединяю­щихся въ общій союзъ, такъ сказать въ волѣ народа, взя­таго въ своемъ разъединеніи на самостоятельныя политиче­

скія единицы, — что образуетъ мѣстную власть федериро­ванныхъ частей. Поэтому федеральная политическая форма можетъ быть по полному праву быть названа дуалисти­ческой, такъ какъ источникъ ея суверенитета двойной.

Такая организація суверенной власти, при которой су­веренитетъ не воплощается въ волѣ какого-нибудь одного высшаго органа, а является результатомъ совпаденія и со­гласія, синтеза воль нѣсколькихъ органовъ, нисколько не является необычайной или противорѣчащей природѣ суве­ренной власти. Такъ и въ унитарномъ государствѣ суве­ренная власть воплощается обыкновенно не въ одномъ, а въ нѣсколькихъ высшихъ органахъ, — въ монархѣ, въ па­латѣ депутатовъ, въ верхней палатѣ; суверенная власть и въ унитарномъ государствѣ не есть воля одного какого- нибудь органа, а сложно образованная ■воля совмѣстно ра­ботающихъ и согласно рѣшающихъ нѣсколькихъ органовъ. Политическая власть не есть воля въ индивидуально-психо­логическомъ смыслѣ, — это было нами уже достаточно выяс­нено выше, — и воля даже единаго высшаго органа, напр., конвента унитарнаго государства, не есть индивидуальная психологическая воля, а сложный синтезъ многихъ индиви­дуальныхъ воль, приходящихъ къ одному общему рѣшенію.

Двѣ власти, изъ которыхъ образуется обще-федеральная власть, именно центральная и мѣстная, должны быть пони­маемы не какъ конкретныя реальности, а какъ получаемые путемъ теоретическаго анализа элементы единаго синтетиче­скаго цѣлаго, единой федеральной государственной власти, подобно тому какъ законодательная и исполнительная власти суть лишь элементы единой государственной власти, или какъ чувство, воля и разумъ суть элементы цѣлостной и сложной психической жизни. И въ федеральномъ государствѣ есть единая суверенная государственная власть, какъ и въ уни­тарномъ государствѣ, но только образуется она иначе и состоитъ изъ другихъ элементовъ, чѣмъ въ этомъ послѣд­

немъ. Здѣсь возникаютъ, какъ основаніе политическаго синтеза, самостоятельныя отношенія не только между чле­нами союза, вырабатывающими центральную власть, какъ въ унитарномъ государствѣ, но и между каждымъ членомъ союза и центральной властью, дающими въ результатѣ пол­ноту суверенной власти всего федеральнаго государства. Здѣсь двойная связь и синтезъ вдвойнѣ сложный.

Если ужъ искать аналогій федеральному строю среди политическихъ формъ, то очень большое сходство по своей юридической природѣ съ образованіемъ федеральнаго суве­ренитета представляетъ функціонированіе въ системѣ госу­дарственнаго управленія референдума. Въ этомъ послѣд­немъ случаѣ государственные правительственные органы организуются такимъ образомъ, что въ нихъ, съ одной сто­роны, представляется народъ въ своемъ центральномъ устрем­леніи, въ своемъ сліяніи въ единое цѣлое (президентъ, на­родное представительство), съ другой стороны, представ­ляется народъ на мѣстахъ (референдумъ), и, наконецъ, въ третьихъ, суверенное рѣшеніе получается черезъ согласіе на­рода, выраженное въ референдумѣ, на рѣшеніе центральной власти. Здѣсь необходимо согласіе обще-народнаго предста­вительства и непосредственнаго народнаго мнѣнія, выражен­наго на мѣстахъ; ни народъ въ своей непосредственной конкретности, ни его представительство не суверенны, а су­веренно лишь ихъ соединеніе. Федеральная природа рефе­рендума подтверждается отчасти тѣмъ обстоятельствомъ, что референдумъ имѣетъ свое главное примѣненіе въ странахъ съ политическимъ устройствомъ, построенномъ уже на дуа­листическомъ федеральномъ принципѣ, какъ въ Швейцаріи, отчасти въ Соединенныхъ Штатахъ. Введеніе референдума въ политической строй унитарнаго государства должно разлагать его централистическую идею и являться стадіей федерализаціи политическаго устройства.

Предложенная нами дуалистическая конструкція юри-

дической природы федеральнаго государства не должна быть смѣшиваема съ органической теоріей федеральнаго го­сударства, защищаемой главнымъ образомъ Гирке. Эта по­слѣдняя теорія при своей видимой проницательности пред­ставляетъ на самомъ дѣлѣ чистѣйшій логическій nonsens ^[LVI]).

Если въ федеральномъ государствѣ признается обыкно­венно нѣсколько субъектовъ государственной власти въ одномъ и томъ же общежитіи, то такое положеніе должно быть понимаемо, по мнѣнію Гирке, въ томъ смыслѣ, что опредѣленная сумма правъ и обязанностей конструируется какъ одна высшая и недѣлимая сфера власти, но для об­щаго владѣнія ею призвано нѣсколько субъектовъ. По­этому и въ федеральномъ государствѣ государствен­ная власть, какъ таковая, образуется точно такъ же, какъ и въ унитарномъ государствѣ. Разница заключается только въ своеобразномъ образованіи субъекта государ­ственной власти, который въ данномъ случаѣ есть не еди­ная коллективная личность, а извѣстнымъ образомъ соста­вленная множественность коллективныхъ личностей. Здѣсь возникаетъ вопросъ, какимъ образомъ должна быть кон­струирована въ федеральномъ государствѣ эта множествен­ность субъектовъ государственной власти. Очевидно, въ качествѣ субъекта по своей природѣ нераздѣльной госу­дарственной власти можетъ быть признана только мно­жественность наличныхъ государственныхъ личностей въ ихъ органической связанности. Коллективное государство и государства - члены образуютъ субъекта, который обычно является единой личностью. Эта органическая коллективность не представляетъ однако собою

новаго государственнаго лица, возвышающагося надъ лицами составляющими его. Но она также но можетъ мыслиться, какъ голая сумма самихъ по себѣ существующихъ госу­дарственныхъ личностей: вѣдь отдѣльныя государственныя личности участвуютъ въ этой коллективности только въ опредѣленной конституціонной связности, благодаря кото­рой онѣ длительно связаны другъ съ другомъ и другъ отъ друга зависятъ. Органическій характеръ этой коллектив­ности выступаетъ прежде всего въ томъ, что она въ себѣ расчленена. Положеніе участвующихъ не равно, но кол­лективное государство, какъ таковое, занимаетъ положеніе главы общежитія. Поэтому коллективное государство вы­ступаетъ вовнѣ какъ цѣльность отдѣльныхъ государствъ и во внутреннихъ отношеніяхъ въ сомнительныхъ случаяхъ имѣетъ послѣдній рѣшающій голосъ. Именно благодаря этому достигается требуемое единство въ множественности и, несмотря на раздробленіе государственнаго юридическаго субъекта на многія личности, сохраняется въ послѣдней инстанціи единственность государственной воли.

Однако хотя по своей природѣ государственная власть находится въ нераздѣльномъ общемъ обладаніи цѣ­лаго государства и отдѣльныхъ государствъ, какъ одной извѣстнымъ образомъ связанной множественности, по своему осуществленію, пользованію она подѣлена между отдѣль­ными представителями общежитія на особыя права. Съ этою цѣлью сумма въ ней содержащихся правомочій распа­дается на двѣ конституціонно разграниченныя сферы, изъ которыхъ одна въ цѣлостномъ соединеніи предоставлена коллективному государству, а другая въ многоразличномъ раздѣленіи передана отдѣльнымъ государствамъ. Отсюда возникаетъ какъ для лица коллективнаго государства, такъ и для личностей составляющихъ его государствъ собственное право государственной власти, которымъ они владѣютъ само­стоятельно, сами по себѣ. Однако ни одна изъ этихъ го­

сударственныхъ сферъ не является сама по себѣ государ­ственной властью. Каждая изъ нихъ нуждается въ допол­неніи другими. Власть коллективнаго государства, конечно, уже одна сама по себѣ есть высшая власть, но она въ на­правленіи къ низу не есть еще вся государственная власть. Власть отдѣльныхъ государствъ въ одиночку, взятая тоже сама по себѣ, въ направленіи къ верху не есть высшая власть. Коллективное государство, какъ и государства- члены могутъ въ своей особности осуществлять только часть правомочій, которыя заключаются въ принадлежащей имъ сообща суверенной и недѣлимой государственной власти.

