ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕС

Общие принципы деятельности ЕС

ЕС и после вступления в силу Лиссабонского договора не прио­брел признаков «государства». По-прежнему, из трех обязательных элементов государственности - территории, населения и публич­ной власти, как минимум два последних не отвечают необходимым критериям.

В порядке правопреемства от Сообщества к Евросоюзу перешли такие принципы деятельности органов ЕС как принцип ограничения полномочий (principle of conferral), субсидиарность и пропорцио­нальность, ст. 5 ДЕС¹. Согласно принципу ограничения полномочий Евросоюз вправе осуществлять свою деятельность строго в рамках своей компетенции, определенной договорами ЕС, и в соответствии с полномочиями, переданными Евросоюзу государствами-членами для достижения указанных в договорах ЕС целей. Во всех остальных областях полномочия остаются у государств-членов, которые, в свою очередь, обязаны конструктивно сотрудничать друг с другом.

Принцип субсидиарности означает, что в областях, которые не под­падают под исключительную компетенцию ЕС, Евросоюз вправе дейст­вовать только в том случае, когда цели предполагаемого действия могут быть более успешно достигнуты на общеевропейском уровне. Принцип субсидиарности можно сравнить с распределением полномочий меж­ду федеральным центром и субъектами федераций: с одной стороны, он препятствует чрезмерному усилению центральной власти европей­ской бюрократии, а с другой стороны, позволяет избежать запутанности в процессе принятия решений и дублирования функции управления^[VI][VII].

Реализация принципа субсидиарности напрямую зависит от со­блюдения принципа пропорциональности.

Цели и задачи ЕС

Каталог целей и задач ЕС постоянно расширялся. В целом их можно условно разделить на две группы: экономическое сотрудничество и поли­тическое единство Европы. В ст. 3 ДЕС перечислены актуальные цели, ко­торые еще предстоит достичь, и те достижения европейской интеграции, которые необходимо сохранить. Прежде всего, ЕС в качестве общей про­граммы действий стремится сохранить и поддержать мир, защитить цен­ности и благосостояние своих народов, п. 1 ст. 3 ДЕС. Достичь этого можно путем следующих экономических и политических мер, п.п. 2-5 ст. 3 ДЕС:

1. В сфере экономики.

• Создание и функционирование Общего рынка;

• Создание и функционирование Экономического и Валютного союза;

• Сбалансированный экономический рост и стабильные цены;

• Конкурентоспособная социально-ориентированная рыночная экономика;

• Эффективная защита окружающей среды;

• Содействие научно-техническому прогрессу;

• Борьба с бедностью;

• Содействие свободной и справедливой международной торговле.

2. В сфере политики.

• Создание пространства свободы, безопасности и права без вну­тренних границ;

• Борьба с социальной несправедливостью, неравенством между мужчинами и женщинами;

• Содействие взаимопониманию между поколениями;

• Защита прав человека, в первую очередь прав ребенка;

• Сохранение культурного и языкового разнообразия и защита культурного наследия Европы;

• Соблюдение и дальнейшее развитие международного права, в особенности принципов Устава ООН.

Для достижения указанных целей ЕС наделяется необходимыми полномочиями и компетенцией, делегированными ему государст­

вами-членами в соответствии с договорами ЕС, п. 6 ст. 3 ДЕС. Наи­больших успехов ЕС добился именно в области экономики, что вполне объяснимо, поскольку его предшественники Сообщества создавались именно как экономические организации.

Членство в ЕС

Количественных ограничений относительно членства в ЕС ос­новными договорами не установлено. В перспективе каждая европей­ская страна потенциально может присоединиться к Евросоюзу. В слу­чае же возможного вступления в Евросоюз Турции, а заявку на вступле­ние Турция подала еще в 1963 г.^[VIII][IX], и переговоры об условиях вступления ведутся с разной степенью интенсивности вот уже почти полвека, гра­ницы ЕС выдут за пределы континентальной Европы. Таким образом, вариантов множество, но окончательный ответ о финальном развитии и границах Евросоюза может дать только сама история.

Порядок вступления в ЕС. Членом ЕС может стать каждая ев­ропейская страна, взявшая обязательства по соблюдению и защите европейских ценностей, ст. 49 ДЕС. Коренное отличие от прежней формулировки состоит в том, что впредь необходимы активные действия со стороны страны-кандидата по всемерной защите и рас­пространению перечисленных в ст. 2 ДЕС европейских ценностей. К ним относятся: уважение человеческого достоинства, свобода, де­мократия, равенство, правовое государство, соблюдение прав чело­века, включая права меньшинств. Европейские ценности являются общими для всех стран ЕС и находят свое отражение в плюрализме, запрете дискриминации, толерантности, справедливости, соли­дарности и равенстве мужчин и женщин.

Страна кандидат подает заявку на вступление в ЕС, о чем сооб­щает Европарламенту и парламентам стран ЕС. Европейский Совет согласует со страной кандидатом политические и экономические условия, так называемые Копенгагенские критерии, которые необхо­димо выполнить для вступления в ЕС.

• стабильность государственного устройства, демократический порядок и верховенство права (в области политики)

• функционирующая рыночная модель экономики и способность выдержать конкуренцию на рынке ЕС (в области экономики).

После заслушивания Комиссии и получения согласия от Европар­ламента на вступление в ЕС, выраженного большинством голосов, за­явку страны кандидата рассматривает Совет. Единогласным решени­ем Совет вправе одобрить заявку на вступление нового члена. В этом случае ЕС заключает со страной кандидатом договор, где оговорены все условия и механизм реализации двусторонних обязательств, а так­же связанные со вступление изменения договорной основы ЕС. Для вступления в силу этот договор должен быть ратифицирован всеми государствами ЕС. Непосредственно после вступления в ЕС новый член берет на себя обязательство в течение установленного срока им­плементировать всю совокупность общеобязательных норм ЕС (aquis communautaire) в свое национальное законодательство.

Как уже отмечено выше, текст ДЕС оставляет открытым вопрос о количестве членов ЕС и его внешних границах. В качестве аль­тернативы полноправному членству предусмотрена возможность развития «особых отношений со странами-соседями ЕС», ст. 8 ДЕС. Здесь прослеживается желание заменить ассоциированное членст­во, как в случае с Турцией, на новый вид отношений, не имеющих своей конечной целью вступление в ЕС.

