Виды договоров с участием Сообществ и государств-членов

Теория и практика функционирования интеграционных объединений привела к вычленению трех категорий договоров, предусмотренных правом Сообществ. Они сложились в услови­ях, когда только Сообщества наделялись статусом юридическо­го лица и международной правосубъектностью.

Во-первых, это договоры, заключаемые Сообществами с третьими государствами и (или) международными организация­ми. Такого рода договоры подписываются от имени Сообщест­ва по вопросам, относящимся к их сфере ведения. Предложе­ния о заключении таких договоров вносятся Комиссией на рас­смотрение Совета. Последний принимает решение об открытии переговоров квалифицированным большинством голосов. Еди­ногласие требуется в том случае, если оно необходимо при из­дании по аналогичному вопросу внутреннего акта. Решение о подписании соглашения принимается Советом на основе той же процедуры голосования, что и при открытии переговоров. Однако соглашения об ассоциации, предусмотренные ст. 310 Договора о Сообществе, подлежат подписанию только на осно­ве единогласного решения.

Одобрению договора и его вступлению в силу предшествуют консультации с Европарламентом. На начальных стадиях функ­ционирования Сообществ речь шла действительно о консульта­тивной процедуре, причем заключение Парламента не имело обязательной силы. Практика, а затем Договоры о ЕС внесли изменения в эту процедуру. Так, при заключении договоров, относящихся к областям, в рамках которых внутренние акты принимаются на основе процедуры совместного решения или

процедуры сотрудничества, одобрение не ограничивается толь­ко консультацией. Особо важные соглашения, например, об ас­социации, затрагивающие создание совместных институтов и организацию сотрудничества, соглашения, имеющие серьезные бюджетные последствия, одобряются только при наличии сов­падающего положительного заключения со стороны Парламен­та. Для принятия такого заключения достаточно большинства голосов парламентариев.

Вторую категорию международных договоров образуют так называемые смешанные соглашения, которые охватывают от­ношения, относящиеся как к сфере ведения Сообщества, так и государств-членов. Таковы, например, все соглашения о парт­нерстве и сотрудничестве, включая и Соглашение о партнерст­ве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. с Российской Феде­рацией. Основное их отличие состоит в том, что стороной в со­глашении с третьими государствами или международной организацией являются совместно Сообщества и государства- члены.

Общая процедура инициации и проведения переговоров совпадает с рассмотренной выше применительно к договорам Сообществ. Однако подписание и последующее введение в дей­ствие смешанных соглашений зависят не только от институтов Сообществ, но и от государств-членов. Наиболее отчетливо это находит свое выражение в том, что эти соглашения подлежат одобрению не только Советом ЕС, но и ратификации всеми го­сударствами-членами в соответствии с их конституционными правилами. Учитывая сложность и длительность такой проце­дуры, предусмотрена возможность досрочного введения в дей­ствие смешанного соглашения на основе решения Совета. Во всяком случае это касается той части, которая относится к ис­ключительной компетенции Сообществ. Решение выносится Советом квалифицированным большинством голосов по реко­мендации Комиссии. Если речь идет о соглашениях об ассо­циации, предусмотренных ст. 310 Договора о Сообществе, или

если внутренние акты, относящиеся к той же сфере, принима­ются на основе единогласия, аналогичный принцип применя­ется в Совете.

Соглашения первой и второй группы, заключаемые в преде­лах ведения Сообществ, образуют составную часть права Сооб­ществ.

Третью группу образуют договоры, которые заключаются го­сударствами-членами, но правовые последствия которых могут затрагивать непосредственно Сообщества. Общее требование, сформулированное, в частности, в ст. 10 Договора о Сообщест­ве, состоит в том, что государства-члены обязаны обеспечивать реализацию целей и принципов интеграции и не создавать пре­пятствий для их осуществления. Тем самым определяются об­щие рамки, в пределах которых возможно заключение между­народных соглашений, затрагивающих интересы Сообществ и Союза.

Отнесение таких актов к источникам европейского права предопределяется наличием прямого уполномочия со стороны Сообществ в том, что касается их юрисдикции, или признании юридической значимости такого акта для Сообществ со сторо­ны Суда ЕС. Особенно это касается таких международных мно­госторонних актов, в которых ЕС не может участвовать в силу формальных препятствий, но как бы поручает представительст­во государствам-членам. Согласно ст. 12 и 13 Договора о ЕС за­щита общей позиции Союза в сфере внешних сношений возла­гается на государства-члены. В случае, если лишь часть членов ЕС участвует в международной организации или конференции, они обязаны представлять и защищать общие интересы членов

ЕС. Общая позиция государств-членов в международной орга­низации излагается представителем страны, осуществляющей председательствование в Союзе.

Радикально отличается правовой режим международных до­говоров и соглашений, заключаемых в рамках второй и третьей опор Европейского Союза. Если иное не оговорено специально в таком договоре, они обязывают только государства-члены и институты. Эти договоры не имеют прямого действия и, следо­вательно, не порождают напрямую права и обязанности для ча­стных лиц. Применяемый правовой режим в значительной ме­ре напоминает дуалистическую систему, принятую во многих национальных государствах.