Отъ этого дѣлается яснымъ, почему въ федеральномъ государствѣ какъ цѣлое такъ и части дѣйствительно являются государственными личностями. Они являются тако­выми, какъ не входящіе ни въ какое болѣе высокое лицо носители цѣлостной государственной власти, только для своего осуществленія подѣленной между ними. Государства- члены въ особенности не могли бы явиться „государствами" ни по своему праву сочленовъ внутри суверенной коллек­тивной личности, ни по свеему особому праву внутри своей несуверенной отдѣльной области, если бы они въ то же время не представляли собою въ конституціонномъ соединеніи съ федеральнымъ государствомъ, участниковъ въ существѣ суве­ренной государственной общей власти. Одно это представле­ніе даетъ ключъ къ пониманію того факта, что, напр., нѣ­мецкія отдѣльныя государства и ихъ государи выступаютъ вовнѣ, несмотря на государственную замкнутость имперіи, какъ международно-правовые субъекты, и пользуются почет­ными правами сувереновъ, и оно одно объясняетъ, во вну­треннихъ отношеніяхъ, свойственное нашему правосознанію принципіальное различіе между государствомъ-членомъ и коммунальнымъ союзомъ, такъ какъ оно не переносимо на этотъ послѣдній.

Такова теорія Гирке. Хотя эта теорія и признаетъ сложную, двустороннюю природу федеральной власти, но юридическое конструированіе ею этой природы наталки­вается на очень серьезныя возраженія. Прежде всего воз­никаетъ возраженіе противъ самой органической гипотезы. Понятіе организма не годится для объясненія обществен­ныхъ и политическихъ явленій; это было нами достаточно выяснено еще въ первой главѣ, и возвращаться къ обсужденію этой теоріи мы снова здѣсь не будемъ. Органическая теорія задалась неразрѣшимой задачей объяснить синтетически образуемую суверенную власть, какъ единую реальную кол­лективную волю государствъ; но реально такой коллектив­ной воли не существуетъ, внѣ взаимодѣйствія и сосуще­ствованія 'отдѣльныхъ индивидуальныхъ воль.

Но само построеніе федеральной теоріи, независимо отъ ложности органологической предпосылки, противорѣчиво и приводитъ къ неразрѣшимымъ логическимъ абсурдамъ. Гирке полагаетъ, что въ федеральномъ государствѣ сосуще­ствуютъ два вида государствъ — коллективныя и частныя. Подъ коллективнымъ государствомъ Гирке понимаетъ ор­ганическое цѣлое соединенныхъ штатовъ, а подъ каждымъ соединившимся штатомъ какъ бы органическую часть этого цѣлаго; отсюда то абсурдное положеніе, свойственное вообще органической школѣ, что одно и то же является и единой личностью и множествомъ личностей: коллективное госу­дарство, какъ органическое цѣлое, есть личность, и каждый отдѣльный штатъ, будучи органомъ цѣлаго, есть личность.

Вообще теорія существованія при федеральномъ соеди­неніи государствъ трехъ родовъ — частныхъ, коллективнаго и федеральнаго съ трудомъ можетъ быть даже понята. Не говоря уже о томъ, что невозможно представить себѣ на одной и той же территоріи одновременное существованіе нѣсколькихъ государствъ, получается логически совершенно недопустимый результатъ: существуютъ частныя государ­

ства, существуетъ составленное изъ нихъ коллективное го­сударство, существуетъ взаимодѣйствіе ихъ въ федераль­номъ государствѣ; существуютъ части, существуетъ соста­вленное изъ нихъ цѣлое и существуетъ какое-то еще болѣе обширное цѣлое, составленное изъ цѣлаго и частей. Это отличное отъ коллективнаго федеральное государство есть нѣчто неуловимое; оно ни простая совокупность штатовъ, это было бы коллективное государство, ни новая государствен­ная личность, такъ какъ у него, по словамъ самого Гирке, нѣтъ органовъ для проявленія своей личности. Если кол­лективное государство есть федеральное государство, то имъ и исчерпывается суверенная власть и нельзя говорить еще о какомъ-то высшемъ цѣломъ; тогда можно представить, что это высшее цѣлое въ соединеніи съ коллективнымъ госу­дарствомъ и частными государствами образуетъ еще болѣе высшее цѣлое, и т. д. безъ конца. Цѣлое плюсъ его части не могутъ составить еще какой-то третьей совокупности Все это логическіе абсурды.

Мы полагаемъ, что цѣлое федеральное государство сла­гается изъ центральной (а не коллективной) власти и изъ мѣстныхъ властей, ни та ни другія государственнаго харак­тера не носятъ и носить не могутъ, иначе ставится совсѣмъ неразрѣшимая задача отличить коллективное государство отъ федеральнаго. Нѣтъ сосуществованія трехъ родовъ государствъ, а есть лишь одно государство, суверенная власть котораго образуется своеобразнымъ дуалистическимъ способомъ. Нѣтъ коллективнаго государства, а существуютъ лишь органы центральной власти, какъ таковой.

Гирке, точно такъ же какъ и представители теоріи „участія", считаетъ, что федеральному государству свой­ственно участіе въ образованіи суверенной власти. Будучи вполнѣ вѣрнымъ, это положеніе не достаточно. Характерно не само участіе; въ этомъ смыслѣ, повторяемъ, и простые граждане участвуютъ въ образованіи суверенной воли, а

двойное, и при томъ совсѣмъ въ каждомъ случаѣ разнаго характера, участіе. Первоначально — участіе въ образованіи общей центральной федеральной власти, какъ это бываетъ и въ унитарныхъ государствахъ; это — національная роль штата. Но центральная власть, образованная общимъ уча­стіемъ штатовъ, не оказывается суверенной. Вторичное участіе штатовъ въ суверенитетѣ — проявленіе воли каждаго штата въ его особности, въ его отдѣльности, когда онъ, предпола­гается, выражаетъ не общую волю союза, а лишь свою собственную; это — мѣстная роль штата. Общая воля всѣхъ штатовъ, соединенная съ мѣстною волею штатовъ, даетъ су­веренную государственную федеральную власть.

Изъ изложенной нами теоріи федеральнаго государства ясно слѣдуетъ, какъ должно конструировать природу феде­ральнаго государства и его федерированныхъ частей съ точки зрѣнія юридической личности и государства.

Такъ какъ штаты, входя въ составъ федеральнаго госу­дарства, теряютъ свой суверенитетъ, то, само собой разумѣется, они перестаютъ и быть государствами, такъ какъ, по опредѣленію государства, суверенитетъ есть существенный признакъ государства. Государство только тамъ, гдѣ имѣется на лицо суверенитетъ, слѣдовательно, государственнымъ ха­рактеромъ обладаетъ только федеральное государство, обра­зуемое изъ соединенія центральной и мѣстныхъ властей. Что штаты продолжаютъ обычно называться государствами, ника­кого значенія имѣть не можетъ; это лишь злоупотребленіе терминомъ или наименованіе, объясняемое какъ историческій пережитокъ. Конечно, условно, штаты федеральнаго госу­дарства могутъ называться „федерированными государствами", какъ специфическій терминъ особаго своеобразнаго образо­ванія, отличающагося и отъ государства въ собственномъ смыслѣ и отъ провинціи, съ оговоркой, что „федерирован­ное" государство не государство.

Разсматривая правовое содержаніе понятія юридиче­

скихъ лицъ, мы пришли къ тому заключенію, что всякое общественное коллективное цѣлое, способное вступать въ юридическія отношенія и пріобрѣтать имущество, есть юри­дическое лицо. Съ этой точки зрѣнія, надо признать, что федеральное государство, какъ цѣлое, и отдѣльные штаты его образующіе обладаютъ во многихъ своихъ отношеніяхъ характеромъ юридичесяаго лица. Но теорія федеральнаго государства и все федеральное право должны строиться не на идеѣ юридической личности, а на идеѣ юридическаго порядка, правового отношенія. Юридическая личность феде­ральнаго государства играетъ роль и нужна для внѣ-феде- ральныхъ отношеній съ другими независимыми державами и международнымъ общеніемъ. Юридическая личность от­дѣльныхъ штатовъ играетъ роль и нужна для отношеній къ другимъ членамъ того же федеративнаго союза и для внѣ-федеральныхъ отношеній.

Отношенія же между штатами и федеральнымъ госу­дарствомъ не могутъ быть съ пользою построены на идеѣ юридической личности федеральнаго государства, κaκτ>и вну­тренне-государственное право не можетъ быть построено на юридической личности государства. Во-первыхъ, само отно­шеніе между федеральнымъ государствомъ и штатами юри­дически необъяснимо съ точки зрѣнія единой юридической личности; непонятно, какимъ образомъ можетъ быть раз­дѣлена единая юридическая личность, когда личность по самому своему понятію уже недѣлима. Во-вторыхъ, многія основныя явленія федеральнаго соединенія не най­дутъ себѣ достаточнаго объясненія, вродѣ, напр., незави­симой отъ союза воли отдѣльныхъ штатовъ, или ихъ субъ­ективнаго и активнаго права по отношенію къ союзу на участіе въ образованіи суверенитета, и т. д.

Изъ этой невозможности построить на идеѣ личности федеральное право не слѣдуетъ однако, что должна быть со­вершенно отвергнута сама идея юридической личности феде­

ральнаго государства. Она полезна и необходима и во внѣ­федеральныхъ отношеніяхъ и для обоснованія фискальной дѣятельности федеральнаго государства. Не нужно только въ ней видѣть принципъ, на которомъ должна строиться вся система федеральнаго права.