Процедура ограничения прав члена ЕС в соответствии со ст. 7 ДЕС и ст. 354 ДФЕС включает в себя три этапа:

1. Обоснованное заявление одной трети членов ЕС, Европарла­мента или Комиссии о существования опасности для основных цен­ностей ЕС, перечисленных в ст. 2 ДЕС. Решение по заявлению прини­мает Совет большинством в четыре пятых голосов. Предварительно Советом могут быть даны соответствующие рекомендации. Порядок принятия данных рекомендаций соответствует порядку принятия решения по заявлению. До принятия решения Советом заслушива­ются представители затронутого государства.

2. По предложению одной трети членов ЕС или Комиссии и с со­гласия Европарламента Европейский Совет единогласным решени­

ем устанавливает факт нарушения членом ЕС основных ценностей. Обвиненное в нарушении государство имеет возможность предста­вить свой отзыв до принятия Европейским Советом решения.

3. После установления факта нарушения основных ценностей ЕС Совет квалифицированным большинством голосов принимает реше­ние о лишении государства нарушителя прав, предоставленных ему договорами ЕС, в том числе права голоса в Совете. Государство-нару­шитель имеет возможность обжаловать данное решение в Суде ЕС в соответствии со ст. 269 ДФЕС. Однако масштаб проверки Судом ЕС решения о приостановлении членства страны в ЕС ограничен проверкой соблюдения процессуальных норм и не распространяется на вопросы материального права. Следовательно, подобное решение остается ин­струментом высокой политики и не подчинено полностью праву ЕС.

Выход из ЕС. Тексты всех прежних европейских договоров не предусматривали право выхода из ЕС или Сообществ. Согласно новой редакции ст. 50 ДЕС каждый член ЕС вправе заявить о своем выходе из ЕС на основании решения, принятого в соответствии с положениями своей конституции и соответствующих национальных законов. Право на выход является безусловным, поэтому желающее выйти из ЕС го­сударство не обязано указывать причины принятия подобного реше­ния. Данная формулировка была принята по настоятельному требо­ванию восточно-европейских государств, опасающихся вновь за свой суверенитет и не желающих оказаться в новой «тюрьме народов». ЕС и выходящее из его состава государство заключают соответствующее соглашение по установленной п. 3 ст. 218 ДФЕС процедуре. Договор от имени ЕС заключает Совет. С момента вступления договора в силу членство государства в ЕС прекращается. В случае если договор о вы­ходе не вступил в силу в течение двух лет с даты подачи заявления, членство в ЕС прекращается автоматически, если только Европей­ский Совет по согласованию с выходящим из состава ЕС государством единогласно не примет решение о его продлении, п.

На первый взгляд право выхода из ЕС ослабляет процесс евро­пейской интеграции. Однако право на выход из ЕС подтверждает суверенитет его членов, по-прежнему остающихся «хозяевами» до­говоров ЕС. Кроме того, данное право подчеркивает тот факт, что судьба ЕС не зависит от воли отдельных государств^[X]. И наконец, пра­во выхода означает, что государства Европы добровольно входят в со­

став ЕС. Ссылка на то, что при принятии ответственных решений по углублению интеграционного процесса у членов ЕС не было другого выбора, теперь уже неуместна.

Организационная структура ЕС

Лиссабонский договор внес важные изменения в положения, регулирующие порядок формирования, компетенцию и процедуру принятия решений органами ЕС. Ранее от имени Евросоюза дей­ствовали шесть главных органов Сообщества, а в самой структуре Евросоюза единственным главным органом был Европейский Совет. Теперь все семь главных органов полностью интегрированы в стру­ктуру ЕС. Ст. 13 ДЕС перечисляет их в следующем порядке:

• Европарламент;

• Европейский Совет;

• Совет;

• Комиссия;

• Суд ЕС;

• Европейский Центробанк;

• Палата аудиторов.

Примечательно, что Европарламент поставлен на первое место, а Совет на третье, хотя на практике Совет остается самым влиятель­ным органом ЕС. Скорее это программа на будущее, указывающая пути реформирования ЕС. До сих пор каждая новая реформа ЕС уси­ливала роль Европарламента и ограничивала влияние Совета, и если эта тенденция сохранится, то формально выстроенная иерархия ор­ганов ЕС наполнится реальным содержанием.

Наряду с достижениями европейской интеграции от Сообщества к Евросоюзу перешли и старые «болезни». К сожалению, так и остал­ся не решенным вопрос о рациональном расположении главных органов ЕС. Как и прежде месторасположение органов ЕС опреде­ляется по согласованию между правительствами государств-членов (ст. 341 ДФЕС), и до сих пор ни одна сторона не пошла на уступки по данному вопросу. Этим определяется контрпродуктивная, с точ­ки зрения финансовых и временных затрат, политика распределе­ния структурных подразделений главных органов ЕС на территории различных государств. Например, официальное месторасположе­ние Европарламента находится в Страсбурге, где проходят 12 еже­месячных пленарных заседаний, дополнительные заседания про­водятся в Брюсселе, там же находятся комитеты Европарламен­

та, а секретариат и администрация Европарламента расположены в Люксембурге. В меньшей степени, но подобное положение вещей характерно также для Совета и Комиссии, и здесь Лиссабонский до­говор не внес никаких изменений. Так, согласно Протоколу №6 Совет расположен в Брюсселе, а в апреле, июне и октябре Совет заседает в Люксембурге. Комиссия расположена в Брюсселе, но ее отдельные структурные подразделения опять же находятся в Люксембурге.

В отношении остальных главных органов ЕС сторонам еще до вступления в силу Лиссабонского договора удалось прийти к взаи­моприемлемому решению. Месторасположением Суда ЕС и Палаты аудиторов избран Люксембург, а Европейский Центробанк находит­ся во Франкфурте на Майне.

Европарламент

В соответствии с Римскими договорами первоначально Европар­ламент официально именовался «Ассамблея». Однако еще 21.03.1958 этот орган на основании собственного решения переименовал себя в Европарламент и, с тех пор, за ним закрепилось это название, ко­торое начали использовать и в текстах официальных документов¹. Согласно п. 1 ст. 14 ДЕС Европарламент совместно с Советом осу­ществляет функции законодательной власти, а также обладает полномочиями по исполнению бюджета ЕС. Европарламент осу­ществляет политический контроль деятельности органов ЕС и обла­дает совещательным правом по любым вопросам. В компетенцию Европарламента входит также выбор Председателя Комиссии, кан­дидатуру которого представляет Европейский Совет. Председатель Комиссии сам отбирает кандидатов на должность комиссаров. Ото­бранная таким образом Комиссия должна быть вновь утверждена Европарламентом в полном составе^[XI][XII].