Характеризуя международную правосубъектность Сообщест­ва, следует отметить его возрастающее участие в международ­ных организациях. Причем, если в прошлом Сообщества участ­вовали в некоторых узкоспециализированных организациях (или их инициировали), то теперь ситуация начинает меняться. Об этом говорит, в частности, факт вхождения в Продовольст­венную и сельскохозяйственную организацию (ФАО) и Все­мирную торговую организацию (ВТО), статус наблюдателя при ООН и многих иных международных организациях (Междуна­родной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и др.).

Последние годы свидетельствуют о возрастающей диплома­тической активности Европейского Союза, активизации его по­среднических и миротворческих усилий. Все это создало пред­посылки для нарастающего заимствования норм и концепций международного права со стороны права Сообществ и усиления их воздействия на эволюцию европейского права. Следует, од­нако, отметить, что никакого автоматизма в решении вопросов, связанных с заключением соглашений или вхождением в состав международных организаций, не существует.

Статья 300 Договора о Сообществе предусматривает возмож­ность на стадии, предшествующей заключению любого между­народного соглашения, со стороны интеграционных объедине­ний применить процедуру своеобразного конституционного контроля.

ства — члены ЕС могут запросить Суд ЕС о соответствии наме­чаемого к подписанию соглашения учредительным договорам. В случае, если Суд ЕС констатирует несоответствие таких со­глашений учредительным актам, они не могут быть одобрены и введены в действие впредь до внесения соответствующих изме­нений в сами учредительные акты. Учитывая сложности такого пересмотра, можно полагать, что соответствующее отрицатель­ное заключение Суда практически делает маловероятным вве­дение в действие такого рода соглашений.

Показательно в этом отношении заключение Суда по вопро­су о возможности присоединения Европейских сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд в своем заключении записал, что учредительные акты не содер­жат никаких постановлений, открывающих путь к такого рода присоединению. В результате, несмотря на иную позицию, за­нятую Европейским парламентом и Комиссией, проблему так и не удалось решить. Некоторые возможности применения Кон­венции без вхождения в Совет Европы открывает п. 3 ст. 52 Хартии основных прав Европейского Союза^[35]. В ней записано, что «в той мере, в которой настоящая Хартия содержит права, соответствующие правам, гарантируемым Европейской Кон­венцией о защите прав человека и основных свобод, их смысл и применение совпадает со смыслом и применением прав, ус­тановленных названной Конвенцией».

Новые подходы и структурные изменения в области внеш­них связей предлагает Конституция ЕС. Они связаны прежде всего с ликвидацией системы трех опор и учреждением некото­рых новых органов и процедур, приданием внешней политики Союза большей степени монолитности и единства. В технико­юридическом плане этому должно служить сведение в один об­щий раздел Конституции разрозненных положений, получив­ший наименование «Внешняя деятельность Союза». В этом разделе Конституции собраны постановления, относящиеся к ОВПБ и ОЕПБО, общей торговой политике, сотрудничеству с третьими странами и оказанию гуманитарной помощи, отно­шениям с международными организациями, статусу и порядку заключения международных договоров, защите от внешней уг­розы.

В Конституции подтверждаются принципиальные основы внешней деятельности ЕС, его приверженность принципам Ус­тава ООН и международного права (ст.

Особую значимость приобретают функция и деятельность министра иностранных дел. Он заменяет собой одновременно и Высокого представителя по вопросам общей внешней полити­ки, и члена Комиссии, ведающего внешними сношениями. По своему статусу он представляет одновременно и Совет, и Ко­миссию, обладая одновременно и весьма значительной автоно­мией. Будучи ex officio членом и вице-председателем Комис­сии, он назначается и отзывается в особом порядке.

Определенные изменения вносит Конституция и в статус за­ключаемых ЕС международных договоров. С исчезновением Сообществ их полным правопреемником становится Союз. Он наделяется статусом юридического лица и международной пра­восубъектностью. Европейский совет, всегда игравший важней­шую роль в сфере ОВПБ, становится институтом ЕС, а его ре­шения приобретают юридически обязательный характер.

Согласно общей процедуре Совет ЕС наделяется полномо­чиями по открытию переговоров, выработке директив по их проведению, принимает решение о подписании и заключении договоров. Инициатива внесения предложений принадлежит министру иностранных дел, Комиссии или обоим совместно. Все основные особенности, касающиеся процедуры принятия решений и участия и роли Парламента, определяются в зависи­мости от предмета договора. Во многом они воспроизводят по­ложения, уже фигурировавшие в Договорах о Сообществе и Союзе. Представительства Европейской комиссии в третьих

странах или при международных организациях преобразуются в представительства Союза и переходят в подчинение министра иностранных дел ЕС. (Подробнее об изменениях в правовом механизме организации и осуществления обшей внешней по­литики ЕС см. часть IV.)