Признавая юридическую личность и федеральнаго го­сударства и отдѣльныхъ штатовъ, какъ допустить одно­временное существованіе на одной и той же территоріи и по отношенію къ одному и тому же федеральному союзу нѣ­сколькихъ юридическихъ личностей? Отвѣтъ здѣсь долженъ быть данъ тотъ же, что и по вопросу объ одновременномъ существованіи юридическихъ лицъ государства и соста­вляющихъ его децентрализованныхъ областей и общинъ. Эта юридическая личность признается за тѣми и другими союзами только для извѣстныхъ отношеній. Юридическая личность федеральнаго государства проявляется только въ извѣстный моментъ, въ тѣхъ дѣйствіяхъ, гдѣ оно высту­паетъ, какъ субъектъ права. Нѣтъ никакого неудобства признать, что отдѣльныя части общаго федеральнаго союза, штаты обладаютъ въ свою очередь свойствомъ юридическаго лица, каковое тоже проявляется лишь въ дѣйствіяхъ ихъ, какъ субъектовъ права.

Юридическая личность отдѣльнаго штата проявляется въ его юридическихъ отношеніяхъ съ другими штатами и съ самимъ федеральнымъ цѣлымъ. Отличіе права этой лич­ности отъ федеральнаго государства, какъ субъекта права, въ томъ, что ея юридическая сфера не простирается на международныя отношенія. Съ международно-правовой точки зрѣнія, безъ особенной натяжки, можно признать, что штаты не являются международно-правовыми полноправными лич­ностями. Международный союзъ и отдѣльныя, входящія въ него государства имѣютъ дѣло не съ отдѣльными шта­тами, а съ федеральнымъ государствомъ. Договоры заклю­чаются съ этимъ послѣднимъ. Право посольства и дого-

ворное право, если и остается за штатами, ничтожно, исто­рическій пережитокъ, политическая декларація, и такое право можно, пожалуй, найти и у нѣкоторыхъ провинцій (ин­дійскій вице-король, туркестанскій генералъ-губернаторъ). Международный союзъ знаетъ только одинъ государственный суверенитетъ, — суверенитетъ всего союза, всего федераль­наго государства.

VI.

Федеративное устройство есть устройство, имѣющее въ своемъ основаніи foedus, договоръ, поэтому федеративный принципъ имѣетъ всегда отношеніе къ тому, какъ обра­зуется общая суверенная воля, какова организація правительственныхъ органовъ.

Если проста и не представляетъ особыхъ затрудненій общая идея федеральнаго государства, то нельзя того же сказать относительно различныхъ вопросовъ практическаго осуществленія этой идеи въ политической жизни. И, дѣй­ствительно, историческая жизнь представляетъ необычайное разнообразіе формъ и учрежденій въ устройствѣ федераль­ныхъ государствъ. Ясно одно, какъ бы ни разнообразилась организація и компетенція властей въ федеральномъ госу­дарствѣ, осуществленіе верховной власти и общегосудар­ственныхъ задачъ должно распредѣляться между централь­ной и' мѣстными властями. Для выполненія своего назна­ченія и для образованія общегосударственной власти феде­ральное государство нуждается въ двухъ основныхъ орга­нахъ : 1) въ органахъ центральной власти, представляющихъ единство союза, особенно вовнѣ (глава союза, президентъ, императоръ) и охраняющихъ и развивающихъ общую націо­нальную жизнь (органъ народнаго представительства, из­бранный отъ всего населенія союза, какъ цѣлаго), 2) въ органахъ мѣстной власти, сохраняющихъ и представляющихъ особность и самостоятельность отдѣльныхъ составныхъ

частей (мѣстныя правительства и верхняя палата, составлен­ная изъ представителей отдѣльныхъ правительствъ); кромѣ этого требуется должное взаимодѣйствіе ихъ, которое позво­лило бы образованіе изъ ихъ совмѣстной работы общегосу­дарственной, суверенной власти.

Въ федеральномъ государствѣ существуетъ обычно общенародное представительство, которое однако не образуетъ суверенной общегосударственной власти, какъ въ унитарномъ государствѣ, а лишь центральную власть, одну изъ состав­ныхъ частей общаго суверенитета. Эти органы центральной власти, какъ элементъ единаго государственнаго суверенитета, осуществляютъ настоящую государственную власть и воздѣй­ствуютъ не на правительства отдѣльныхъ соединившихся штатовъ, какъ это имѣетъ мѣсто въ конфедераціяхъ, а на весь народъ федеральнаго государства, въ лицѣ какъ от­дѣльныхъ индивидовъ, такъ и различныхъ коллективныхъ образованій, вплоть до штатовъ. Обычно, какъ одна изъ особенностей федеральнаго государства по сравненію съ кон­федераціями, выставляется то, что органъ центральной фе­деральной власти дѣйствуютъ непосредственно на гражданъ, а не черезъ посредство органовъ отдѣльныхъ штатовъ.

На ряду съ центральными органами существуютъ ор­ганы мѣстной власти. Входя въ федеральное соединеніе, го­сударства отказываются отъ многихъ своихъ правъ и прежде всего отъ суверенной свободы, но взамѣнъ этого они полу­чаютъ право быть органическою частью въ образованіи об­щаго суверенитета. До извѣстной степени суверенитетъ всего федеральнаго государства есть суверенитетъ каждаго изъ соединенныхъ штатовъ. Каждый соединенный штатъ получаетъ, конечно, не часть суверенитета, такъ какъ су­веренитетъ количественно недѣлимъ, а право участія въ образованіи всего суверенитета. Граждане каждаго штата подчиняются такимъ образомъ двойной власти и осуще­ствляютъ свои публичныя права въ образованіи какъ власти

федеральнаго государства такъ и власти одного изъ членовъ этого государства.

Эта мѣстная власть соединившихся штатовъ, органи­ческая часть общаго суверенитета, осуществляется или въ представительной формѣ, чему служатъ верхнія пред­ставительныя палаты, вродѣ сѣверо-американскаго сената, союзнаго совѣта Германской имперіи и т. д., или въ непо­средственной формѣ референдума соединившихся штатовъ, запрашивающаго мнѣніе союзнаго народа именно въ его оставшемся расчлененіи, таково требованіе сѣверо - амери­канской конституціи о согласіи ⁸∕₄штатовъ на всякое измѣненіе конституціи, принятое конгрессомъ. Такимъ обра­зомъ органами мѣстной власти являются: мѣстныя законо­дательныя собранія, какъ таковыя, поскольку согласіе каж­даго законодательнаго собранія требуется для того или иного верховнаго рѣшенія, собраніе представителей шта­товъ въ ихъ особности, и референдумъ. Впрочемъ природа референдума спорна.

Обыкновенно въ организаціи существующихъ федераль­ныхъ государствъ не вполнѣ выдерживается федеративный, договорный принципъ, такъ какъ для измѣненія консти­туціи (и слѣдовательно для уничтоженія правъ мѣстныхъ властей) не требуется единогласнаго рѣшенія, а лишь по­становленіе болѣе или менѣе квалифицированнаго боль­шинства; но тѣмъ не менѣе конституція федеральныхъ го­сударствъ не покоится и на унитарномъ принципѣ, такъ какъ она не признаетъ суверенитета центральной власти.

Конституціонное устройство федеральныхъ государствъ и правительственная организація его властей чрезвычайно разнообразятся въ зависимости отъ той монархической, ари­стократической или демократической формы правленія, ка­кую имѣетъ данное государство. Федеральныя государ­ства не принадлежатъ непремѣнно къ тому или другому политическому типу; какъ и унитарныя государства, они

могутъ чрезвычайно видоизмѣнять свои формы правленія. Среди современныхъ федеральныхъ государствъ мы, дѣй­ствительно, видимъ конституціонно-монархическія федераль­ныя государства, вродѣ Германіи, республиканско-демокра­тическія, какъ Соединенные Штаты, Швейцарія, Аргентина, и парламентарныя, какъ Канада, Австралія, Венецуэла. Ра­зумѣется, въ каждомъ изъ этихъ правительственныхъ типовъ конституціонная организація чрезвычайно разнообразится; но это разнообразіе въ сущности нисколько не касается фе­деральнаго принципа и имѣетъ отношеніе лишь къ тому, насколько въ данномъ государствѣ торжествуетъ монархи­ческій, аристократическій или демократическій принципъ. Поэтому при построеніи общей теоріи федеральныхъ госу­дарствъ нѣтъ никакого основанія входить въ разсмотрѣніе деталей положительнаго права современныхъ федерацій^[LVII]).

ѴП.