В соответствии с п. 2 ст. 14 ДЕС общее число депутатов Евро­парламента не должно превышать 751, максимальное количество представителей одной страны - 96 депутатов (Германия, население 82 млн.), минимальное - 6 (Мальта, население 400 тыс.). В сравнении с действовавшим ранее порядком общее количество мест увеличи­

лось (ранее - 735), представительство от больших стран уменьши­лось (например, Германии с 99 до 96 мест), а малых стран увеличи­лось (например, Мальта с 5 до 6 мест). Распределение количества депутатских мандатов по-прежнему регрессивно-пропорциональное, что означает - чем меньше население страны, тем меньше количе­ство избирателей на один депутатский мандат. И эта диспропорция еще больше увеличилась в пользу малых стран. Это было вызвано не­обходимостью преодоления боязни малых стран оказаться всецело во власти стран больших, и, только пойдя на уступки, европейские тяжеловесы смогли добиться консенсуса по данному вопросу.

Депутаты Европарламента избираются на основе всеобщего пря­мого свободного права при тайном голосовании, п. 3 ст. 14 ДЕС. Для каждой страны ЕС действует свое избирательное право, на основе которого и избираются депутаты Европарламента^[XIII]. Основной про­блемой европейских выборов является низкая активность избирате­лей. Число участвующих в них постоянно сокращается. Наибольшее количество избирателей приняло участие в первых выборах в Евро­парламент в 1979 г. - 63 %. На последних выборах в 2014 г. их число сократилось до 43 %. Объяснений тому несколько. Это и разочаро­вание европейской политикой в целом, и убежденность в том, что Европарламент мало что решает в жизни рядового европейца. Здесь европейским политикам предстоит еще проделать кропотливую работу, чтобы изменить положение дел и преодолеть скептическое отношение граждан ЕС по отношению к институтам власти ЕС.

Депутаты Европарламента, в свою очередь, независимы и не по­дотчетны своим национальным властям. В Европарламенте депута­ты из дружественных партий образуют фракции. Для образования фракции необходимо минимум 25 депутатов, представляющих не ме­нее четверти стран ЕС (в настоящий момент не менее 7 стран).

Всего образовано семь фракций по партийному признаку. Суще­ствует еще группа из 51 независимых депутатов, не принадлежащих

ни к одной фракции. Крупнейшие фракции Европарламента - Евро­пейская народная партия (христианские демократы) насчитывает 219 депутатов и Социал-демократы 191 депутат. Председатель Евро­парламента и его Президиум избираются из числа депутатов боль­шинством голосов^[XIV].

Депутаты Европарламента избираются сроком на 5 лет. В рабо­те Европарламента действует принцип континуитета, это означа­ет, что прежний состав Европарламента продолжает свою работу, пока к работе не приступит вновь избранный депутатский корпус. В текстах договорах ЕС не предусмотрено право Европарламента на досрочное прекращение депутатских полномочий и самороспуск. В отличие от национальных парламентов Европарламент не обла­дает правом законодательной инициативы, оно по-прежнему принадлежит Комиссии. Единственное исключение представляет особый вид производства согласно п. 2 ст. 223 ДФЕС, когда Европар­ламент по собственной инициативе с согласия Совета и Комиссии вправе начать служебное расследование по факту нарушения норм права ЕС, образовать следственную комиссию и принимать необ­ходимые для проведения расследования нормативные акты. Кроме того, Европарламент большинством голосов вправе потребовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопросу в соот­ветствии со ст. 225 ДФЕС.

Европарламент принимает решения по общему правилу прос­тым большинством голосов, ст. 231 ДФЕС. Лишь в строго определен­ных случаях требуется квалифицированное большинство голосов. Так, для выражения вотума недоверия Комиссии требуется боль­шинство в 2/3 от числа участвовавших в голосовании и простое боль­шинство от общего числа голосов в Европарламенте (двойное квали­фицированное большинство голосов), ст. 234 ДФЕС.

В сфере внешней политики Европарламент ратифицирует со­глашения о принятии новых членов согласно ст. 49 ДЕС. Его согла­сие требуется также при заключении отдельных видов соглашений с третьими странами и международными организациями согласно ст. 218 ДФЕС.

Европейский Совет

Название Европейский Совет возникло еще в 1974 году. Так тогда назывались встречи глав европейских государств. С самого начала это был политический форум, где обсуждались актуальные пробле­мы европейской интеграции. В официальных документах название Европейский Совет впервые было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. С тех пор этот орган определяет общие направления ев­ропейской политики. Лиссабонский договор полностью интегри­ровал Европейский Совет в институциональную структуру ЕС. Со­гласно п. 1 ст. 15 ДЕС Европейский Совет придает ЕС необходимые импульсы для дальнейшего развития, определяет цели и приорите­ты ЕС. Европейский Совет не наделен полномочиями по принятию нормативных актов. В случае принятия актов нормативного харак­тера на встречах Европейского Совета, они будут иметь характер межгосударственного соглашения.

Договорами не определено месторасположение Европейско­го Совета, однако, начиная с 2004 г. все его заседания проходили в Брюсселе. Согласно п. 3 ст. 15 ДЕС Европейский Совет собирается минимум дважды в течение полугода. Согласно п. 2 ст. 15 ДЕС Евро­пейский Совет состоит из глав государств и правительств. В Евро­пейском Совете сохранен институт поочередного шестимесячного председательства отдельных стран ЕС. Однако слишком короткий срок подобного председательства затруднял долгосрочное планиро­вание. Поэтому Лиссабонский договор учредил новый пост Предсе­дателя Европейского Совета. Он избирается квалифицированным большинством голосов сроком на 2,5 года, п. 5 ст. 15 ДЕС^[XV]. Возможно его повторное избрание на тот же срок.

Таким образом, образован председательствующий тандем, где члену ЕС принадлежит право определения направлений развития ЕС, а Председатель осуществляет координирующие функции и функ­ции управления. В частности, он созывает Европейский Совет и про­водит его заседания. В случае необходимости Председатель вправе созвать внеочередное заседание. Члены Европейского Совета не на­ходятся в иерархическом подчинении у Председателя, который не может ни коим образом повлиять на принятие ими решения. В ра­боте Европейского Совета принимают участие также Председатель

Комиссии и Верховный представитель по вопросам внешней поли­тики и безопасности. Свои решения Европейский Совет принимает путем консенсуса, если не определен иной порядок принятия реше­ния. Председатель Европейского Совета, Председатель Комиссии и Верховный представитель в голосовании не участвуют.

