I. Критика федеративныхъ теорій.

I. Классическая теорія дѣлимости суверенитета. — И. Сепаративныя теоріи суверенитета штатовъ. — ПІ. Унитарныя теоріи суверенитета феде­ральнаго государства. — IV. Теоріи участія штатовъ въ образованіи федеральнаго суверенитета.

При современной чрезвычайной запутанности, царящей въ вопросѣ о природѣ федеральныхъ образованій нельзя дать ясной и правильной юридической конструкціи федератив­ныхъ политическихъ формъ, не разсмотрѣвши предвари­тельно критически тѣхъ разнообразныхъ, но въ большинствѣ случаевъ одностороннихъ попытокъ, какія были сдѣланы въ новѣйшей юридической и политической литературѣ съ цѣлью понять своеобразную природу государственныхъ соединеній.

Классическая теорія хотѣла найти специфическій при­знакъ федеральныхъ соединеній въ томъ, что суверенная власть въ этихъ соединеніяхъ дѣлима по своему матеріаль­ному содержанію, при чемъ одна часть суверенныхъ правъ предоставляется центральной федеральной власти, а другая сохраняется за членами федераціи.

Большинство новѣйшихъ юридическихъ теорій сходится однако въ отрицаніи возможности вообще какой бы то ни было дѣлимости суверенной власти, такъ какъ такая дѣли­мость противорѣчитъ существу суверенитета. При этомъ однѣ теоріи, признавая суверенитетъ единымъ и недѣлимымъ, полагаютъ, что существо федеральныхъ соединеній заклю­чается въ такомъ соглашеніи независимыхъ государствъ,

при которомъ, несмотря на образованіе союзнаго цѣлаго, ими сохраняется государственный суверенитетъ. Это сепа­ративныя теоріи, приписывающія государственное верховен­ство отдѣльнымъ штатамъ федеральнаго союза.

Другія теоріи, которыя мы не можемъ назвать иначе какъ унитарными, полагаютъ сущность федеральнаго соеди­ненія въ суверенно-государственномъ характерѣ центральной союзной власти и ищутъ признака отличія федерированныхъ штатовъ отъ децентрализованныхъ областей унитарнаго го­сударства во "внутреннемъ положеніи штатовъ и въ харак­терѣ ихъ власти, обозначаемой то какъ первоначальная и собственная, то какъ автономная, то какъ преслѣдующая національныя цѣли.

Наконецъ, существуютъ теоріи „участія", видящія свое­образный характеръ федеральныхъ соединеній въ томъ, что федерированныя части, штаты, какъ таковые, принимаютъ прямое участіе въ образованіи обще - федеральной суверен­ной власти.

Всѣ эти теоріи мы считаемъ не объясняющими истин­ной природы федеративныхъ образованій, создающими или противорѣчивыя или недостаточныя конструкціи и не улавливающими специфической юридической природы фе­дерализма.

I.

Первой серьезной попыткой понять юридическую при­роду федерализма была классическая теорія раздѣла суве­ренитета между федеральной властью и властью отдѣльныхъ штатовъ, теорія, возникшая еще въ ХѴПІ вѣкѣ въ связи съ образованіемъ Сѣверо-американскаго федеральнаго госу­дарства ^[XLVII]), связанная съ именами Мадисона, Гамильтона,

Токвилля и Вайца и почти безраздѣльно господствовавшая до послѣдней четверти XIX вѣка.

Авторы Федералиста въ значительной степени на­ходились подъ вліяніемъ Монтескье и его теоріи раздѣленія властей. Федеральное государство являло для нихъ лишь своеобразную форму раздѣленія суверенитета. У народа,— писалъ Мадисонъ, — образующаго единую націю, верховная Еласть передается цѣликомъ національному законодатель­ному собранію. Въ политическихъ обществахъ, соединив­шихся для отдѣльныхъ опредѣленныхъ цѣлей, верховен­ство власти передается отчасти общему законодательному со­бранію, отчасти мѣстнымъ законодательствамъ. Въ первомъ случаѣ, всѣ мѣстныя власти подчинены верховной власти и могутъ быть контролируемы, управляемы и уничтожаемы ею по произволу. Во второмъ случаѣ, мѣстныя или му­ниципальныя власти составляютъ отдѣльныя и независи­мыя части верховенства и не болѣе подчинены, въ своихъ относительныхъ сферахъ, общей власти, чѣмъ подчинена

имъ союзная власть, въ своей собственной сферѣ. Въ этомъ отношеніи американское правительство не можетъ быть на­звано національнымъ, такъ какъ его юрисдикція прости­рается только на извѣстное число опредѣленныхъ объектовъ и предоставляетъ различнымъ штатамъ неприкосновенный суверенитетъ надъ всѣми другими объектами.

Популярности теоріи раздѣла суверенитета, какъ специ­фическаго признака федеральнаго государства, много способ­ствовалъ Токвилль, который нашелъ въ Федералистѣ гото­вое объясненіе юридической природы федерацій и построилъ свою конструкцію въ согласіи со взглядами Мадисона^[XLVIII]).

Токвилль слѣдующимъ образомъ обрисовывалъ свое­образность американскаго политическаго устройства. При созданіи союза американскими колоніями американцамъ при­шлось преодолѣть одно важное затрудненіе. Надо было такъ подѣлить суверенитетъ, чтобы различныя государства, со­ставлявшія союзъ, продолжали имѣть самоуправленіе во всемъ относящемся къ ихъ внутреннему благосостоянію, а сама нація въ цѣломъ, представляемая союзомъ, не пере-

стала бы при этомъ составлять одно органическое цѣлое и удовлетворять всѣ свои общія потребности. Вопросъ слож­ный и трудный для разрѣшенія. Было невозможно заранѣе точнымъ и полнымъ образомъ фиксировать часть власти, входящую въ компетенцію каждаго изъ двухъ правительствъ, между которыми дѣлился суверенитетъ. Кто сможетъ пред­видѣть заранѣе всѣ детали жизни народа? Обязанности и права федеральнаго правительства были просты и ихъ легко было опредѣлить, такъ какъ союзъ былъ образованъ съ цѣлью удовлетворить нѣкоторыя общія и важныя потребности. На­оборотъ, обязанности и права правительства отдѣльныхъ шта­товъ были многочисленны и запутанны, такъ какъ это прави­тельство касалось всѣхъ деталей общественной жизни.

По мнѣнію Токвилля, существуютъ объекты управленія національные по своей природѣ, т. е. относящіеся къ націи, взятой въ цѣломъ, и могущіе быть порученными только лицу или собранію, наиболѣе полнымъ образомъ предста­вляющему всю націю. Таковы военныя дѣла и дипломатія. Есть другіе объекты, вродѣ, напримѣръ, мѣстнаго бюджета,

провинціальные по своей природѣ, т. е. относящіеся только къ нѣкоторымъ мѣстностямъ, и могущіе наилучшимъ обра­зомъ управляться на мѣстахъ. Наконецъ, встрѣчаются объ­екты смѣшанной природы: они національны въ томъ отно­шеніи, что касаются всѣхъ лицъ, составляющихъ націю; они провинціальны въ томъ смыслѣ, что нѣтъ необходимости, чтобы нація сама о нихъ заботилась. Таковы, наприм., права, регулирующія гражданское и политическое состояніе гра­жданъ. Въ этихъ правахъ одинаково заинтересованы всѣ граждане; но не всегда необходимо для существованія и про­цвѣтанія націи, чтобы эти права были однообразны и чтобы, слѣдовательно, они регулировались центральной властью. Такъ какъ эти объекты ни исключительно національны, ни вполнѣ провинціальны, то забота о нихъ можетъ быть предоставлена или національному или провинціальному правительству, со­образно соглашенію соединяющихся, при чемъ цѣль сое­диненія будетъ достигнута какъ въ томъ, такъ и въ другомъ случаѣ.