Очерченное нами, по возможности въ наиболѣе об­щихъ чертахъ, федеральное государство есть, конечно, лишь общій типъ политическаго образованія, дающій лишь общую идею этой политической формы. Историческая дѣйствительность, на ряду съ политическими союзами, под­ходящими вполнѣ къ этому типу (въ настоящее время сюда могутъ быть отнесены: Соединенные Штаты съ 1787 г., Мексика съ 1857 г., Венецуэла съ 1864 г., Аргентина съ 1860 г., Швейцарія съ 1848 г. и 1874 г., Канада съ 1867 г., Германская Имперія съ 1867 г. и 1870 г., Бразилія съ 1891 г, Австралія съ 1900 г.), представляетъ и нѣкоторыя уклоняю­

щіяся образованія, хотя и того же общаго федеральнаго типа. Такую оригинальную форму федеральнаго государства являетъ собою такъ называемая реальная унія, въ которую организована въ настоящее время одна Австро-Венгрія.

По господствующей теоріи^[LVIII]) реальная унія есть одинъ изъ видовъ конфедеративнаго соединенія, но осложненный единствомъ наслѣдственнаго главы и общими постоянными политическими учрежденіями, вносящими нѣкоторый феде­ральный характеръ въ соединеніе. Эти общественные ор­ганы непосредственно опредѣляютъ и руководятъ государ­ственной жизнью и вполнѣ или отчасти замѣняютъ ранѣе существовавшіе особые органы. Несмотря однако на суще­ствованіе общаго наслѣдственнаго главы и общесоюзныхъ суверенныхъ органовъ, реальная унія не теряетъ вполнѣ своего конфедеральнаго характера. Отдѣльное государство­членъ уніи можетъ отложиться отъ уніи, какъ это сдѣлала Норвегія по отношенію къ Швеціи; конечно, это возможно лишь черезъ низложеніе короля въ данномъ государствѣ, но такое низложеніе есть внутренне-государственная революція и не составляетъ правонарушенія и деликта по отношенію къ дру­гому государству. Общіе органы уніи составляются совмѣст­нымъ дѣйствіемъ органовъ, представляющихъ отдѣльно каж­дое союзное государство, и не образуютъ единаго орга­низма ; они до извѣстной степени представляютъ собою ме­ханическое соединеніе и существуютъ лишь въ связи съ госу­дарственными органами соединенныхъ государствъ. Сліяніе этихъ органовъ въ единое органическое цѣлое составило бы

уже переходъ отъ конфедераціи къ федеральному государ­ству. Реальная унія стоитъ еще на конфедеральной почвѣ и обнимаетъ государства лишь съ одной стороны, со стороны ихъ правительствъ.

Мы однако не можемъ присоединиться къ этой господ­ствующей теоріи и отказываемся видѣть въ реальной уніи осо­бый видъ междугосударственнаго соединенія. По нашему мнѣнію, реальная унія есть одинъ изъ видовъ — правда своеобразный — федеральнаго государства. Каждое изъ соединенныхъ реальной уніей государствъ не образуетъ су­веренной власти, надъ каждымъ изъ нихъ возвышается суве­ренная власть общихъ правительственныхъ органовъ. Въ международной жизни соединенныя государства выступаютъ, какъ единая международная личность. Въ реальныхъ уніяхъ, какъ и въ федеральныхъ государствахъ, имѣется существен­ный для этой послѣдней политической формы признакъ, именно дуалистическое образованіе суверенитета Такъ въ Австро-Венгріи, въ этомъ единственномъ остающемся въ на­стоящее время живомъ примѣрѣ этой формы, общія делега­ціи есть органъ обще-федеральный, представляющій мѣстный элементъ, каждый штатъ въ его особности. Органъ централь­ной власти представленъ монархомъ. Суверенное рѣшеніе Австро-Венгріи, какъ одного государства, дается ихъ взаим­нымъ согласіемъ. Если бы соединенныхъ реальною уніей государствъ было не два, а нѣсколько, то роль делегацій подходила бы къ обычной роли высшаго федеральнаго ор­гана, вродѣ германскаго союзнаго совѣта, гдѣ штаты пред­ставлены въ своей особности и гдѣ члены собранія назна­чаются соотвѣтствующими мѣстными правительствами съ обязательными инструкціями. Отличіе отъ обычнаго типа федеральнаго государства въ данномъ случаѣ то, что здѣсь однопалатная система и нѣтъ спеціальнаго представитель­ства отъ всего народа соединенныхъ штатовъ. Этотъ послѣд­ній органъ замѣняется императоромъ, представляющимъ

Австро-венгерскую имперію и австро-венгерскій народъ въ его единствѣ.

Чисто федеральная природа Австро-Венгріи затемняется, повторяемъ, тѣмъ, что въ ней лишь два равноправныхъ уча­стника союза; между тѣмъ только tres faciunt collegium; каж­дой изъ соединенныхъ половинъ имперіи трудно представить, что она въ уніи имѣетъ дѣло съ общимъ союзомъ, а не съ другой половиной, разъ внѣ нея въ этомъ союзѣ остается лишь одинъ союзникъ. Кромѣ того здѣсь нѣтъ общей ниж­ней палаты, и дѣло къ тому же осложняется тѣмъ, что здѣсь двѣ разныя національности, изъ которыхъ одна стремится къ отдѣленію. Но представимъ себѣ, что въ унію войдутъ на равныхъ правахъ Чехія и Хорватія, и мы получимъ ярко выраженный типъ федеральнаго государства.

При выясненіи юридической природы реальной уніи масса усилій тратится обыкновенно на юридическое объясне­ніе возникновенія этой уніи: происходитъ ли она путемъ основнаго, конституціоннаго закона, какъ думали Цахаріе и Юрашекъ, возникаетъ ли по договору, какъ полагалъ Елли- некъ, или на основаніи вообще всякаго юридическаго титула, каково было мнѣніе Бри и Г. Мейера, или вслѣдствіе параллель­наго законодательства въ обѣихъ соединенныхъ частяхъ, какъ хочетъ Гачекъ. Этотъ споръ, самъ по себѣ интересный, по нашему мнѣнію, не имѣетъ значенія для самой юридической конструкціи реальной уніи; и указаніе на договорное про­исхожденіе уніи такъ же не дѣлаетъ изъ нея конфедераціи, какъ и указанія Кальгуна и Зейделя на договорное проис­хожденіе существующихъ федеральныхъ государствъ не уничтожаютъ этой политической формы и не растворяютъ ея въ конфедеративныхъ соединеніяхъ. Въ основаніи реаль­ной уніи можетъ лежать и договоръ (что для Австріи очень сомнительно, такъ какъ взаимное отношеніе Австріи и Венгріи было урегулировано одностороннимъ императорскимъ манифе­стомъ и патентомъ, даннымъ Венгріи), но этотъ договоръ

есть договоръ о соединеніи и связанномъ съ нимъ подчи­неніи, и потому онъ устанавливаетъ государственно-правовое, а не международное соединеніе.

Мы полагаемъ также, что каждое изъ соединенныхъ реальной уніей государствъ не можетъ разорвать по своему усмотрѣнію союзъ. Отдѣленіе Норвегіи отъ Швеціи прои­зошло хотя и мирнымъ, но революціоннымъ, а не правомѣрнымъ путемъ. Этотъ чисто политическій фактъ такъ же мало до­казателенъ въ пользу права сецессіи въ реальной уніи, какъ было бы не доказательно это право въ федеральномъ государствѣ, если бы южные штаты Сѣверо-американской республики оказались побѣдителями въ гражданской войнѣ и отдѣлились отъ сѣверныхъ.

ѴІП.

Для федеративнаго устройства существененъ способъ организаціи правительственныхъ властей, вопросы же о томъ, какія права принадлежатъ федерированнымъ властямъ и какія союзной власти, сущности федеративнаго принципа нисколько не касаются; это — вопросы автономности. Нужно отличать федеративность и автономію; первая имѣетъ въ виду, какъ организовано соединеніе частей въ политическое цѣ­лое, вторая имѣетъ въ виду, что предоставлено власти ча­стей и что цѣлому.

Въ мѣстной власти отдѣльныхъ штатовъ федеральнаго государства слѣдуетъ, для правильнаго пониманія природы федеральнаго государства, строго различать: 1) мѣстное са­моуправленіе, автономію, мѣстную власть въ тѣсномъ смыслѣ слова, вѣдающую внутреннія дѣла, относящіяся до данной области; эта власть не касается сущности федеральнаго устройства и принадлежитъ всякой автономной провинціи и унитарнаго государства; и 2) участіе штата въ образованіи общей воли, власть даннаго штата или кантона, какъ орга­ническаго члена всего федеральнаго союза; именно эта по­

слѣдняя власть связана съ самою юридическою природою федеральнаго государства.

Перваго рода власть (провинціальная автономія) можетъ совершенно отсутствовать, но если сохраняется вторая, то феде­ральное устройство существуетъ (таково до извѣстной степени современное положеніе нѣкоторыхъ небольшихъ штатовъ Гер­манской имперіи); и первая власть можетъ достигать правъ осу­ществляемыхъ обычно государственной властью, но если нѣтъ второй изъ указанныхъ нами властей, то нѣтъ и федеральнаго устройства (такова Британская колоніальная имперія). Именно недостаточнымъ вниманіемъ (къ сожалѣнію, обнаруживаемымъ почти всѣми авторами, изслѣдовавшими федеративную про­блему) къ данному различію въ правахъ мѣстной власти феде­рированныхъ штатовъ и объясняется постоянное смѣшеніе фе­дерированныхъ штатовъ съ децентрализованными областями ^[LIX]) и связанное съ нимъ непониманіе специфической природы федеральнаго государства. Поэтому нужно точно выяснить разницу всякаго рода децентрализаціи и автономіи отъ фе­дерализма.