Совет ЕС

Порядок работы Совета определен в ст. 16 ДЕС, ст.ст. 237-243 ДФЕС. Совет состоит из представителей по одному от каждого го­сударства, в ранге не ниже министерского поста. Федеральные го­сударства, как например Германия, в случае принятия решения, затрагивающего интересы субъектов федерации, вправе направить земельного министра на заседание Совета.

Состав Совета на каждое заседание определяется по отраслево­му признаку. Одновременно могут проходить несколько заседаний Совета в разном составе. В настоящее время определены составы и компетенция Совета в следующих областях: «Общие вопросы» и «Внешняя политика» (в соответствии с п. 6 ст. 16 ДЕС), а также «Экономика и финансы» (ECOFIN,учрежденного отдельным согла­шением глав государств и правительств на заседании Европейского Совета). Конкретный состав полномочных представителей и компе­тенция остальных составов Совета определяется на основании ре­шения Европейского Совета, принятого квалифицированным боль­шинством голосов, п. а ст. 236 ДФЕС.

Для предотвращения противоречивых действий разных соста­вов Совета был создан Комитет постоянных представителей (CO- REPER)в соответствии с п. 7 ст. 16 ДЕС. В него вошли специалисты высокой квалификации, оказывающие всемерное содействие работе Совета. Кроме того, для решения организационных вопросов обра­зован Секретариат Совета во главе с Генеральным секретарем, на­значаемым Советом согласно п. 2 ст. 240 ДФЕС. Всего в структурах Совета занято более 3000 специалистов.

Основная функция Совета это принятие вместе с Европарламен­том законодательных и иных актов ЕС. Для устранения имевшего ме­сто дефицита демократии и придания большей прозрачности работе Совета, его заседания при принятии актов законодательного харак­тера впредь должны проходить открыто, п. 8 ст. 16 ДЕС. Это позволя­ет наблюдать за действиями представителей государств и давать им соответствующую оценку. Совет участвует в принятии всех сущест­

венных правовых актов ЕС и оказывает влияние на их содержание, поэтому он по-прежнему является наиболее влиятельным органом ЕС, пусть и незначительно, но все же опережая Европарламент.

Среди других полномочий Совета следует особо выделить:

• участие в заключении соглашений с третьими странами и ме­ждународными организациями, ст. 218 ДФЕС;

• требование от Комиссии внесения предложений, ст. 241 ДФЕС;

• определение размеров вознаграждения для высших должност­ных лиц ЕС, ст. 243 ДФЕС;

• требование отставки члена Комиссии, ст. 247 ДФЕС;

• утверждение регламента Суда ЕС, п. IV ст. 253 ДФЕС;

• возбуждение судебного разбирательства, п. 2 ст. 263 ДФЕС;

• назначение членов Комитета регионов и Экономического и со­циального комитета, ст. 301 и ст. 305 ДФЕС;

• внесение на рассмотрение Европарламента проекта бюджета, ст. 314 ДФЕС.

В случае, когда Совет принимает решение простым большинст­вом голосов, каждое государство имеет один голос. Таким образом, для принятия решения в настоящее время достаточно 15 голосов государств-членов, п. 1 ст. 238 ДФЕС. Но в большинстве случаев для принятия решения Советом требуется квалифицированное боль­шинство голосов, и здесь распределение голосов зависит в основном от двух факторов - ВВП и численности населения государства-члена. Не последнюю роль играют также политические соображения.

Распределение голосов в Совете ЕС после вступления Хорватии

В Лиссабонском договоре, после долгих переговоров и упорного сопротивления представителей Польши, удалось изменить форму­лу принятия решения квалифицированным большинством голосов. Так, начиная с 01.11.2014 г. решение по общему правилу считается принятым, если

• за него отдано не менее 55% голосов государств-членов (260 из 342),

• представляющих не менее 65% населения ЕС.

В том случае, когда решение принимается Советом не по пред­ложению Комиссии или Верховного представителя ЕС, то за него должно проголосовать 72 % членов Совета, представляющих не менее 65% населения ЕС. Данный порядок голосования получил название принципа двойного большинства. В свою очередь, для бло­кирования решения необходимо не менее четырех государств, голо­совавших «против»¹. Однако до 31.03.2017 каждое из государств-членов вправе потребовать возвращения к формуле договора Ниццы. Только после истечения указанного срока действует формула Лиссабонского договора без всяких исключений.

Формула договора Ниццы: решение по общему правилу считает­ся принятым, если

• за него проголосовало большинство государств-членов,

• за него отдано не менее 55% голосов государств-членов (260 из 342),

• представляющих не менее 62% населения ЕС.

На переговорах по Лиссабонскому договору стороны согласи­лись на дальнейшее применение так называемого компромисса Иоаннина (Ioannina)^[XVI][XVII].Формула данного компромисса была принята после вступление в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции. Действо­вавшая до вступления трех названных членов формула голосования в Совете предусматривала возможность блокирования принятия решения Советом при наличии квалифицированного меньшинства в 23 голоса. После расширения ЕС до 15 членов, квалифицированное меньшинство в Совете должно было насчитывать не менее 26 голо­

сов. В качестве компромисса и была предложена следующая фор­мула: в случае, если значительное меньшинство от 23 до 25 голосов (при необходимых 26) выступает против принятия решения, Совет откладывает рассмотрение данного вопроса и делает все, что в его власти для того, чтобы прийти к приемлемому решению в течение разумного срока. Как и в случае с Люксембургским компромиссом, компромисс Иоаннина представляет собой своего рода джентльмен­ское соглашение (Gentleman's Agreement).

В договоре Ниццы компромисс Иоаннина не был предусмотрен, однако, уже в тексте Европейской Конституции (ст. I-25 и соответ­ствующее заявление договаривающихся сторон Nr. 5) произошел возврат к данному компромиссу. В нынешней редакции ДЕС, ДФЕС и соответствующих заявлений формула Иоаннина представлена в незначительной модификации. Суть формулы осталась прежней и сводится к следующему: когда против принятия решения Советом выступает не менее 75 % от блокирующего меньшинства (числа государств и представленного населения), то принятие решения откладывается. Совет в этом случае предпринимает все возможные меры для поиска приемлемого для всех сторон решения. Когда такое решение не может быть найдено, на следующем заседании Совета (как правило, через три месяца) повторное голосование по данному вопросу проводится в общем порядке.