Когда національное правительство облекается правомъ регулировать смѣшанные объекты суверенитета, оно обла­даетъ преимущественной силой, оно въ этомъ случаѣ имѣетъ многія права, которыя непосредственно осуществляетъ, но и всѣ права, которыхъ оно не имѣетъ, находятся въ ея распо­ряженіи, и можно опасаться, что оно станетъ отнимать у провинціальныхъ правительствъ ихъ естественныя и необхо­

димыя прерогативы. Когда же, наоборотъ, правомъ регули­ровать смѣшанные объекты оказывается облечено провин­ціальное правительство, то въ обществѣ царствуетъ проти­воположная тенденція. Преимущественная сила принадле­житъ тогда провинціи, а не націи, и слѣдуетъ опасаться, что національное привительство, въ концѣ концовъ, будетъ лишено власти, необходимой для его существованія. Единые народы, по мнѣнію Токвилля, склонны къ централизаціи, а конфедераціи — къ раздробленію (П, 344—7).

Въ Германіи теорія дѣлимости суверенитета въ феде­ральныхъ государствахъ оказала свое вліяніе главнымъ об­разомъ черезъ посредство Вайца, популяризировавшаго въ нѣмецкой юридической литературѣ федеративныя идеи Ток­вилля, по которымъ федеральное государство только тогда налицо, когда суверенитетъ не принадлежитъ ни коллек­тивному государству, ни государствамъ соединившимся, а тому и другимъ, каждому въ его сферѣ^[XLIX]).

Федеральное государство, по мнѣнію Вайца, есть та.

отдѣльному государству и къ государству коллективному: каждое изъ нихъ покоится на національномъ основаніи.

Отъ федеральнаго государства прежде всего требуется, чтобы опредѣленная часть государственной жизни была об­щей, другая же, тоже опредѣленная, была предоставлена отдѣльнымъ членамъ. О томъ, какъ должно быть произве­дено это дѣленіе, нельзя говорить въ общей формулѣ; оно можетъ быть мыслимо различнымъ, и въ дѣйствительности въ разныхъ случаяхъ оно различно. Но дѣленіе имѣетъ мѣсто и при другихъ формахъ государства; отличительная же черта здѣсь въ томъ, что каждая часть сама по себѣ есть дѣйствительное государство. Въ конфедераціяхъ коллек­тивное цѣлое не есть государство, въ имперіи ея части не государства; въ федеральномъ же государствѣ обѣ стороны должны носить государственный характеръ; поэтому и про­тивопоставляется здѣсь коллективное государство отдѣль­нымъ государствамъ.

Государственную самостоятельность отдѣльныхъ частей федеральнаго государства можно назвать суверенитетомъ. „Здѣсь опредѣленно сказывается, писалъ Вайцъ, противопо­ложность этого воззрѣнія тому, представителемъ котораго былъ Шталь. Шталь говоритъ: если суверенитетъ принад­лежитъ не отдѣльнымъ государствамъ, а центральной власти, то это — федеральное государство. Мы же говоримъ какъ разъ напротивъ: только тамъ имѣется федеральное госу­дарство, гдѣ суверенитетъ не принадлежитъ ни одному, ни другому, а обоимъ, и коллективному государству (централь­ной власти) и отдѣльному государству (власти отдѣльныхъ государствъ), каждому въ его сферѣ. Такъ и Токвилль гово­рилъ о федеральной власти Соединенныхъ Штатовъ: „L’union telle qu’on Іа constitue en 1789 n’a, il est vrai, qu’une sou- verainet6 restreinte; mais on a voulu que dans ce cercie elle ne format qu’un seul et тёте peuple. Dans ce cercie, elle est souverain". Напротивъ совершенно неправильно нѣмецкіе

писатели полагаютъ, что существо федеральнаго государства въ томъ, что здѣсь государства суть подданные, или что федеральное государство обосновываетъ настоящій долгъ подданства всѣхъ федеральныхъ правительствъ и существен­ное, не только реальное, но и личное ограниченіе ихъ суве­ренитета. Между тѣмъ здѣсь именно противоположное вѣрно: только объемъ, а не содержаніе суверенитета ограничено, и при томъ какъ для той такъ и для другой государственной власти"(стр. 501).

Въ федеральномъ государствѣ въ той части государ­ственной жизни, которая обща, народъ долженъ нахо­диться вполнѣ въ томъ же отношеніи къ коллективному государству, какъ въ другой части къ отдѣльному штату. Для всѣхъ дѣлъ и задачъ государственной жизни, пере­данныхъ общей государственной власти, эта послѣдняя въ отношеніи къ народу вполнѣ подобна той, которую имѣетъ простое государство для всего объема государственной дѣя­тельности. Она издаетъ законы и приводитъ ихъ въ ис­полненіе. Она должна выполнять возложенныя на нее за­дачи, и было бы совершенно неестественно, если бы для нея въ этомъ случаѣ были поставлены другія условія, чѣмъ отдѣльному штату, что было бы въ томъ случаѣ, если бы требовалось для исполненія посредничество отдѣльныхъ штатовъ, если бы центральная власть для проведенія своихъ цѣлей должна была разсчитывать на дѣятельность этихъ послѣднихъ. Этотъ раздѣлъ государственныхъ функцій должно понимать не въ томъ смыслѣ, будто на той или другой сторонѣ должно находиться все наиболѣе важное и значительное въ государственной жизни. Дѣленіе это не таково, чтобы, напр., коллективному государству принадле­жало все, что имѣетъ важное значеніе въ государствен­номъ развитіи, а на долю федерировавшихся государствъ остались бы однѣ подчиненныя функціи; точно также не можетъ быть рѣчи о такомъ федеральномъ устройствѣ, при

которомъ только одна сторона государственной жизни, наир, таможенныя или торговыя отношенія, была бы объеди­нена и сдѣлана общею. Если бы имѣло мѣсто первое предположеніе, то несомнѣнно очень скоро отдѣльныя фе­дерировавшіяся государства низведены были бы на поло­женіе простыхъ провинцій. Если же дѣленіе должно быть таково, чтобы самостоятельную и значительную область государственной дѣятельности отвести и федеральному го­сударству и государствамъ федерировавшимся, то, пови­димому, остается только передать коллективному госу­дарству веденіе иностранныхъ дѣлъ, а федерировавшимся государствамъ въ возможно большей степени внутрен­нія дѣла. Къ компетенціи центральной федеральной власти Вайцъ относилъ внѣшнія отношенія, право войны и мира, союзовъ, договоровъ, дипломатическаго представительства. Лишь право заключенія второстепенныхъ договоровъ можетъ, по мнѣнію Вайца, быть предоставлено и отдѣльнымъ шта­тамъ. Къ центральной же власти Вайцъ относилъ устано­вленіе мѣръ, вѣсовъ, чеканку монеты, выдачу патентовъ; къ компетенціи штатовъ — заботу о правѣ, его развитіи и поддержаніи, администрацію, церковь, науку ^[L]).