Что такое автономія или вообще политическая децен­трализація? Понятіе децентрализаціи шире понятія авто­номіи и самоуправленія, такъ какъ подъ децентрализаціей разумѣется какъ установленіе мѣстной автономіи и само­управленія, такъ и вообще увеличеніе власти мѣстныхъ ор­гановъ и независимости ихъ правительственныхъ дѣйствій. Децентрализація, въ противоположность централизаціи, гдѣ управляетъ одинъ органъ, а всѣ остальные органы лишь его помощники, имѣется тамъ, гдѣ компетенціи центральнаго учрежденія насколько возможно передаются мѣстнымъ учре­жденіямъ, и въ особенности тамъ, гдѣ между центральными и низшими инстанціями существуетъ промежуточная инстан­ція, родъ средостѣнія.

Въ понятіе децентрализаціи можетъ быть вносимъ двоякій смыслъ: децентрализаціи въ смыслѣ мѣстнаго само­управленія, когда мѣстныя дѣла разрѣшаются не предста­вителями центральнаго правительства, а лицами избранными отъ мѣстнаго населенія, это - децентрализація демократиче­ская; и децентрализаціи въ смыслѣ увеличенія компетенціи мѣстныхъ административныхъ органовъ, дѣйствующихъ въ предѣлахъ этой компетенціи самостоятельно и независимо отъ центральной власти, хотя бы эти мѣстные органы и назначались центральнымъ правительствомъ; такова власть англійскихъ генералъ-губернаторовъ въ Канадѣ, Австраліи и Новой Зеландіи, намѣстниковъ въ Россіи, прежнихъ вице- королей въ Китаѣ и т. д.; это—децентрализація бюрократи­ческая, административная^[LX]).

Хорошо характеризуетъ обще-юридическое положеніе децентрализаціи Дюги, въ связи со своими общими воззрѣ­ніями на природу права. Всякое выраженіе, даже односто­роннее, воли, высказанное правительствомъ съ намѣреніемъ взять на себя обязанность въ области права, создаетъ и безъ договора юридическую обязанность. Децентрализація будетъ въ томъ случаѣ, если правители, организуя мѣст­ное управленіе, рѣшатъ, что извѣстные мѣстные чиновники будутъ выборными, что они будутъ пользоваться болѣе или менѣе обширной опредѣленной компетенціей и находиться внѣ общей правительственной іерархіи, но въ то же время не возложатъ на себя юридической обязанности сохранять эту мѣстную организацію въ ея основныхъ принципахъ. Пра­вители въ этомъ случаѣ могутъ измѣнять и отмѣнять эту систему мѣстной организаціи, не нарушая при этомъ ника-

кого обязательства. Разумѣется, это измѣненіе или отмѣна можетъ совершаться юридически только въ формѣ устано­вленной закономъ; если для измѣненія системы мѣстной децентрализаціи закономъ требуется новый обыкновенный или конституціонный законъ, то юридически правильная отмѣна децентрализаціи должна совершиться въ законода­тельномъ порядкѣ; если этого не требуется, можетъ оказаться достаточнымъ индивидуальнаго правительствен­наго акта. Но это обязательство не будетъ носить мате­ріальнаго характера для правителей, такъ какъ они могутъ по своему усмотрѣнію его отмѣнить, лишь бы была при этомъ соблюдена та юридическая форма, которая была примѣнена при установленіи децентрализаціи. Разъ правители могутъ отмѣнить автономію, они юридически не обязаны ее уважать ^[LXI]).

Отличіе децентрализаціи въ смыслѣ самоуправленія отъ централизаціи въ томъ, что при этой политической системѣ правители назначаются безъ прямого или косвен­наго участія центральнаго правительства; или, какъ совер­

шенно справедливо опредѣляетъ Нольде, самоуправленіе въ самомъ общемъ смыслѣ есть „форма осуществленія государ­ственныхъ функцій при помощи независимыхъ въ той или иной мѣрѣ лицъ и учрежденіи" (Очерки, стр. 266). Ко­нечно, подъ этими государственными функціями, отпра­вляемыми самостоятельно, не слѣдуетъ разумѣть всю пол­ноту государственной власти; самоуправленіе будетъ и тогда, когда одна какая - нибудь функція будетъ отпра­вляться самостоятельно; поэтому возможны самоуправленіе законодательное, автономія въ настоящемъ смыслѣ слова, самоуправленіе въ тѣсномъ смыслѣ и, наконецъ, само­стоятельная мѣстная юрисдикція.

Децентрализація въ смыслѣ самоуправленія можетъ принимать самыя разнообразныя формы. Таковы провин­ціи, пользующіяся для своихъ мѣстныхъ дѣлъ самостоя­тельной мѣстной администраціей и законодательными мѣст­ными собраніями, какова, напр., Финляндія въ составѣ Рос­сійской Имперіи; это то, что называется инкорпорированными провинціями ^[LXII]); таковы колоніи, автономныя или деконцен­трированныя ; таковы государственно - правовые протекто­раты, вродѣ Бухары или Хивы; таковы оккупированныя мѣстности и сферы интересовъ, въ которыхъ уже утвердилась власть какого-нибудь государства. Съ точки зрѣнія чисто юридической все это — лишь различныя формы децентрали­заціи, не нарушающія унитарнаго характера того государ­ственнаго цѣлаго, въ которое онѣ входятъ. Сюда же дол-

ясны быть причислены и такъ называемыя иногда вассаль­ныя государства въ тѣхъ случаяхъ, когда суверенитетъ дѣйствительно принадлеяситъ сюзеренному государству; если ясе отношенія между вассальными государствами и сюзереннымъ относятся къ формамъ международно - право­вого протектората, каково строеніе Турецкой имперіи, то это—форма государства-государствъ, видъ конфедерирован- наго соединенія.

Самоуправленіе покоится на совершенно другомъ прин­ципѣ, чѣмъ федерализмъ. Автономная, самоуправляющаяся область всегда на лицо тамъ, гдѣ извѣстная часть общаго союза имѣетъ самостоятельную сферу дѣйствія, образуетъ изъ себя отдѣльную, автономную власть, но эта власть не входитъ, какъ необходимый членъ, въ образованіе суверени­тета, вполнѣ принадлежащаго центральной власти. Самостоя­тельность власти автономныхъ областей можетъ иногда намного превосходить самостоятельность власти штатовъ фе­деральнаго государства, и тѣмъ не менѣе это будетъ лишь автономія, а не федерализмъ. Самостоятельность Канады неизмѣримо обширнѣе самостоятельности какого - нибудь кантона Швейцаріи или штата Сѣверной Америки, но ни­какого федерализма въ отношеніяхъ ея къ Англіи нѣтъ. Компетенція мѣстной власти въ Финляндіи простирается на очень обширный кругъ внутреннихъ дѣлъ, но она не образуетъ съ центральной имперской властью обще-госу­дарственной суверенной власти, и потому Финляндія была и остается децентрализованной, автономной провинціей. Со­вершенно невѣрно путаютъ и соединяютъ федерализмъ и автономію; это — два совершенно различныхъ принципа. Федерализмъ, какъ понятіе, скорѣе противоположенъ авто­номіи. Федерализмъ есть созданіе коллективной власти, автономія — сохраненіе своей индивидуальной. Путаница происходитъ отъ того, что когда обще-союзная власть обра­зуется федеративнымъ образомъ (а не централистическимъ),

то, естественно, федерированныя части, какъ участвующія самостоятельно въ самомъ образованіи обще-союзной власти, склонны сохранять за собою извѣстную долю автономіи. Обычно федерированныя части обладаютъ и автономіей, но это вовсе не необходимо. Можно представить себѣ, напр., въ Соединенныхъ Штатахъ, такое развитіе обще-федераль­наго законодательства, что автономность отдѣльныхъ штатовъ путемъ обычнаго законодательства будетъ сведена на нѣтъ; если однако конституція Штатовъ останется прежней, то федерализмъ сохранится ^[LXIII]). Федерализмъ вовсе не зависитъ отъ степени автономности частей. Федеральное обще-союзное законодательство есть нѣчто очень текучее, неустойчивое, то расширяющееся, то суживающееся (большею частью рас­ширяющееся).