С 01.04.2017 (окончание переходного периода) предполагается снизить квоту для назначения повторного голосования с 75 до 55 % от блокирующего меньшинства (соответственно до минимум трех государств, представляющих не менее 19,25 % населения ЕС)^[XVIII]. Это еще раз доказывает, как важно для ЕС принятие взаимоприемлемых решений. Обратной стороной медали является опасность превра­щения ЕС в малоэффективную организацию, где небольшая группа стран может заблокировать принятие важных решений в угоду сво­им национальным интересам. Сохранить баланс интересов всего ЕС и отдельных его членов и поле Лиссабона будет весьма непросто.

Наряду с принятием решения Советом квалифицированным большинством голосов в отдельных случаях сохранился принцип единогласия (например, по вопросам ОВПБ). Он требует присутст­вия всех членов Совета или соответствующего представительства (каждый член Совета вправе голосовать только за одного отсутству­

ющего члена). В случае воздержания от голосования присутствую­щих или представленных членов Совета и согласия всех остальных, решение считается принятым единогласно, п. 4 ст. 238 ДФЕС. При этом в повестке дня Совета различают пункты категорий «А» и «В». К пунктам категории «А» относятся те вопросы повестки дня, относительно которых удалось добиться единогласия в Комитете постоянных представителей (COREPER).Они выносятся на голо­сование без предварительного обсуждения. Все остальные пункты повестки дня относятся к категории «В» и перед вынесением на го­лосование должны быть предварительно обсуждены в Совете.

Комиссия

Комиссия это орган, представляющий интересы самого ЕС, а не интересы государств-членов. По своей сути это правительство ЕС, своего рода генератор идей и «мотор» европейской интеграции. Порядок формирования и работы Комиссии урегулирован в ст.ст. 17 ДЕС, 244-250 ДФЕС. Согласно п. 3 ст. 17 ДЕС члены Комиссии (комис­сары) избираются из граждан ЕС, обладающих необходимыми каче­ствами для занятия данного поста, преданных идеи европейского единства и не вызывающих никаких сомнений в их независимости. Членам Комиссии запрещено заниматься какой-либо иной опла­чиваемой деятельностью. В настоящий момент в состав Комиссии входит по одному комиссару от каждой страны ЕС, всего соответст­венно 28 комиссаров.

Возглавляет Комиссию Председатель, избираемый Европарла­ментом большинством голосов из числа комиссаров. Кандидатуру на пост Председателя Комиссии квалифицированным большинством голосов утверждает Европейский Совет после соответствующих кон­сультаций, где учитываются результаты выборов в Европарламент, п. 7 ст. 17 ДЕС. В соответствии с п. 6 ст. 17 ДЕС Председатель Комиссии:

• осуществляет общее руководство Комиссией и определяет на­правления ее деятельности;

• принимает решения относительно внутренней организации и рас­пределения обязанностей структурных подразделений Комиссии;

• назначает шесть своих заместителей, за исключением Верхов­ного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности;

• может потребовать отставки члена Комиссии, за исключением Верховного представителя по вопросам внешней политики и поли­

тики безопасности, в отношении которого действует особый поря­док в соответствии с п. 1 ст. 18 ДЕС.

Особое место занимает Верховный представитель по вопросам внешней политики и политики безопасности ЕС, являющийся однов­ременно Вице-председателем Комиссии в силу занимаемой должности, п. 4 ст. 18 ДЕС. Этот пост, как и пост Председателя Европейского Сове­та, впервые учредил Лиссабонский договор. Верховный представитель руководит внешней политикой ЕС от имени Совета и вносит соответст­вующие предложения. Он председательствует в составе Совета «Внеш­неполитические вопросы». С учреждение поста Верховного представи­теля Евросоюз формально добился единства при осуществлении своей внешней политики. На практике члены ЕС по наиболее принципиаль­ным вопросам проводят самостоятельную внешнюю политику. Наибо­лее яркий пример это отсутствие единства по вопросу признания Косово.

В свою очередь, порядок назначения отдельных комиссаров сохра­нился прежним и происходит следующим образом: Председатель Комис­сии по согласованию с Советом представляет свой список кандидатов на посты комиссаров. Сформированный таким образом предварительный состав Комиссии, включая Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности, должен быть одобрен большинством голосов Европарламента. Лишь после такого одо­брения состав Комиссии окончательно утверждается Европейским Сове­том квалифицированным большинством голосов.

С учетом перспективы дальнейшего расширения ЕС формула назначения по одному комиссару от каждой из стран-участниц яв­ляется не приемлемой, поскольку слишком большое количество ко­миссаров приводит к смешению их компетенции и снижает общую эффективность работы Комиссии. Поэтому с 01.11.2014 в соответствии с п. 5 ст. 17 ДЕС общее число комиссаров не должно превышать две трети от числа членов ЕС. При этом механизм ротации комиссаров с учетом демографических, географических и экономических пока­зателей еще предстоит выработать, и стороны далеки от единства в этом вопросе. На практике это означает, что некоторые государ­ства-участники останутся без «своего» комиссара, каким бы неза­висимым он не был. По этой причине существует возможность со­хранения прежнего порядка формирования Комиссии в случае, если Европейский Совет единогласно примет соответствующее реше­ние, изменяющее положения основных договоров ЕС^[XIX]. Здесь следует

учесть, что в ходе проведения повторного референдума в Ирландии по вопросу ратификации Лиссабонского договора политическими лидерами стран-участниц было обещано, что данное решение будет принято¹. Поэтому сохранение прежней формулы в угоду политиче­ским соображениям по-прежнему весьма вероятно.

Срок полномочий членов Комиссии в соответствии со ст. 246 ДФЕС заканчивается в случае:

• назначения нового члена в порядке ротации;

• в случае смерти;

• отставки отдельного комиссара;

• отставки всего состава Комиссии.

Кроме того, в случае грубого нарушения своих должностных обязанностей комиссар может быть отстранен от должности, ст. 247 ДФЕС или всему составу Комиссии может быть выражен вотум недо­верия Европарламентом, ст. 234 ДФЕС. До сих пор Европарламентом не было вынесено ни одного вотума недоверия Комиссии, однако весь состав Комиссии, возглавляемый представителем Люксембурга Жаком Сантером (Jacques Santer)в 1999 году заблаговременно ушел в отставку, чтобы избежать подобной процедуры. Причиной от­ставки послужили обвинения в коррупции французского комиссара Едит Крессон (Edith Cresson).