Какъ ни проста, ни ясна и, повидимому, ни естественна эта теорія, однако она не можетъ быть удержана, такъ какъ находится въ прямомъ логическомъ противорѣчіи съ при­родой суверенной власти. Суверенитетъ, какъ верховенство и юридическая полнота власти, по самому своему понятію не можетъ быть дѣлимъ. Хотя суверенитетъ образуется часто совмѣстнымъ дѣйствіемъ многихъ органовъ власти, отправляющихъ каждый въ отдѣльности особую политиче­скую функцію, но совмѣстное дѣйствіе это приводитъ къ жизненному синтезу, единому, какъ таковой, и составляю­щему то, что называется суверенитетомъ. Суверенитетъ такъ же не раздѣленъ, какъ синтезъ власти, въ федеральныхъ сое­диненіяхъ между центральной властью и федерированными властями, какъ не раздѣленъ онъ въ унитарномъ и само­державномъ парламентѣ между отдѣльными депутатами, въ своей совокупности вырабатывающими изъ множества раз­личныхъ индивидуальныхъ воль единую коллективную су­веренную волю.

Говорить о дѣлимости суверенитета значитъ говорить о болѣе наивысшей и менѣе наивысшей, болѣе неограни­ченной и менѣе неограниченной власти. Нельзя даже по­нять, какимъ образомъ верховенство можетъ быть раздѣлено и какимъ образомъ народъ или политическій союзъ можетъ быть отчасти сувереннымъ, отчасти несувереннымъ. Верхо­венство есть понятіе цѣлостное; его нельзя дѣлить, какъ нельзя дѣлить вообще превосходную степень. Суверенитетъ есть по самому понятію своему выраженіе единства власти.

Дѣлить суверенитетъ значитъ дѣлить единство, что заклю­чаетъ въ себѣ логическій абсурдъ.

Когда мы утверждаемъ идею недѣлимости суверенитета, мы вовсе, разумѣется, не предполагаемъ, что суверенитетъ организованъ унитарно, т. е. что существуетъ лишь одинъ суверенный органъ. Суверенитетъ не дѣлимъ лишь какъ цѣлостный синтезъ властей правительственныхъ органовъ; это не значитъ, что часть суверенитета принадлежитъ вполнѣ одному органу, а часть — другому (какъ это утверждаетъ классическая теорія федерализма), а только то, что весь су­веренитетъ принадлежитъ имъ въ совмѣстной и согласной дѣятельности. По теоріи раздѣленія суверенитета и цен­тральная власть федеративнаго соединенія суверенна, но лишь фрагментарна, неполна, и отдѣльныя федерировав­шіяся государства суверенитета не теряютъ; и центральная и мѣстныя власти суверенны каждая въ своей сферѣ. Пра­вильно же полагать, что суверенитетъ не принадлежитъ ни той ни другой власти.

Въ сущности теорія дѣлимости суверенитета смѣши­ваетъ суверенитетъ съ властью, принадлежащею отдѣльнымъ государственнымъ органамъ, и изъ того факта, что разными органами отправляются различныя функціи власти, она дѣ­лаетъ неправильное заключеніе о раздѣленности самого су­веренитета.

Какъ необходимое послѣдствіе верховности власти, мыс­лится ея единство и недѣлимость. Единство суверенитета необходимо въ качествѣ единаго верховнаго принципа, дающаго соединенію отдѣльныхъ лицъ характеръ орга­низмо-подобнаго союза. Представленіе о раздѣленномъ су­веренитетѣ влечетъ за собой представленіе о нѣсколькихъ со­юзахъ, обладающихъ независимостью и верховностью, что равносильно анархіи. Будучи силой верховной, суверенитетъ не можетъ въ одной организаціи существовать наряду съ другой подобной же силой. Такія силы, если бы суще-

ствовали совмѣстно, постоянно боролись бы между собой изъ- за верховенства. Въ этой борьбѣ или одна изъ нихъ низ­вергла бы всѣ остальныя, или всѣ онѣ исчезли бы черезъ самоуничтоженіе. Если бы онѣ стали работать совмѣстно, онѣ перестали бы быть отдѣльными силами и превратились бы въ одну верховную силу; если бы каждая сила стала дѣйствовать на ограниченной части территоріи, то образова­лось бы соотвѣтствующее число суверенныхъ организацій, суверенныя силы хотя бы и сосуществовали, но не входили бы въ одну общую организацію.

Съ точки зрѣнія теоріи дѣлимости суверенитета можно представить себѣ, что одно государство, одинъ народъ об­разуетъ нѣсколько государствъ, изъ которыхъ каждое суве­ренно только для опредѣленныхъ верховныхъ правъ, что совершенно абсурдно, съ юридической точки зрѣнія.

Государство, совершенно справедливо возражалъ Вайцу еще Зейдель, есть совершенный союзъ людей страны, высшій союзъ, рядомъ съ которымъ не существуетъ никакого другого союза. Государственная власть есть могущественная, единая воля, господствующая надъ государствомъ. Она не только едина, она недѣлима. Государственная власть не сумма правъ, а право въ государствѣ. Поэтому воля, которая не вполнѣ господствуетъ въ государствѣ во всѣхъ отношеніяхъ, а только въ нѣкоторыхъ отношеніяхъ, въ другихъ же отношеніяхъ ограничена, не есть господствующая воля; суверенитетъ, въ которомъ не хватаетъ нѣкоторыхъ суверенныхъ правомочій, не есть суверенитетъ. Суверенитетъ не можетъ имѣть строго опредѣленнаго содержанія; въ предѣлахъ государственной территоріи онъ не можетъ наталкиваться на какія-нибудь юридическія границы. Самъ Вайцъ опредѣлялъ государ­ственную власть, какъ единство имѣющихся въ государствѣ на лицо силъ; власть же раздробленная не представляетъ собою единства. Нельзя также признать различенія суве­ренныхъ правъ на существенныя и несущественныя, такъ

какъ всѣ правомочія, выводимыя изъ общаго понятія сувере­нитета, нужно считать одинаково существенными.

Суверенитетъ, въ своемъ юридическомъ выраженіи, есть неограниченное право рѣшать всѣ вопросы права, въ томъ числѣ и вопросы о правительственной компетенціи. Если бы суверенитетъ былъ раздѣленъ въ федеральномъ госу­дарствѣ, то, разумѣется, между центральными и мѣстными правительственными органами была бы раздѣлена и компе­тенція. Спрашивается, кто бы въ этомъ случаѣ рѣшалъ споры о предѣлахъ власти между центральными и мѣстными органами? Какъ бы точно и совершенно ни была распре­дѣлена компетенція, всегда былъ бы возможенъ (хотя бы и недобросовѣстный) споръ о томъ, къ какой компетенціи, центральной или мѣстной, относится данный случай. Рѣ­шенія подобнаго спора, разумѣется, подѣлить никакъ нельзя. Кому принадлежитъ право рѣшать подобный споръ, тому принадлежитъ и суверенитетъ. Если это право принадле­житъ каждой спорящей сторонѣ (чтб мы видимъ въ между­народныхъ отношеніяхъ государствъ), то каждая изъ нихъ суверенна.