При федерализмѣ независимыя части соглашаются, объ­единяются; отношеніе юридическое существуетъ между от­дѣльными частями, центральная власть есть лишь соединеніе участвующихъ въ ея образованіи властей. При децентра­лизаціи существуетъ самостоятельная, предварительно обра­зовавшаяся центральная власть, которая уступаетъ часть своихъ правъ и аттрибутовъ отдѣльнымъ частямъ полити­ческаго союза. При федерализмѣ центральная власть не имѣетъ самостоятельнаго существованія, внѣ соединенія фе­дерированныхъ частей. При децентрализаціи центральная власть имѣетъ самостоятельное существованіе. Децентра­лизація можетъ быть послѣдующей стадіей политическаго раз­витій послѣ образованія централистической системы. Она не находится въ противорѣчіи съ унитарной формой правленія.

Въ случаѣ децентрализаціи политическое отношеніе въ смыслѣ распредѣленія обще-государственной власти уста­навливается только между центромъ и частями; сторонами

этого отношенія являются государство, какъ цѣлое, и его отдѣльныя провинціи; внѣ центральной власти между от­дѣльными частями государства, между провинціями нѣтъ взаимоотношенія. Въ случаѣ федеративнаго соединенія союзное отношеніе устанавливается между частями, и цен­тральная власть возникаетъ, какъ представительство этихъ частей, какъ результатъ взаимныхъ отношеній частей; от­дѣльныя части союза вступаютъ въ тѣсныя отношенія другъ съ другомъ.

Федерализація не есть децентрализація въ настоящемъ смыслѣ слова. Она есть сложное дуалистическое устрой­ство политической системы, и только. Центръ власти одинъ, такъ какъ одна система власти. Федерализмъ не есть многоцентрализмъ власти. Наоборотъ федерализмъ стремится свести къ одному правительственному центру многіе дотолѣ самостоятельные центры. Децентрализація стремится соз­дать много центровъ власти, самостоятельныхъ другъ по отношенію къ другу и лишь контролируемыхъ и руководи­мыхъ высшей властью. Федерализмъ же стремится соединить различные центры власти, свести ихъ къ единству, создавши сложное взаимоотношеніе между ними.

Яркое подтвержденіе полнаго различія принциповъ автономіи и федерализма даетъ исторія англійскихъ колоній и англійской федеративной идеи. Идея общебританской федераціи возникла какъ противоположность полной автономіи англійскихъ колоній. И Канада, и Австралія и Новая Зеландія, и Южная Африка вполнѣ автономны. Феде­рація ихъ не есть дальнѣйшій шагъ ихъ автономнаго развитія, а лишь ихъ соединеніе и скорѣе ограниченіе ихъ автономіи, такъ какъ, вступая въ союзъ, каждая изъ этихъ колоній тѣмъ самымъ уже подчиняетъ себя обще-федеральной власти, между тѣмъ какъ теперь англійскій парламентъ нисколько не касается колоніальнаго законодательства, да и фактически безсиленъ въ этой области. Если мы не проникнемся вполнѣ

той идеей, что автономія и федерализмъ различные поли­тико-юридическіе принципы, мы никогда не поймемъ юри­дическаго смысла британскаго федеративнаго движенія.

Конечно, федеральное устройство союза всегда сопрово­ждается автономіей отдѣльныхъ соединившихся государствъ, такъ какъ сама федеральная организація союза (а не унитар­ная) устанавливается именно для охраны мѣстной автономіи, несмотря на общее соединеніе. Но цѣль должна быть строго различаема въ Данномъ случаѣ отъ средства; если автоно­мія есть цѣль, то федеративное устройство есть лишь сред­ство, быть можетъ, наиболѣе дѣйствительная гарантія сохра­ненія автономіи. Но то и другое по юридической природѣ различны. Мы сколько угодно можемъ анализировать статьи сѣверо-американской конституціи, говорящія о компетенціи отдѣльныхъ штатовъ и о компетенціи федеральной власти, или статьи германской конституціи, говорящія о компетенціи имперской власти и властей союзныхъ штатовъ, мы не най­демъ никакихъ указаній на природу федеральнаго государ­ства; мы увидимъ чрезвычайное разнообразіе, необычайную неопредѣленность этого распредѣленія и ни къ какому опре­дѣленному результату притти не сможемъ. Просто потому, что мы не тѣ статьи разсматриваемъ, какія нужно. Разд. 8—10 ст. 1-й сѣв.-амер. конституціи или ст. 4 германской конституціи опредѣляютъ не принципъ федеративнаго устрой­ства этихъ государствъ, а принципъ автономіи соединен­ныхъ частей. Такъ какъ цѣлью федеративнаго устройства очень часто является сохраненіе автономіи соединяющихся частей, то эта автономія обычно съ большою тщательностью опредѣляется статьями о компетенціи федеральныхъ и мѣст­ныхъ властей.

IX.

Сложное федеративное устройство правительственной власти служитъ обычно въ федеральномъ государствѣ сред­ствомъ для наилучшаго обезпеченія автономности соединен-

ныхъ частей. Поэтому большую практическую важность (какъ вообще во всѣхъ децентрализованныхъ организаціяхъ) получаетъ вопросъ о компетенціи.

При юридическихъ конструкціяхъ федеральнаго госу­дарства обыкновенно очень много вниманія удѣляется рас­предѣленію компетенціи между федеральной властью и властью отдѣльныхъ штатовъ. Въ согласіи съ только что высказан­нымъ нами воззрѣніемъ на соотношеніе федеративнаго и ав­тономическаго принциповъ, мы полагаемъ, что вопросы о такомъ распредѣленіи компетенцій выходятъ изъ предѣловъ истиннаго федерализма. Это — вопросы той или другой сте­пени самоуправленія и вообще децентрализаціи и ея гарантій.

Распредѣленіе компетенціи между обще-федеральною и мѣстною властями, а не между центральными и мѣстными органами обще-государственнаго суверенитета, ничѣмъ по существу не отличается отъ распредѣленія компетенціи въ сильно децентрализованномъ государствѣ. Федеральной вла­сти, образуемой изъ совмѣстнаго направленія воль цен­тральныхъ и мѣстныхъ органовъ, принадлежитъ полный су­веренитетъ, такъ какъ ей принадлежитъ право измѣнять конституцію. Отдѣльные штаты могутъ имѣть права, но это будутъ автономическія, а не федеральныя права.

Для существа федеральнаго государства важно одно, насколько значительно участіе штатовъ въ образованіи суве­ренитета, и какова при этомъ роль высшихъ обще-государ­ственныхъ органовъ, представляющихъ штаты въ ихъ особ­ности, какую долю въ образованіи суверенитета играютъ эти послѣдніе органы. Компетенція отдѣльныхъ штатовъ можетъ быть неограниченно широкой, объемлющей почти всѣ суве­ренныя права, но если обще-федеральная суверенная власть (т. е. та, которая можетъ уменьшить или уничтожить эту компетенцію штатовъ) осуществляется одними органами цен­тральной власти, на образованіе которой штаты если и оказы­ваютъ вліяніе, но только какъ представители единаго союза,

а не какъ особыя политическія организаціи, то никакаго федеральнаго начала въ такомъ государственномъ устройствѣ не будетъ. Это будетъ лишь сильно децентрализованное государство.

Такъ какъ для существа федеральнаго государства важно дуалистическое образованіе суверенитета, то вопро­сомъ федеральнаго распредѣленія компетенцій будетъ раз­смотрѣніе того, какъ раздѣлены права между тѣми высшими правительственными органами, черезъ которые проявляется двойное вліяніе отдѣльныхъ штатовъ, какъ источниковъ об­ще-суверенной власти. Для федерализма важно знать не то, какую компетенцію имѣетъ отдѣльный штатъ, а то, какой объемъ власти принадлежитъ тому федеральному органу, въ которомъ представлены штаты въ ихъ особности.

Что касается до децентралистическаго распредѣленія компетенцій въ федеральномъ государствѣ, то оно обусло­вливается въ значительной степени тѣми цѣлями, которыя ставятся этому государству при его образованіи.

Федеральное государство, какъ цѣлое, преслѣдуетъ об­ще-государственныя, національныя цѣли, поскольку онѣ не могутъ быть достигнуты отдѣльными частями союза; именно эта общая цѣль и способствуетъ объединенію государствъ въ одно коллективное государство. Компетенція федераль­ной власти простирается поэтому на выполненіе всѣхъ національныхъ коллективныхъ цѣлей, какъ въ смыслѣ охраны внутренняго и внѣшняго, публичнаго и частнаго правового состояпія, такъ и въ смыслѣ споспѣшествованія общему благу.

Власть федеральнаго правительства распространяется не только па рѣшепіе вопроса о войнѣ и мирѣ и на всѣ спор­ные вопросы, возникающіе между страною и иностранными правительствами, что исключительно принадлежатъ компе­тенціи федеральной власти, но и не такія постановленія, ко­торыя необходимы для полнаго осуществленія благъ, пред-

ставляемыхъ союзомъ, въ чемъ федеральная власть дѣлитъ свою компетенцію съ властью отдѣльныхъ штатовъ.