Работа Комиссии основана на принципе коллегиальности. Все члены Комиссии участвуют в принятии решений на равных и несут за них совместную политическую ответственность. Председатель Комиссии выступает в роли организатора и «первого среди равных». В текстах договоров ЕС термин «Комиссия» употребляется исклю­чительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком пони­мании, в частности в сообщениях СМИ под «Комиссией» понима­ют весь административный аппарат, куда кроме комиссаров входят и другие служащие ЕС, занятые в работе ее структурных подра­зделений. Общее количество таких служащих более 30.000^[XX][XXI]. Столь большое число обосновано необходимостью принятия в год около 20.000 актов или их проектов нормативного и ненормативного ха­рактера, осуществления согласованной политики, прежде всего

в области функционирования общего рынка, и обеспечения свобод­ной конкуренции.

Не случайно Комиссию негласно именуют «правительством» ЕС. В самом деле, ее структура напоминает правительственный ап­парат, где комиссары выступают в роли отраслевых министров. Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопас­ности) подчинена соответствующая генеральная дирекция (всего со­ответственно 25 гендирекций) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 9 различных служб. Гендирекции и службы, в сою очередь, подразделяются на дирекции и рефераты. Работу каждого комиссара поддерживает кабинет их 3-5 доверенных лиц, назначенных самим комиссаром. Более детально работу Комиссии определяет ее Регламент^[XXII].

Согласно п. 1 ст. 17 ДЕС на Комиссию возложены следующие обязанности:

• защита интересов ЕС;

• забота о правильном применении договоров ЕС;

• обеспечение соблюдения права ЕС под контролем Суда ЕС;

• исполнение бюджета ЕС;

• исполнение координирующих, исполнительных и администра­тивных функций;

• внешнее представительство (за исключением сферы ОВПБ);

• составление плана ежегодных программ ЕС.

Столь широкий спектр задач Комиссии выходит за традицион­ные рамки, присущие исполнительным органам власти. Особое значение здесь приобретает так называемая монополия законода­тельной инициативы Комиссии, несмотря на то, что Лиссабонский договор несколько ее ограничил. Так, за исключением некоторых, специально оговоренных в текстах договоров случаях законодатель­ный акт ЕС может быть принят только по инициативе Комиссии, п. 2 ст. 17 ДЕС. Европарламент и Совет могут, в сою очередь, потре­бовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопро­су, ст.ст. 225, 241 ДФЕС. Таким образом, Комиссия несет большую часть ответственности за осуществление процесса европейской интеграции.

Свои решения Комиссия по общему правилу принимает боль­шинством голосов, ст. 250 ДФЕС. Таким образом, для принятия реше­ния необходимо как минимум 15 голосов «за». В случае воздержания члена Комиссии, его голос оценивается как «против». Подготовка проекта решения входит в обязанности гендирекции соответствую­щего профиля. Комиссар, в чем подчинении находится гендирекция, осуществляет общее руководство подготовкой. Затем проект реше­ния выносится на обсуждение во время заседания Комиссии (ст. 3-9 Регламента) или применяется письменная процедура (ст. 10 Регла­мента). Существует также возможность делегирования полномочий одному из членов Комиссии (ст. 11 Регламента).

Не менее важную роль играет Комиссия в процессе общего нор­моконтроля права ЕС и обеспечивает реализацию европейского права в национальных правовых системах. Для этой цели Комиссия наделена специальными полномочиями по возбуждению разбира­тельства в Суде ЕС, если придет к выводу, что нарушены положения договоров ЕС. Особо строго караются нарушения основных свобод общего рынка (свобода перемещения товаров, услуг, капитала и ра­бочей силы) и в сфере обеспечения свободной конкуренции. Так, в случае установления монопольных цен путем предварительного сговора между основными участниками рынка, Комиссия вправе самостоятельно наложить штраф на нарушителей (речь может идти о суммах в десятки и даже сотни миллионов евро). Столь широкие полномочия в области контроля с полным правом позволяют имено­вать Комиссию «хранительницей права ЕС».

Суд ЕС

Суд ЕС это независимый орган, осуществляющий функции пра­восудия путем обеспечения единообразного толкования и приме­нения положений договоров ЕС. Лиссабонский договор внес мно­гочисленные изменения в положения о Суде ЕС. Теперь под общим названием Суд ЕС понимается трехзвенная иерархичная система судов, схожая с внутригосударственной судебной системой, куда со­гласно п. 1 ст. 19 ДЕС входят^[XXIII]:

• непосредственно Суд ЕС (своего рода Верховный Суд);

• Общий суд (своего рода суд первой инстанции, ранее так и име­новавшийся);

• специализированные суды.

В этой связи, говоря о Суде ЕС, необходимо строго различать, имеется в виду вся трехзвенная судебная система ЕС или ее высший судебный орган.

Суд ЕС (здесь и далее: высший судебный орган ЕС) состоит по одному судье от каждой из стран-участниц, п. 2 ст. 19 ДЕС. Что каса­ется личных качеств судьи, то не должно быть никаких сомнений в его независимости, кроме того, он должен отвечать требовани­ям, предъявляемым для кандидатов на высшие судебные должности в стране своего гражданства или быть общепризнанным выдаю­щимся юристом (в первую очередь это профессора юридических факультетов). Лиссабонский договор установил дополнительное требование предварительного отбора специальной комиссией. Эта комиссия по результатам собеседования дает соответствующее за­ключение о профессиональной пригодности кандидата. Лишь по­сле положительного заключения комиссии кандидат назначается на пост судьи по взаимному согласию представителей правительств стран-участников.

Работу Суда ЕС поддерживают девять генеральных адвокатов, в чью обязанность входит составление беспристрастного и незави­симого заключения по делу перед тем, как Суд ЕС вынесет по нему решение (по аналогии с заключением прокурора в судебном процес­се в Республике Беларусь и ряде стран СНГ). Число генеральных ад­вокатов может быть увеличено по заявлению Суда ЕС единогласным решением Совета согласно ст. 252 ДФЕС. В соответствии с Лиссабон­ской декларацией от 18.10.2007^[XXIV] планируется довести общее число генеральных адвокатов до одиннадцати, причем шесть крупнейших стран ЕС - Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания и Польша будут иметь постоянного генерального адвоката, а осталь­ные пять будут назначаться по принципу ротации. Процедура на­значения генеральных адвокатов аналогична процедуре назначения судьей. Судьи и генеральные адвокаты избираются сроком на шесть лет. Возможно их повторное избрание на должность. Судьям и гене­

ральным адвокатам в помощники по их выбору назначаются по три референта из числа специалистов узкого профиля.