Точный раздѣлъ суверенитета и компетенцій не воз­моженъ еще и потому, что государства, какъ унитарныя такъ и федеральныя, живутъ, развиваются, мѣняются; соотвѣт- венно этимъ перемѣнамъ должна видоизмѣняться и полити­ческая конституція государствъ. Если бы былъ дѣйстви­тельный раздѣлъ суверенитета, то ни федеральное госу­дарство, какъ таковое, ни отдѣльный штатъ не могли бы измѣнять конституціи безъ взаимнаго согласія, чему однако историческихъ примѣровъ нѣтъ, да и теоретически это съ трудомъ представляется.

II.

Послѣ того, какъ была отвергнута возможность какого бы то ни было раздѣла суверенитета въ федеральныхъ го­

сударствахъ между центральной и мѣстными властями, по­видимому, оставалось одно изъ двухъ: признать суверен­ной или власть отдѣльныхъ соединившихся штатовъ или центральную власть всего союза. На первую точку зрѣнія стали сепаративныя теоріи федеральнаго государства, твор­цомъ которыхъ былъ Джонъ Кальгунъ, нашедшій себѣ по­слѣдовательнаго сторонника въ Максѣ Зейделѣ^[LI]).

Во всякомъ государственномъ соединеніи по этой теоріи возможно одно изъ двухъ: суверенитетъ принадлежитъ или совокупности, или членамъ. Въ первомъ случаѣ совокуп­ность есть суверенное государство, члены же теряютъ свой суверенитетъ и свой государственный характеръ; они со­ставляютъ особыя политическія образованія, сохраняемыя для извѣстныхъ цѣлей. Конституція такого государства покоится исключительно на его волѣ, царящей надъ членами. Во второмъ случаѣ имѣется на лицо только конфедерація, общество суверенныхъ государствъ, сообща осуществляю­щихъ нѣкоторые виды власти. Они не составляютъ особаго юридическаго лица, они представляютъ собою лишь право­отношеніе. Конфедерація покоится на договорѣ между рав­ными, на свободной волѣ договаривающихся лицъ и остав­ляетъ договаривающимся сторонамъ полную независимость» внѣ договора.

Эта федеративная теорія примыкаетъ къ боденовскому пониманію государства, какъ высшей формы человѣческаго общенія. Государство есть объединенный одной высшей во-

лей союзъ людей извѣстной страны. Надъ государствомъ не существуетъ высшаго, рядомъ съ ними одинаково высокаго человѣческаго общенія; оно есть совершенный союзъ. От­дѣльное государство для лицъ, которыхъ оно заключаетъ, есть совершенный союзъ. На одной и той же территоріи не мыслимо государство въ государствѣ, такъ какъ двойной совершенный союзъ есть contradictio in adjecto. Дѣленіе су­веренитета равносильно его уничтоженію; государство не можетъ быть только относительно сувереннымъ. Разница здѣсь можетъ быть только въ осуществленіи, пользованіи суверенными правами.

Между тѣмъ понятіе федеральнаго государства приво­дитъ, повидимому, неизбѣжно къ признанію или дѣленія суверенитета или совмѣстнаго дѣйствія двухъ суверените­товъ. Всякое государственное образованіе, которое обыкно­венно обозначается именемъ федеральнаго государства, дол­жно быть или простымъ государствомъ или конфедераціей государства. Въ частности, Соединенные Штаты, Швейцарія и Германская имперія, по своей юридической природѣ, по мнѣнію Зейделя, суть конфедераціи (Kommentar, 2 изд., стр. 6 и 23). Всѣ эти политическіе союзы, отъ слабаго со­юзнаго состоянія, перешли (Америка отъ 1781 до 1788 г., Швейцарія отъ 1815 до 1848, Германія отъ 1815 до 1867 и 1871 г.) къ болѣе тѣсному объединенію путемъ дого­вора объединяющихся государствъ, почему эти послѣднія и сохраняютъ свой полный суверенитетъ. Подтвержденіе тому, что и Соединенные Штаты и Швейцарія и Германія суть конфедераціи, а не государства, Зейдель видитъ въ томъ способѣ, какимъ образуются органы союзной власти во всѣхъ этихъ трехъ союзахъ. И сенатъ и палата пред­ставителей въ Америкѣ составляются такъ, что они яв­ляются представительствомъ отдѣльныхъ государствъ, а не всего американскаго народа, тоже нужно сказать и о на­ціональномъ совѣтѣ Швейцаріи и союзномъ совѣтѣ Гер-

маніи (германскій же рейхстагъ, по мнѣнію Зейделя, суве­ренитета не имѣетъ).

Во всѣхъ этихъ конфедеративныхъ союзахъ, въ Сое­диненныхъ Штатахъ, Швейцаріи и Германіи, отдѣльные штаты не являются подчиненными частями союза, такъ какъ именно они и составляютъ союзъ; но они и не сто­ятъ выше союза, такъ какъ отдѣльный членъ союза дого- ворно соподчиненъ всякому другому члену союза. Союз­ныя государства являются равными другъ другу. Въ общихъ дѣлахъ воля совокупности есть воля отдѣльнаго го­сударства ; союзная власть есть власть всѣхъ и потому также и власть каждаго члена. Такъ какъ союзъ есть только со­вокупность конфедерированныхъ государствъ и ничего бо­лѣе, и отдѣльное государство къ союзу стоитъ въ договор­номъ отношеніи, то оно можетъ, въ качествѣ государства, быть виновнымъ въ отношеніи къ союзу своими неправо­мѣрными дѣйствіями только въ нарушеніи договора.

Конфедерація государствъ опредѣляется Зейделемъ, какъ длительное соединеніе государствъ съ цѣлью общаго совмѣстнаго пользованія отдѣльными суверенными правами. Родъ и число этихъ верховныхъ правъ можетъ быть любымъ. Если нѣсколько государствъ имѣютъ настолько длительные общіе интересы, что образуютъ между собою союзъ, то, есте­ственно, къ числу союзныхъ цѣлей относится и общая за­щита противъ другихъ государствъ.

Конфедерація государствъ покоится на договорѣ союз­ныхъ государственныхъ властей. Такъ какъ договоръ даетъ основаніе лишь отношеніямъ обязательственнымъ, то суве­ренитетъ союзниковъ остается неприкосновеннымъ. Если бы суверенитетъ членовъ уничтожался при вступленіи ихъ въ союзъ, то не было бы и никакого союза. Естественно, что конфедераціи заключаются не на опредѣленное, очень корот­кое время, но вовсе не необходимо, чтобы онѣ заключались на „вѣчныя времена". Если это послѣднее и дѣлается, то это

обозначаетъ только то, что государства отказываются отъ права выйти изъ союза. Но и это не имѣетъ непреложнаго значенія, такъ какъ и въ этомъ случаѣ по единогласному рѣшенію всѣхъ договаривающихся сторонъ союзъ можетъ быть расторгнутъ.