Въ практическомъ отношеніи здѣсь возникаетъ чрез­вычайно важный вопросъ, возбудившій значительныя кон­троверзы, имѣетъ ли силу договоръ, заключенный федераль­нымъ правительствомъ, но затрагивающій законодательную компетенцію отдѣльныхъ штатовъ. Нельзя лучше отвѣтить на этотъ вопросъ, какъ это сдѣлалъ проф. Бартелеми по поводу столкновенія Японіи и Соединенныхъ Штатовъ изъ- за японской иммиграціи въ Калифорнію (Revue generale de droit international, 1907, стр. 636 и сл.).

Государство приняло международное обязательство, го­сударство-контрагентъ можетъ отъ него потребовать его вы­полненія. Правительство, взявши на себя обязательство, не можетъ претендовать, что по своей конституціи оно не имѣло компетенціи для заключенія такого договора; государ­ство-кредиторъ не можетъ входить въ эти детали внутрен­няго управленія. Договоръ, выходящій за предѣлы конститу­ціонной компетеціи правительства, вслѣдствіе этого еще не ничтоженъ. Нельзя здѣсь прилагать нормъ частнаго права и уподоблять правительство попечителю, который одинъ бы заключилъ договоръ, требующій вмѣшательства семейнаго совѣта. Стороны въ данномъ случаѣ не два индивида, обязанные повиновеніемъ одному закону: онѣ — два от­дѣльныхъ существа, независимыхъ одно отъ другого, и каждая не обязана соблюдать конституцію своего контра­гента. Онѣ должны только знать, кто имѣетъ власть и компетенцію заключать и ратификовать договоръ. Внѣ этого государство не обязано подчинять себя конституціон­ному праву другой державы; очевидно ему было бы отка­зано въ компетенціи толковать это конституціонное право и, въ такомъ случаѣ, оно должно было бы подчинять себя рѣшенію внутреннихъ властей другого государства, что было бы противно ея суверенитету. Внѣ, страна долж­

нымъ образомъ представлена своимъ правительствомъ; тѣ же постановленія внутренняго порядка, которыя ограничи­ваютъ или опредѣляютъ власть этого правительства, не имѣютъ международной цѣны. Правительство, заключая до­говоръ, знало границы своей компетенціи, оно должно было не заключать его, если онъ внѣ ея компетенціи; но не можетъ быть допущена, чтобы уклониться отъ испол­ненія обязательства, ссылка съ его стороны на нарушеніе, сознательно совершенное имъ, своего чисто національнаго закона. Договоръ, заключенный федеральнымъ правитель­ствомъ, хотя бы онъ и наталкивался на препятствія вну­тренняго федеральнаго порядка, имѣетъ силу. Отсюда вы­текаетъ другой вопросъ, на который тоже долженъ быть данъ положительный отвѣтъ: Можетъ ли федеральный со­юзъ принудить отдѣльный штатъ къ выполненію его между­народныхъ обязательствъ? Съ точки зрѣнія международнаго права, слѣдуетъ прежде всего спросить, могутъ ли за­трудненія, проистекающія отъ федеральнаго устройства го­сударства, сдѣлать болѣе легкими международныя обяза­тельства федераціи или ослабить ея отвѣтственность въ слу­чаѣ невыполненія ея обязательства. На этотъ вопросъ безъ колебаній слѣдуетъ отвѣчать отрицательно. Государство не можетъ укрываться за недостаточность своего собственнаго законодательства или за особенности своей собственной орга­низаціи, чтобы требовать уменьшенія своихъ международ­ныхъ обязательствъ; въ самомъ дѣлѣ, государство не можетъ односторонне видоизмѣнять, черезъ свою внутреннюю за­конодательную власть, международнаго законодательства. Одно федеральное государство представляетъ собою между­народную личность, являющуюся должникомъ по между­народнымъ обязательствамъ, а не штаты, его составляющіе. Если со стороны послѣднихъ и происходитъ какое-нибудь сопротивленіе, то это — домашнее дѣло, не могущее быть про­тивопоставляемо иностраннымъ державамъ для оправданія

ослабленія обязательствъ федеральнаго государства, точно такъ же какъ и отвѣтственность унитарнаго государства не можетъ быть видоизмѣнена вслѣдствіе недостатковъ его законодательства или слабости его способовъ дѣйствія. Всякое государство обязано организоваться такимъ образомъ, чтобы его международныя обязательства выполнялись всѣми тѣми, на кого простирается его суверенитетъ, какъ индивидами, такъ и коллективностями. Англія попробовала ослабить свою отвѣтственность въ Алабамскомъ дѣлѣ, сославшись на то, что ея законодательство не позволяетъ ей препятствовать выходу изъ ея портовъ судовъ, вооруженныхъ южными шта­тами ; но она очень скоро поняла, что она должна отказаться отъ такой аргументаціи, противорѣчащей самымъ очевиднымъ принципамъ. Этотъ принципъ одинаковую силу имѣетъ для федеральныхъ государствъ, какъ и для унитарныхъ.

Въ связи съ вопросомъ о распредѣленіи компетенцій въ федеральномъ государствѣ обычно большое вниманіе удѣ­ляется вопросу о томъ, подчинены или неподчинены штаты федеральному государству. Теорія дѣлимости суверенитета отвергала такое подчиненіе; другіе авторы считаютъ, что подчиненіе штатовъ есть существенный признакъ, отличаю­щій федеральное государство отъ конфедераціи государствъ. Мы тоже полагаемъ, что нѣтъ никакого сомнѣнія въ такомъ подчиненіи, о которомъ столь прямо говорятъ, напр., ст. 2, 4 и 19 конституціи Германской импери. Reichsrecht bricht Landsrecht; но, принимая это положеніе, нужно избѣгать ошибки и не смѣшивать имперской власти съ центральной властью имперіи. Имперская власть, какъ власть федераль­ная, составляется изъ взаимодѣйствія центральной и мѣст­ной властей, поэтому она выше и мѣстной и центральной власти.

Такъ какъ федеральная власть осуществляетъ обще-го­сударственныя цѣли, то, разумѣется, она должна обладать и внѣшними правительственными средствами для осуществленія

этихъ цѣлей. Поэтому обычно федеральной власти дается самостоятельная исполнительная власть; она владѣетъ обык­новенно финансовыми и военными средствами и имѣетъ соб­ственный служебный персоналъ; размѣры того и другого могутъ быть различны, но существенно необходимо, чтобы федеральная власть занимала независимое положеніе по отношенію къ мѣстнымъ властямъ. Изъ этого нисколько однако не слѣдуетъ, чтобы и въ области военныхъ и финан­совыхъ средствъ и въ области исполнительной администраціи не требовалось содѣйствія мѣстныхъ властей. Обыкновенно это содѣйствіе и требуется, но насколько широко должно быть оно, это въ различныхъ федеральныхъ конституціяхъ устанавливается различно.

Очень существенной гарантіей точнаго соблюденія ком­петенціи, какъ съ автономической, такъ и съ федеральной то­чекъ зрѣнія, является то, чтобы споры о компетенціи въ предѣ­лахъ данной конституціи разрѣшались не одной изъ споря­щихъ сторонъ, а особымъ безпристрастнымъ учрежденіемъ, верховнымъ конституціоннымъ судомъ. Такой конституціон­ный трибуналъ можетъ быть какъ въ спорахъ о федеральной компетенціи, т. е. въ конфликтахъ между центральной и мѣстной властями (и въ этомъ случаѣ онъ входитъ въ общую организацію суверенной власти, возвышающейся и надъ центральной и надъ мѣстной властью), такъ и въ спорахъ объ автономной компетенціи, т. е. въ конфликтахъ между обще­государственной и мѣстной властями; въ этомъ послѣднемъ случаѣ опъ не возвышается надъ спорящими властями, такъ какъ обще-государственная суверенная власть можетъ раз­рѣшать споры и другимъ, сувереннымъ образомъ, право­мѣрно расширивши свою компетенцію и на спорное отно­шеніе; но она можетъ и не пожелать прибѣгать къ такому способу и обратиться за разъясненіемъ къ компетентному судебному учрежденію.

Такъ какъ въ федеральномъ государствѣ суверенитетъ

образуется изъ двойного источника, и высшіе правительствен­ные органы, обладающіе въ своемъ единеніи суверенитетомъ, исходятъ изъ двухъ противоположныхъ принциповъ, общности и особности, то естественно искать при ихъ спорахъ о компе­тенціи третій органъ, который бы безпристрастно рѣшалъ эти споры съ точки зрѣнія строгаго дѣйствующаго права. Но эти поиски тщетны; такого органа не можетъ быть. Этотъ органъ или будетъ возникать внѣ вліянія одного изъ двухъ федеративныхъ началъ (общаго и мѣстнаго) и, слѣдова­тельно, необходимо найти какой-то, неизвѣстно какой, третій принципъ для политической организаціи, или онъ будетъ образовываться подъ исключительнымъ вліяніемъ одного общаго или мѣстнаго принципа и потому не можетъ быть безпристрастнымъ, или, наконецъ, онъ будетъ образовываться подъ комбинированнымъ вліяніемъ обоихъ началъ, и тогда онъ отразитъ въ себѣ лишь соотношеніе обѣихъ противопо­ложныхъ силъ въ правительственной организаціи даннаго федеральнаго государства.