Суд ЕС и генеральные адвокаты работают в тесном контакте. Задача генеральных адвокатов подготовить решение Суда ЕС. Само решение, как правило, довольно краткое и передает только саму суть дела и выводы. Развернутая аргументация, ссылки на мнения авто­ритетных ученых, сравнительный анализ и литературные источ­ники представлены исключительно в заключении. Заключения ге­неральных адвокатов по этой причине так важны для правильного понимания решений Суда ЕС. Они публикуются вместе с решением в официальных изданиях ЕС.

Судьи выбирают из своего круга Председателя Суда ЕС сроком на три года. Председатель осуществляет общее руководство судопроиз­водством и административные функции управления Судом ЕС. Кро­ме того, для облегчения деятельности Суда ЕС учреждена Судебная канцелярия во главе с канцлером, избираемым сроком на шесть лет.

Заседания Суда ЕС проходят в коллегиях (три судьи), по делам большой сложности в больших коллегиях (пять судей), по делам особой важности решение принимает Пленум Суда ЕС (в полном составе), ст. 251 ДФЕС. Вследствие упразднения храмовой структуры ЕС компетенция Суда ЕС расширилась и по общему правилу распро­страняется на любые акты и действия органов ЕС, если договорами ЕС не предусмотрено иное. В частности сфера ОВПБ большей частью по-прежнему изъята из юрисдикции Суда ЕС в соответствии с ч. 1 ст. 24 ДЕС, ч. 1 ст. 275 ДФЕС. Вместе с тем, акты Европейского Сове­та, затрагивающие интересы третьих лиц, ранее неподсудные, могут быть обжалованы в Суд ЕС в общем порядке.

Анализируя судебную практику Суда ЕС на протяжении более полу­века, можно сделать однозначный вывод о том, что Суд ЕС по праву наря­ду с Комиссией именуется «мотором» европейской интеграции. В своих основополагающих решениях путем расширительного толкования, ис­пользуя формулу „effet utile“ (полезного действия), он последовательно указывал пути европейской интеграции, развивал и дополнял право ЕС.

Общий суд ЕС

В начале своей деятельности Общий суд ЕС был подчинен Суду ЕС. Договор Ниццы наделил его полной самостоятельностью. Согласно ч. 2 ст. 19 ДЕС Общий суд состоит как минимум из одного судьи от каждого государства-члена. Точное число судей устанавли­

вает Регламент, ч. 1 ст. 254 ДФЕС. В помощь судьям назначаются по два референта. По общему правилу решения принимают коллегии Общего суда. В порядке исключения решения может принимать Пленум (дела особой важности), большая коллегия (сложные дела) или судья единолично (процессуальные вопросы).

В Общий суд ЕС вправе обращаться по первой инстанции любые физические и юридические лица ЕС в случае, когда против них направ­лены или их непосредственно и лично затрагивают действия или пра­вовые акты органов ЕС. В последнем случае правовой акт ЕС должен действовать напрямую и не требовать принятия мер по его реализации национальными властями. Отдельные виды производства в Общем суде ЕС регламентируют ст.ст. 263, 265, 268, 270, 272 ДФЕС. Решения Об­щего суда могут быть обжалованы в Суде ЕС. Апелляционная жалоба по своему содержанию должна быть ограничена вопросами правильного применения права, и не может основываться на утверждениях нецеле­сообразности или несоразмерности решения Общего суда.

Требования для замещения должности судьи Общего суда ЕС менее строгие. На эту должность могут быть назначены лица, чья независимость не вызывает сомнений, отвечающие требованиям, предъявляемым для кандидатов на высокие судебные должности в стране своего гражданства.

Специализированные суды ЕС

В соответствии со ст. 257 ДФЕС на основании законодательного акта Европарламента и Совета в структуру Общего суда ЕС могут быть интегрированы специализированные суды. Эти суды призваны рассматривать по первой инстанции отдельные категории дел, отно­сящиеся к особым отраслям права. Общий суд ЕС выступает здесь в роли суда апелляционной, а Суд ЕС в роли суда надзорной инстан­ции. Состав специализированных судов и порядок их формирования не определен положениями договоров ЕС. Эти вопросы в каждом конкретном случае регулируются в соответствующем законодатель­ном акте Европарламента и Совета. До сих пор учрежден только один специализированный суд - Суд по искам служащих ЕС.

Всего в трехзвенной системе Суда ЕС занято около 1000 служа­щих, половина из которых юристы, другая половина занята в службе перевода и прочих вспомогательных службах^[XXV].

Взаимодействие с национальными судами

Необходимо отметить, что право ЕС, как и внутригосударст­венное право стран-участниц не противопоставлены друг другу, а активно взаимодействуют. Нормы права ЕС, не действующие непосредственно, должны быть в течение определенного срока имплементированы в национальное законодательство и стать его составной частью. Но они не теряют свой статус европейской нор­мы. Наиболее наглядно это проявляется в неприменимости к ним формулы «lex posterior derogat legi priori» («закон последующий от­меняет закон предыдущий»). Так, национальный законодатель не вправе заменить норму внутригосударственного права европейско­го происхождения новой, не основанной на праве ЕС, как это он мог бы сделать в отношении любой другой нормы. И в отношении напрямую действующих норм права ЕС участие национальных ор­ганов власти в их надлежащем исполнении является органически необходимым, поскольку у ЕС нет столь разветвленного админист­ративного аппарата.

Таким образом, эффективная правовая защита против действий национальных органов, исполняющих европейские нормы, может быть обеспечена только национальными судами в тесном взаимо­действии с Судом ЕС. Этот факт нашел свое отражение и в положени­ях договоров ЕС. Например, на основании ч. 1 ст. 19 ДЕС страны-участ­ницы обязаны предусмотреть в национальном судопроизводстве эффективные средства правовой защиты в сферах, урегулированных нормами права ЕС. Единообразное применение и толкование права ЕС обеспечивает Суд ЕС по запросу национальных судов в ходе прею­дициального производства в соответствии со ст. 267 ДФЕС.

Европейский Центробанк (ЕЦБ)

ЕЦБ это один из главных органов, определяющий совместно с национальными правительствами финансовую политику ЕС. По­рядок деятельности ЕЦБ определен в ст.ст. 282-284 ДФЕС. ЕЦБ образует совместно с национальными центральными банками Ев­ропейскую систему центральных банков. ЕЦБ обладает правоспо­собностью и полностью независим в своей деятельности. Органы ЕС и правительства стран ЕС обязаны уважать независимость ЕЦБ, ст. 130 и ч. 3 ст. 282 ДФЕС. Образцом для ЕЦБ послужил немецкий Бун­десбанк. Совместно с центральными банками стран ЕС, чьей офи­

циальной валютой является евро, ЕЦБ образует Еврозону^[XXVI]. Главной задачей ЕЦБ является поддержание стабильности цен внутри Евро­зоны и предотвращение кризиса неплатежеспособности националь­ных банковских систем. С этой целью ЕЦБ в соответствии с ч. 2 ст. 127 осуществляет следующие меры:

• определение и проведение кредитно-денежной политики ЕС пу­тем установления ставки рефинансирования и контроля за эмиссией;

• проведение валютно-обменных операций;

• хранение и управление валютными резервами стран Еврозоны;

• обеспечение бесперебойного функционирования платежной системы Еврозоны.