Та власть, которую союзники осуществляютъ сообща, есть союзная власть, но эта власть не является господствую­щей надъ государственными властями, она есть только объ­единенная, въ извѣстной области совокупная воля государ­ственныхъ властей. Ничего въ этомъ не мѣняетъ и то, что союзная власть дѣйствуетъ черезъ опредѣленные органы. Власть этихъ органовъ не собственная, а получается отъ союзниковъ. Когда при заключеніи союза создаются общіе органы и рѣшенія этихъ органовъ получаются по принципу большинства, то отъ этого не нарушается договорный харак­теръ отношеній. Почти всѣмъ общественнымъ отношеніямъ свойственно, что они рѣшаются, въ большей или меньшей степени, волею большинства. Но изъ этого не создаются отношенія господства. Члены большинства, воля которыхъ рѣшаетъ, не господствуютъ, а соподчинены членамъ мень­шинства. Съ юридической точки зрѣнія воля общества не есть воля большинства, а воля всѣхъ. Ни одинъ членъ союза самъ по себѣ не имѣетъ права свою волю выставлять какъ опредѣляющую для общенія. Большинство образуется то изъ тѣхъ, то изъ другихъ членовъ. Тотъ фактъ, что воля по­стояннаго и сплоченнаго большинства можетъ оказаться гос­подствующей надъ меньшинствомъ, относится къ области тео­ретическихъ политическихъ явленій, а не публичнаго права.

Зейдель отличалъ два рода конфедерацій: конфеде­раціи, въ которыхъ суверенныя права осуществляются оди­наково всѣми государствами, и конфедераціи, гдѣ они осу­ществляются сообща. Въ первомъ случаѣ союзныя рѣ­шенія приводятся въ исполненіе каждымъ отдѣльнымъ государствомъ, и единство здѣсь достигается равенствомъ

дѣйствій. Во второмъ существуютъ органы совокупнаго дѣйствія. Въ первомъ случаѣ союзъ можетъ довольство­ваться самой простой конституціей и свести правительствен­ную организацію къ собранію уполномоченныхъ отдѣльныхъ государствъ. Во второмъ случаѣ необходимы общіе органы, которые предпринимали бы государственные акты. Въ пер­вомъ случаѣ рѣшенія союзнаго органа не имѣютъ непосред­ственнаго дѣйствія, они должны быть приведены въ исполне­ніе государственными органами отдѣльныхъ государствъ. Во второмъ случаѣ имѣются союзные органы для непосредствен­наго дѣйствія. Обыкновенно, въ дѣйствительности, раздѣленіе это не проведено абсолютно; различныя суверенныя права осуществляются то равно, то совмѣстно. Къ важному разли­чію между конфедераціями относится, имѣетъ ли союзъ въ виду совмѣстное законодательство или нѣтъ. Иногда союзы устанавливаются только для объединенія политики и внѣш­ней защиты; таковы были конфедераціи древности и сред­нихъ вѣковъ, Соединенные Нидерланды, Швейцарскій союзъ до конца ХѴПІ в., и въ 1815—1848, С. Штаты въ 1778—1787, Рейнская конфедерація, Германскій союзъ послѣ 1815 г. Иногда же союзы устанавливаются для обширной общей дѣятельности внутри объединенныхъ государствъ.

Исходя изъ вполнѣ правильнаго положенія о недѣ­лимости суверенитета, теорія Кальгуна - Зейделя невѣрно однако понимаетъ эту недѣлимость, чтб объясняется недо­статочнымъ вниманіемъ какъ къ природѣ суверенитета, такъ и къ своеобразной формѣ образованія федеральнаго сувере­нитета. Теорія Кальгуна-Зейделя правильна въ томъ смыслѣ, что не можетъ въ одномъ государственномъ соединеніи быть нѣсколькихъ суверенитетовъ, кромѣ какъ при конфедератив­номъ суверенитетѣ, гдѣ каждое соединяющееся государство сохраняетъ полностью свою независимость и верховенство. Изъ этого вполнѣ правильнаго положенія представители ука­занной теоріи сдѣлали тотъ безусловно ошибочный выводъ,

что федеральное государство есть въ сущности конфедерація государствъ, и что каждый штатъ остается сувереннымъ. Казалось бы, естественнѣе было сдѣлать противоположный выводъ и признать, что суверенно только федеральное госу­дарство. Такой выводъ возможенъ былъ только при пол­номъ непониманіи какъ синтетической сущности суверени­тета, такъ и дуалистической природы федеральнаго госу­дарства. Суверенитетъ единъ, но онъ образуется изъ син­теза многихъ правительственныхъ функцій. Сущность феде­ральнаго государства въ томъ, что этотъ синтезъ власти обра­зуется особымъ дуалистическимъ образомъ.

При доказательствѣ своего положенія Кальгунъ и за нимъ Зейдель особое значеніе придавали договорному про­исхожденію федеральнаго государства. Они разсуждали такъ: федеральное государство возникаетъ изъ договора, слѣдовательно, оно и въ дальнѣйшемъ своемъ существо­ваніи покоится на договорѣ; штаты связаны между собою договорными отношеніями, и потому они не могутъ быть подчиненными волѣ того союза, который они образуютъ. Но все это разсужденіе не выдерживаетъ критики. Феде­ральное государство возникаетъ часто изъ договора само­стоятельныхъ государствъ; но этотъ договоръ направленъ бываетъ на образованіе общесоюзной конституціи и на под­чиненіе членовъ союзной власти. Договоръ въ данномъ слу­чаѣ имѣетъ въ виду добровольный отказъ государствъ отъ своихъ правъ и своего верховенства. Совершенно произ­вольно выводить изъ факта такого договора продолжаю­щееся обладаніе штатовъ своимъ суверенитетомъ и сохра­неніе договорныхъ отношеній. Если, скажемъ, по договору Россія уступила Соединеннымъ Штатамъ Аляску, то изъ этого не вытекаетъ, что она можетъ отказаться отъ этого до­говора и потребовать эту страну обратно. Точно также если договоръ направленъ не на уступку территоріи, а на ограниче­ніе своей свободы, то онъ обосновываетъ это ограниченіе, и

не отъ стороны, отрекшейся отъ своего верховенства, зави­ситъ снова вернуться къ своему прежнему состоянію. О со­храненіи суверенитета можно говорить только при такихъ договорныхъ соединеніяхъ, гдѣ нѣтъ договора о подчиненіи и объ отказѣ отъ суверенитета, какъ, напр., въ конфеде­раціяхъ.

Федеральныя государства покоятся на конституціяхъ, а не на договорахъ; но эти конституціи могутъ возни­кать изъ самыхъ разнообразныхъ основаній, юридическихъ и не юридическихъ. Очень часто онѣ возникаютъ изъ договоровъ и соглашеній, часто изъ завоеваній, нерѣдко также и изъ одностороннихъ волеизъявленій.

Утверждать существованіе суверенитета отдѣльныхъ штатовъ въ федеральномъ государствѣ значитъ противо- рѣчить всякому позитивному федеральному праву, такъ какъ во всѣхъ исторически существующихъ федеральныхъ государствахъ общесоюзной власти принадлежитъ право, при извѣстныхъ условіяхъ, расширять свою компетенцію, хотя бы это расширеніе даже низводило штаты на положеніе простыхъ провинцій. Несогласіе штата, какъ такового, не можетъ сдѣ­лать ничтожнымъ такое расширеніе союзной компетенціи; слѣдовательно, нельзя и говорить о суверенитетѣ штатовъ. Въ федеральныхъ государствахъ не всѣ союзные органы представляютъ лишь штаты, какъ это должно было бы быть при ихъ суверенитетѣ, но существуютъ въ нихъ и общесоюзные органы (рейхстагъ, палаты депутатовъ и т. д.) которые представляютъ весь народъ федеральнаго государ­ства. Знакомство съ общимъ духомъ какъ сѣверо - амери­канской, такъ и германской конституцій не оставляетъ никакого сомнѣнія въ томъ, что суверенитетъ въ нихъ принадлежитъ не отдѣльнымъ штатамъ, а всему союзу, какъ таковому. Въ Соединенныхъ Штатахъ союзная власть издаетъ законы, ихъ приводитъ въ исполненіе; федераль­ный судъ рѣшаетъ споры о компетенціи между штатами

и союзомъ; какъ же въ такомъ случаѣ можно говорить о суверенитетѣ отдѣльныхъ штатовъ?