Впрочемъ въ этой послѣдней формѣ такой высшій фе­деральный трибуналъ, разбирающій споры о компетенціяхъ, является если и не совершенной, то одной изъ наилучшихъ гарантій ненарушимости распредѣленія компетенціи. Однако этотъ судъ, если онъ организованъ вполнѣ самостоятельно, — а онъ имѣетъ значеніе только въ этомъ послѣднемъ слу­чаѣ, — можетъ узурпировать право компетенціи въ свою пользу, что мы и видимъ отчасти въ Соединенныхъ Шта­тахъ, гдѣ верховный союзный судъ подчинилъ себѣ раз­личныя правительства и имѣетъ право объявлять, соот­вѣтствуютъ ли законы или распоряженія, исходящія отъ пра­вительствъ штатовъ, компетенціи, представленной имъ союз­ною конституціей, и, слѣдовательно, могутъ ли они имѣть законную силу.

Споры о компетенціи возникаютъ главнымъ образомъ между федеральной и мѣстными властями, съ точки зрѣнія

дѣйствующей конституціи, поэтому и федеральный консти­туціонный судъ есть преимущественно учрежденіе, касаю­щееся вопросовъ автономизма; но вопросъ объ измѣненіи конституціи въ цѣляхъ расширенія или суженія той или другой компетенціи есть вопросъ существенно федеративный.

Какимъ образомъ можетъ быть произведено измѣненіе конституціи? Такъ какъ при такомъ измѣненіи можетъ быть уничтожено само федеративное начало государствен­наго устойства, то при федеральномъ устройствѣ необходимо, чтобы въ рѣшеніи объ измѣненіи конституціи особенная сила была дана мѣстной власти, какъ носительницѣ феде­ральнаго начала.

Федеральныя конституціи устанавливаютъ особыя пра­вила для измѣненія конституціи. Право производить эту перемѣну не можетъ принадлежать ни центральному прави­тельству, ибо въ этомъ случаѣ штаты потеряли бы всякую долю независимости, ни правительству штатовъ, ибо въ этомъ случаѣ власть центральнаго правительства сдѣлалась бы при­зрачной. Право видоизмѣнять конституцію въ федеральномъ государствѣ принадлежитъ согласному дѣйствію обѣихъ вла­стей. Только федеральная государственная власть, какъ та­ковая (а не центральная власть и не штаты), можетъ измѣ­нять конституцію.

Здѣсь возникаетъ спорная контроверза, могутъ ли быть окончательно уничтожены федеральною властью всѣ преро­гативы отдѣльныхъ штатовъ. Мы не думаемъ, что этотъ вопросъ имѣетъ спеціальное отношеніе къ федеральнымъ государствамъ. Онъ одинаково можетъ быть поставленъ и по отношенію ко всякимъ автономическимъ правамъ, кото­рыя государство дало бы провинціямъ, обязавшись ихъ сохранять и затруднивши законодательный пересмотръ ихъ.

Очень часто на этотъ вопросъ авторы (ср. разобранныя нами выше теоріи Мишу и Дюги) отвѣчаютъ отрицательно и ссылаются на опредѣленныя статьи конституціонныхъ актовъ,

вродѣ ст. 78, § 2 германской конституціи: „тѣ предписанія имперской конституціи, которыми установлены опредѣленныя права отдѣльныхъ союзныхъ государствъ въ ихъ отношеніи ко всей имперіи, могутъ быть измѣнены лишь съ согласія облеченныхъ этими правами союзныхъ государствъ".

То или иное рѣшеніе вопроса о такъ называемыхъ осо­быхъ резервированныхъ правахъ, по нашему мнѣнію, вполнѣ зависитъ отъ того, являются ли они договорными или кон­ституціонными. Когда конституція возникаетъ по договору и одной изъ договаривающихся сторонъ оговорены особыя независимыя отъ обычныхъ пересмотровъ конституціи права и указаны средства ихъ отмѣны, то, разумѣется, съ юриди- дической точки зрѣнія эти права могутъ быть отмѣнены или измѣнены только съ согласія данной договаривающейся сто­роны или съ соблюденіемъ той процедуры, которая можетъ быть указана для пересмотра этихъ правъ. Въ этихъ осо­бенныхъ правахъ нѣтъ ничего специфически принадлежащаго федеральному государству. Въ такомъ же юридическомъ положеніи суверенная государственная власть находится и по отношеніи ко всякому договорному обязательству, взятому на себя государствомъ передъ автономной провинціей или даже передъ отдѣльнымъ индивидомъ.

Тамъ же, гдѣ нѣтъ управомоченной стороны, имѣющей права по договору, а гдѣ есть общее ограничивающее само­обязательство федеральной власти, тамъ оно юридически не­прикосновеннаго значенія не имѣетъ. Государство, устано­вившее эту самоограниченіе, можетъ его и отмѣнить, пред­варительно лишь отмѣнивши ту статью закона, которая устанавливаетъ это ограниченіе. Если, напр., признать, что особыя права, резервированныя штатамъ Германской импе­ріи, не носятъ договорнаго характера, а покоятся лишь на обще-имперскомъ конституціонномъ законѣ, то они пере­стаютъ быть юридически неприкосновенными. Не говоря о томъ, что не извѣстно, кто будетъ рѣшать, является ли ка-

кое-нибудь данное право дѣйствительно тѣмъ, которое осо­быми предписаніями конституціи оставлено отдѣльнымъ фе­дерированнымъ штатамъ, и что разъ право аутентическаго толкованія и разрѣшенія конфликтовъ принадлежитъ феде­ральной власти, то эта послѣдняя можетъ уничтожить права отдѣльныхъ федерированныхъ штатовъ путемъ толко­ванія и разрѣшенія спора о компетенціяхъ, не говоря объ этомъ, самое главное — въ томъ, что самъ § 2 ст. 78 конституціи можетъ быть измѣненъ или отмѣненъ въ общемъ конституціонномъ порядкѣ, а не съ согласія всѣхъ федери­рованныхъ штатовъ; поэтому и этотъ параграфъ подле­житъ дѣйствію § 1 той же 78 ст., гласящаго: „измѣненія конституціи производятся въ законодательномъ порядкѣ. Они считаются отклоненными, если противъ нихъ въ союз­номъ совѣтѣ подано 14 голосовъ". Слѣдовательно, законода­тельнымъ порядкомъ можетъ сначала быть оімѣнена ст. 78, § 2, а потомъ въ томъ же порядкѣ уничтожено и спеціальное право федерированнаго государства.

То же самое можно сказать и относительно гарантіи правъ отдѣльныхъ штатовъ въ Соединенныхъ Штатахъ пра­вомъ федеральнаго высшаго суда провѣрять конституціон­ность законовъ, по ст. Ill, разд. 2 конституціи. Эта статья, какъ и всѣ остальныя статьи конституціи, можетъ быть отмѣнена съ соблюденіемъ процедуры, указанной въ ст. пятой той же конституціи, по предложенію ²∕₈каждой палаты конгресса, или ²∕₃законодательныхъ собраній отдѣльныхъ штатовъ, принятому законодательными собраніями или конвентами ³∕₄ отдѣльныхъ штатовъ. Въ концѣ пятой статьи конституціи С. Штатовъ, говорящей о порядкѣ пересмотра конституціи, утверждается, что „ни одинъ штатъ не долженъ быть лишенъ, помимо его согласія, равнаго представительства въ сенатѣ". Этотъ параграфъ такъ же можетъ быть отмѣненъ въ порядкѣ общей ревизіи конституціи. Наконецъ, нельзя забывать, что и самая пятая статья, гласящая о порядкѣ пересмотра кон-

ституціи можетъ быть отмѣнена или измѣнена, съ соблюде­ніемъ при этомъ постановленій ея самой.

Измѣненіе федеральныхъ конституцій можетъ обычно происходить лишь при содѣйствій федеральнаго, мѣстнаго элемента, но перевѣсъ почти всегда находится на сторонѣ го­сударственнаго начала, такъ какъ истиннымъ воплощеніемъ федеративнаго договорнаго начала было бы требованіе, чтобы конституціонные вопросы рѣшались по единогласному рѣше­нію всѣхъ соединившихся государствъ, на основаніи такъ сказать liberum veto; но это было бы признакомъ того, что каждое государство сохранило свой суверенитетъ, и поли­тическая форма была бы не федеральнымъ государствомъ, а конфедераціей государствъ. Поэтому же въ федеральномъ государствѣ отдѣльныя части не имѣютъ права выхода изъ общаго союза.

Теорія федеральнаго государства, какъ своеобразнаго образованія общаго суверенитета изъ совмѣстнаго дѣйствія центральной и мѣстной властей, имѣетъ въ виду лишь об­щую типическую политическую форму. Въ дѣйствитель­ности существующія федеральныя государства не являются чистымъ выраженіемъ этого типа, а лишь промежуточными образованіями по пути къ созданію унитарнаго государства. Въ этомъ впрочемъ и политическое значеніе ихъ.

III.