Сепаративныя теоріи федерализма въ сущности явля­ются отрицаніемъ всякой федеральной организаціи. При­нужденныя признавать или унитарныя государства или кон­федеративныя соединенія, теоріи эти не въ силахъ были по­нять и объяснить юридическую природу такъ называемыхъ федеральныхъ государствъ, вродѣ Швейцаріи, Соединенныхъ Штатовъ, Германіи. Въ этомъ случаѣ онѣ вынуждены были рѣзко разойтись съ дѣйствительностью, объявивши ихъ за конфедеративныя соединенія. Вообще эти теоріи, посколько онѣ не скрываютъ въ себѣ лишь политическія пожеланія, могутъ служить примѣромъ чисто кабинетнаго дедуктивнаго юридическаго построенія. Утверждать, исходя изъ абстрактнаго принципа государственнаго суверенитета (къ тому же невѣрно понятаго), что, напримѣръ, штаты Германской имперіи суть государства, а Германская импе­рія — не государство, значитъ нисколько не считаться съ реальною жизнью.

III.

Теоретическая неудовлетворительность какъ федератив­ныхъ теорій, исходящихъ изъ идеи дѣлимости суверенитета, такъ и федеративныхъ теорій, признающихъ отдѣльные штаты суверенными государствами, привела къ тому, что въ юридической литературѣ послѣднее время стало утверждаться воззрѣніе, признающее суверенной одну союзную, федераль­ную власть и отрицающее суверенитетъ составныхъ ча­стей федераціи. Эти теоріи полагаютъ, что въ федераль­ныхъ государствахъ есть одна суверенная власть, централь­ная власть союза. Эти теоріи по справедливости могутъ быть названы унитарными.

Унитарными мы называемъ эти теоріи не потому, что онѣ не признаютъ особаго положенія штатовъ и низводятъ ихъ на

положеніе простыхъ провинцій, — большинство изъ нихъ наоборотъ утверждаетъ (совершенно впрочемъ неправильно) даже государственный характеръ штатовъ, — а потому, что онѣ такъ конструируютъ, юридическую природу федеральнаго государства, что неизбѣжнымь (хотя, быть можетъ, для нихъ и нежелательнымъ) выводомъ должно быть уподобленіе феде­ральнаго государства унитарному. Государственно-подобный характеръ штатовъ, утверждаемый ими, отпадаетъ, такъ какъ невѣрно дается признакъ государства. Суверенитетъ при­знается принадлежностью лишь федеральнаго государства. И вотъ это то федеральное государство конструируется уни­тарно; это есть цѣлое соединенныхъ штатовъ (т. е. централь­ная федеральная власть). Въ такомъ смыслѣ каждое унитарное государство есть цѣлое, частями котораго являются провинціи, общины, отдѣльные граждане. Это положеніе, какъ увидимъ, невѣрно: въ федеральномъ государствѣ суверенитетъ не принадлежитъ ни союзу, какъ таковому, ни отдѣльнымъ штатамъ, а лишь совмѣстно и власти союза и власти штатовъ.

Классически унитарная теорія была изложена Лабандомъ и Еллпнокомъ. Всѣ государственныя соединенія, по этой теоріи, какъ бы они ни были различны по организаціи и цѣли, могутъ быть сведены къ двумъ категоріямъ: они или до­говорныя (международно-правовыя) или корпоративныя (госу­дарственно-правовыя). Различіе между этими категоріями то же самое, что въ области частнаго права между юридическимъ лицомъ и обществомъ. Юридическое лицо есть субъектъ права, общество — правоотношеніе. Точно такъ же конфедерація государствъ есть правоотношеніе между государствами, а не субъектъ правъ; федеративное государство, напротивъ, есть организованное единство, лицо, а не правоотношеніе. Кон­федерація государствъ, какія бы обширныя и значительныя функціи ей ни были предоставлены, по своей юридической природѣ есть образованіе международнаго права, а не госу­дарственнаго ; напротивъ всякое государство, какъ бы слабы

ни были его строеніе и связь его членовъ, исключаетъ въ предѣлахъ своей организаціи примѣненіе принциповъ между­народнаго права. Юридическое основаніе государственнаго соединенія, какъ общества, есть договоръ; юридическое ос­нованіе государства, какъ корпораціи частнаго права, есть конституція, статутъ. Юридическая личность государства состоитъ въ томъ, что государство имѣетъ собственныя права суверенитета для выполненія своей задачи и обязанностей и независимую суверенную волю. Именно въ этомъ лежитъ пунктъ различія между всякими формами государствъ, съ одной стороны, и всякими формами междугосударственныхъ соединеній съ другой. Въ конфедераціи государствъ воля союза есть выраженіе общей воли члеповъ, даже и тогда, когда установлено, чтобы меньшинство сообразовало свою волю съ волей большинства. Напротивъ въ государствѣ феде­ральномъ, какъ и вообще въ государствѣ, воля государства отличается отъ воли его членовъ; она не является суммой ихъ воль, но волей независимой отъ нихъ, даже и тогда, когда они призваны способствовать образованію этой воли. Въ конфедераціи публичныя права суверенитета отдѣльныхъ соединившихся государствъ принадлежатъ каждому на его территоріи, хотя бы было установлено пользованіе этими правами сообща или съ общаго согласія. Въ федеральномъ же государствѣ существующія верховныя права не суть права его членовъ, которыми оно пользуется только въ ка­чествѣ общаго администратора для всѣхъ, но эти права при­надлежатъ самостоятельно государству; члены не имѣютъ въ нихъ никакого участія, даже когда призваны пользоваться ими. Права федеральнаго государства не являются пра­вами членовъ-государствъ а правами государства надъ членами. Изъ этого слѣдуетъ, что при международно-пра­вовомъ соединенія государствъ (конфедераціяхъ) члены его сами являются собственниками верховной юридической власти, въ то время какъ при соединеніи государствъ въ одно слож­

ное государственное существо (федеральное государство) есть налицо власть, которая находится надъ государствами- членами и ими юридически властвуетъ; послѣднія же вер­ховной власти не имѣютъ. Высшую верховную власть, ко­торая никакой другой надъ собой не имѣетъ, мы называемъ суверенной. Существенное различіе между союзомъ госу­дарствъ (конфедераціей), регулируемымъ международнымъ правомъ, и конституціонно-организованнымъ, корпоративнымъ федеральнымъ государствомъ состоитъ, слѣдовательно, въ томъ, что въ первомъ суверенна власть отдѣльнаго государ­ства, въ послѣднемъ — центральная власть (Das Staatsrecht des deutschen Reiches, 1895, I, 50 и сл.).

Особенность федеральнаго государства, по мнѣнію Ла- банда, заключается въ томъ, что это государство есть какъ бы республика, граждане которой — сами государства, и су­веренитетъ которой образуется совокупностью этихъ госу­дарствъ, разсматриваемой какъ единство (I, 56). Каждое государство-членъ, взятое отдѣльно, не суверенно, но опо совмѣстно съ другими образуетъ федеральный суверенитетъ. Какимъ же образомъ можно называть штаты государствами, если имъ не принадлежитъ суверенитетъ? Это возможно, такъ какъ характерный признакъ государства, по мнѣнію Лабанда, какъ мы знаемъ, вовсе не въ суверенитетѣ, а въ собственномъ правѣ властвованія, причемъ логическое уда­реніе падаетъ не на собственное право, такъ какъ безъ суверенитета совершенно невозможно отстоять какое-нибудь дѣйствительно собственное право, а на право властво­ванія.

Близко приближающихся къ теоріи Лабанда взглядовъ придерживался и Еллинекъ. Для него, конфедерація го­сударствъ есть постоянное, основанное на соглашеніи сое­диненіе независимыхъ государствъ, имѣющее федеральную власть, но эта федеральная власть, призванная къ управле­нію дѣлами союза, не есть государственная власть. Она не

имѣетъ imperium’а надъ государствами союза, такъ какъ въ ея распоряженіи нѣтъ государственно-правовыхъ средствъ для принудительнаго осуществленія своей воли (Право современнаго государства, 1908, стр. 564). Феде­ральное же государство есть „образованное изъ нѣсколькихъ государствъ суверенное государство, государственная власть котораго исходитъ отъ его отдѣльныхъ членовъ, связанныхъ въ одно государственное единство. Оно представляетъ госу­дарственно-правовое соединеніе государствъ, установляющее надъ соединенными государствами господство, участниками котораго всегда являются однако сами государства (стр. 569). „Федеральное государство есть государство, въ которомъ суверенная государственная власть конституціонно такъ раздѣляетъ совокупность входящихъ въ ея сферу функ­цій, что сама она для собственнаго осуществленія удер­живаетъ лить опредѣленное количество ихъ, остатокъ же передаетъ несувереннымъ государствамъ-членамъ, создавае­мымъ такимъ конституціоннымъ опредѣленіемъ самостоя­тельной государственной власти; этотъ остатокъ государ­ственныхъ функцій передается государствамъ-членамъ безъ контроля какъ надъ установленіемъ въ ихъ предѣлахъ ре­гулирующихъ нормъ такъ и надъ самимъ способомъ ихъ осуществленія, лишь бы это совершалось въ предѣлахъ уста­новленныхъ конституціонныхъ границъ (Die Lehre von Staatenverbindungen, стр. 278).

Конфедерація государствъ имѣетъ свои границы въ су­веренитетѣ членовъ союза, а федеральное государство въ суверенитетѣ центральной власти. Для понятія федераль­наго государства необходимы три момента: суверенитетъ цен­тральной власти, прямое подчиненіе ей народа и существо­ваніе государствъ-членовъ. Всѣ остальные критеріи феде­ральнаго государства безразличны (стр. 291). Приписываніе государственнаго характера отдѣльнымъ штатамъ федераль­наго государства возможно только при отрицаніи суверени-

тета, какъ принадлежности государства. Государственная власть, по Еллинеку, — первоначальная господствующая власть, власть, господствующая въ силу собственнаго своего могущества и потому въ силу собственнаго права. Способность къ самоорганизаціи и автономіи, хотя бы и безъ обладанія суверенитета — вотъ существенный при­знакъ государства (Право современнаго государ­ства, 1908, стр. 358 и сл. ^[LII]).

По нашему мнѣнію, всѣ эти унитарныя теоріи, видящія признакъ федеральнаго соединенія не въ своеобразной орга­низаціи суверенной власти, а въ особыхъ свойствахъ феде­рировавшихся членовъ, ошибочны потому, что онѣ не пони­маютъ своеобразной природы федеральнаго суверенитета и не объясняютъ, чѣмъ отличается федеральное государство отъ другихъ политическихъ формъ.

Первое возраженіе, которое вызываютъ противъ себя фе­деративныя теоріи Лабанда и Еллинека и къ которому мы, въ согласіи съ нашимъ общимъ воззрѣніемъ на государство и суверенитетъ, вполнѣ присоединяемся, заключается въ томъ, что федеральное государство не состоитъ изъ государствъ. Для Лабанда и Еллинека и всѣхъ принимающихъ ихъ фе­деративную теорію характерно именно это утвержденіе госу­дарственнаго характера за штатами, хотя бы и не суверенными.

Но здѣсь мы попадаемъ въ то безвыходное положе­ніе, въ которое всегдо попадаютъ, когда пытаются найти существенный признакъ государства внѣ суверенитета. Если мы признаемъ, что въ федеральномъ государствѣ суверенна центральная власть, а федерировавшіеся члены всего союза суть несуверенныя государства, то мы не сумѣемъ найти, по какому юридическому критерію можно различать несуверенныя государства, члены федеральнаго государства, отъ децентрализованныхъ и самоуправляющихся областей уни­тарнаго государства. Авторы, придерживавшіеся этой теоріи, напрасно искали такого критерія. Полную тщетность этихъ попытокъ мы подробно показали въ предшествующей главѣ, изучая вопросъ о суверенитетѣ, какъ о существенномъ при­знакѣ государства. Критеріемъ разграниченія федерированыхъ государствъ отъ автономныхъ областей не можетъ быть ни первоначальное право властвованія, ни право самоорганиза­ціи, ни право на юридически неприкосновенную сферу ком­петенціи, и т. д. Мы не будемъ возвращаться ко всѣмъ тѣмъ возраженіямъ, которыя вызвали у насъ указанныя по­пытки. Въ этомъ не представляется особенной нужды еще и потому, что въ концѣ концовъ не утвержденіе государ­ственнаго характера за штатами федеральнаго государства есть основной недостатокъ унитарныхъ теорій. Можно со­гласиться въ спорѣ изъ-за словъ и признать, что не важно, какъ будутъ названы штаты, государствами или другимъ какимъ-нибудь словомъ; существенно, чтЬ за этимъ назва­ніемъ скрывается. То же, что подъ этой оболочкой нахо­дится, носитъ очень мало государственно-подобный харак­теръ. Отвергнувши суверенитетъ и перенеся его на феде­ральную власть, тщетно будемъ пытаться очертить какую-то особенную неприкосновенную сферу власти штатовъ; всѣ эти права на самоорганизацію, на первоначальное и соб­ственное властвованіе ничѣмъ не отличаются, какъ таковыя, отъ самой обычной автономіи и областного самоуправленія; и

они никакъ поэтому не могутъ дать своеобразнаго признака чисто федеральнаго государства. Основной порокъ унитар­ныхъ теорій Лабанда, Еллинека и др. заключается именно въ непониманіи того, какъ специфически особенно образуется суверенная власть въ федеральныхъ соединеніяхъ. Суве­ренная воля федеральнаго государства образуется участни­ками союза, штатами. Вотъ все, что видятъ онѣ въ образо­ваніи федеральнаго суверенитета. Но вѣдь и суверенная власть всякаго унитарнаго государства образуется точно также изъ соединенной воли всѣхъ провинцій и отдѣльныхъ правоспособныхъ гражданъ. Своеобразная особенность фе­деральнаго суверенитета, какъ мы постараемся подробно обо­сновать ниже, заключается въ томъ, что суверенитетъ, не принадлежа ни федеральной власти ни штатамъ, образуется только какъ синтезъ изъ ихъ соединенія.

Унитарныя теоріи, опредѣлящія федеральное соединеніе какъ государство составленное изъ государствъ, не правы вдвойнѣ: и составныя части, штаты — не государства, и федеральный союзъ, какъ таковой, — не государство; госу­дарство только въ ихъ взаимодѣйствіи.

IV.

Ближе къ истинѣ другая унитарная теорія, которую можно назвать теоріей „участія", такъ какъ она подъ феде­ральнымъ государствомъ разумѣетъ такое государство, въ которомъ извѣстное участіе въ образованіи суверенной воли предоставляется штатамъ, отличающимся, благодаря этому участію, отъ коммунъ и самоуправляющихся про­винцій унитарнаго государства. Такова теорія Бореля, та­кова теорія и Лефюра^[LIII]).

По теоріи Бореля, государства, федерируясь, являются какъ бы органами націи въ созданіи новаго государства, и

это свойство національныхъ органовъ за ними сохраняется чрезъ участіе ихъ въ осуществленіи верховной федеральной государственной власти, будутъ ли они присоединяться къ суверенному органу для образованія національной воли, или будутъ, въ своей совокупности, сами образовывать этотъ суверенный органъ (стр. 171—177). Въ федеральномъ госу­дарствѣ, по мнѣнію Бореля, истинно государственный харак­теръ принадлежитъ одной центральной власти, единственно суверенной. „Суверенитетъ есть существенный элементъ го­сударства; такъ какъ сувереннымъ государствомъ является федеральное государство, то частныя государства, изъ ко­торыхъ оно состоитъ, не государства въ юридическомъ смыслѣ слова. Называютъ ли ихъ кантонами, штатами или провин­ціями, они не представляютъ, съ точки зрѣнія публичнаго права, того верховнаго характера, который требуется правомъ для государства"(стр. 103).

Лефюръ также вполнѣ согласенъ съ теоріей, что суще­ственный признакъ федеральнаго государства заключается въ участіи штатовъ въ образованіи суверенной воли федераль­наго государства. Федеральное государство должно понимать, какъ корпорацію государствъ; слѣдовательно, государства- члены содѣйствуютъ образованію федеральнаго суверенитета; государства-члены въ федеральномъ государствѣ являются тѣмъ же, чѣмъ граждане въ унитарномъ демократически-по- строенномъ государствѣ (стр. 680—2).

Члены федеральнаго государства отличаются отъ авто­номныхъ провинцій унитарнаго государства тѣмъ, что они не только раздѣляютъ съ центральной властью, подобно автоном­нымъ провинціямъ, осуществленіе суверенитета на своей территоріи, но и участвуютъ, въ качествѣ членовъ федераль­наго государства въ самой сущности (субстанціи) сувере­нитета, въ образованіи воли федеральнаго государства въ цѣломъ. Благодаря особенной организаціи государственной власти, они участвуютъ въ суверенной власти въ качествѣ

органовъ федеральнаго государства. Именно въ этой осо­бенной организаціи публичной власти слѣдуетъ видѣть су­щественную характерную черту федеральнаго государства, отличающую его отъ всякаго, самого децентрализованнаго, унитарнаго государства. И въ федеральномъ государствѣ существуетъ лишь одно государство, одинъ народъ, но этотъ народъ разсматривается то въ своей совокупности, то въ своей организаціи на частныя группировки. Каждое феде­рированное государство участвуетъ, какъ таковое въ суве­ренной воли, такъ какъ оно представлено въ одномъ изъ орга­новъ, которымъ врученъ федеральный суверенитетъ. „Феде­ральное государство, по опредѣленію Лефюра, есть государ­ство, соединяющее въ себѣ двойной характеръ государства и федераціи публичныхъ коллективностей особой природы; эти послѣднія одновременно подобны и автономнымъ про­винціямъ и гражданамъ республики; онѣ отличаются отъ другихъ несуверенныхъ коллективностей тѣмъ, что онѣ призваны принимать участіе въ образованіи воли государ­ства, участвуя такимъ образомъ въ самой сущности феде­ральнаго суверенитета"(стр. 679).

Эта теорія Бореля - Лефюра совершенно правильно от­мѣчаетъ, что для существованія федеральнаго государства необходимо, чтобы каждая изъ федерированныхъ частей участвовала, какъ самостоятельный членъ, въ образованіи суверенной воли, но возведеніе понятія участія въ суве­ренной власти въ существенный признакъ федеральнаго государства не достаточно объясняетъ специфическую при­роду этого политическаго образованія. Того, что феде­рированныя части участвуютъ въ образованіи суверенной воли, еще мало для объясненія федеральнаго государства, такъ какъ и граждане, производя выборы въ парламентъ, участвуютъ въ образованіи суверенной воли и слѣдовательно въ самой сущности суверенитета, но отъ этого ни Франція, ни Россія не дѣлаются федеральными государствами.

Если каждый федерированный штатъ такъ же уча­ствуетъ въ общемъ федеральномъ суверенитетѣ, какъ гра­ждане избиратели участвуютъ въ образованіи національ­наго суверенитета, тогда каждое государство должно быть признано федераціей отдѣльныхъ гражданъ, тогда нѣтъ вообще унитарныхъ государствъ. Очевидно, не самъ фактъ участія штатовъ въ образованіи суверенной власти соста­вляетъ существенный признакъ федеральнаго государства. Въ унитарномъ государствѣ суверенитетъ принадлежитъ совокупности гражданъ, граждане въ большинствѣ слу­чаевъ и участвуютъ въ образованіи этого суверенитета. Но изъ этого еще нисколько не слѣдуетъ, что граждане имѣютъ, вслѣдствіе такого своего участія, субъективное право на участіе. Между тѣмъ штаты, участвующіе въ образованіи суверенной федеральной власти, предпола­гаются имѣющими неотъемлемое право на это участіе. Для того, чтобы политическое соединеніе было федеральнымъ, мало участія соединенныхъ частей въ образованіи общей суверенной воли (это имѣется во всѣхъ государствахъ), а необходимо, чтобы на ряду съ центральною властью союза, въ которой соединенныя части участвуютъ какъ члены цѣлаго, существовала и самостоятельная организація мѣстной власти, и чтобы суверенная власть получалась лишь отъ согласнаго направленія обѣихъ этихъ властей.

Характерный признакъ федеральнаго государства не просто въ участіи штатовъ при образованіи суверенной вла­сти,— это имѣется, повторяемъ, во всѣхъ и унитарныхъ госу­дарствахъ, гдѣ есть народное представительство, — а въ ихъ двойномъ участіи, такъ что общее рѣшеніе всего народа, всѣхъ штатовъ еще не даетъ суверенной воли, а лишь со­гласіе такого общаго рѣшенія съ рѣшеніемъ штатовъ въ ихъ особности.

Хотя теорія участія ищетъ характерный признакъ феде­ральнаго суверенитета не въ дуалистическомъ образованіи

суверенитета (гдѣ бы надо было его искать), а въ участіи штатовъ въ сущности суверенитета, и тѣмъ эта теорія стано- вится въ затруднительное положеніе при объясненіи, чѣмъ же отличается это участіе отъ участія какой-нибудь общины, имѣющей избирательныя права, однако эта теорія ближе всего подходитъ къ правильному пониманію природы федератив­ныхъ обществъ.