Кроме того, ЕЦБ имеет право совещательного голоса при под­готовке любых актов органами ЕС и национальными финансовыми органами, затрагивающих сферу его компетенции. ЕЦБ в лице Ди­рекции имеет право давать указания Центробанкам Еврозоны от­носительно осуществления кредитно-денежной политики. Вместе с тем, Центробанки Еврозоны сохраняют право на выпуск евро-мо­нет с национальной символикой, ст. 128 ДФЕС.

Органами управления ЕЦБ являются Совет и Дирекция, ч. 1 ст. 129 и ч. 1 ст. 283 ДФЕС. Дирекция ЕЦБ это постоянно действующий исполнительный орган ЕЦБ, ответственный за реализацию кредит­но-денежной политики. Она состоит из Председателя, Вице-Пред­седателя и еще четырех членов. Члены Дирекции назначаются Ев­ропейским Советом квалифицированным большинством голосов по рекомендации Совета, который в свою очередь обязан проконсуль­тироваться с Европарламентом и Советом ЕЦБ. Срок полномочий членов Дирекции восемь лет. Повторное назначение членов Дирек­ции с целью недопущения влияния извне не допускается.

В состав Совета входят члены Дирекции и девятнадцать Предсе­дателей Центробанков Еврозоны. Запланировано, что в дальнейшем, по мере расширения Еврозоны члены Дирекции сохранят свои голо­са, и к ним присоединятся Президенты Центробанков, избранных в соответствии с принципом ротации (Протокол №4). Таким обра­зом, состав Совета будет ежемесячно меняться.

Палата аудиторов

Общая Палата аудиторов для трех Сообществ функционирова­ла с 1977. После вступления в силу Маастрихтского договора (1993) Палата аудиторов обрела статус одного из главных органов ЕС. За­дачи палаты аудиторов и порядок ее формирования определены в ст.ст. 285-287 ДФЕС. Основная задача Палаты это осуществление финансового контроля за расходованием средств ЕС. Ежегодно по результатам проверки она публикует отчет в официальном Сборни­ке нормативных актов ЕС. Как и другой финансовый орган - ЕЦБ, Палата аудиторов полностью независима в своей деятельности и действует на благо всего ЕС, ст. 285 ДФЕС.

В состав Палаты аудиторов входят по одному представителю от каждого из государств-членов. Члены Палаты должны быть полно­стью независимы, работать в финансовых контролирующих органах или быть особо пригодным для работы в сфере аудита (например, финансовые следователи). Члены Палаты избираются Советом ква­лифицированным большинством голосов сроком на шесть лет. Сами члены избирают из своего круга Председателя Палаты аудиторов. Его повторное назначение, в отличие от членов Дирекции ЕЦБ, допускается.

С целью осуществления финансового контроля Палата аудито­ров проверяет все доходы и расходы ЕС, а также финансовую деятель­ность всех учреждений ЕС, за исключением случаев, когда учреди­тельным договором определен иной порядок финансовой проверки,

ч. 1 ст. 287 ДФЕС. Палата аудиторов подотчетна Европарламенту и Совету. Ежегодные доклады и заключения Палаты аудиторов при­нимаются большинством голосов. Лиссабонский договор не внес существенных изменений в положения о Палате аудиторов. Она до­казала свою эффективность на практике. Всего в штате Палаты за­нято около 700 сотрудников, проверяющих ежегодно около 700.000 проектов, финансируемых из бюджета ЕС.

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ)

ЕИБ был учрежден еще в 1958 г. Согласно ст. 309 ДФЕС основная его задача это содействие сбалансированному и беспрепятственно­му развитию общего рынка в интересах всего ЕС. С этой целью он финансирует крупные и долгосрочные инвестиционные проекты субъектов хозяйствования ЕС. Необходимые финансовые средства

он добывает на рынке капитала. В настоящее время ЕИБ превратил­ся в крупнейшее кредитно-финансовое учреждение ЕС. ЕИБ облада­ет самостоятельностью и правосубъектностью. Это второй после Всемирного банка международный банк, чьи финансовые активы составляют около более 160 млрд. евро¹.

Вспомогательные органы ЕС

К вспомогательным органам ЕС относятся в первую очередь консультативные органы, омбудсман и ряд специализированных учреждений ЕС. Согласно ст. 300 ДФЕС Европарламент, Совет и Ко­миссия при разработке нормативных актов заслушивают мнения и используют консультативные заключения Экономического и соци­ального комитета (ЭКОСОК) и Комитета регионов ЕС. Оба коми­тета расположены в Брюсселе. ЭКОСОК состоит из представителей организаций работодателей, наемных работников и других предста­вителей гражданского общества. Комитет регионов ЕС состоит из представителей местных органов власти. Конкретный состав ЭКО­СОК и Комитета регионов, прежде всего количество представите­лей от каждой страны ЕС, устанавливает единогласным решени­ем Совет по предложению Комиссии, ч. 2 ст. 301 ДФЕС и ч. 1 ст. 305 ДФЕС соответственно. Члены обоих комитетов назначаются сроком на пять лет. Общее количество членов каждого комитета не долж­но превышать 350 членов. Размер вознаграждения членов ЭКОСОК устанавливает Совет, члены Комитета регионов вознаграждения не получают, но им полагается возмещение понесенных расходов. В от­личие от ЭКОСОК, Комитет регионов обладает правом подачи жа­лобы для защиты своих интересов в соответствии с ч. 3 ст. 263 ДФЕС. В целом влияние обоих комитетов на политические процессы ЕС следует расценить как незначительное^{[XXVII][XXVIII]}.

Особое место в системе органов ЕС занимает Европол, создан­ный на основе межгосударственного соглашения. Штаб-квартира Европола расположена в Гааге. По своей правовой природе Европол является самостоятельной международной межправительственной организацией, членами которой могут быть и третьи страны (как

например Норвегия и Исландия). Главной задачей Европола явля­ется предупреждение и борьба с организованной трансграничной преступностью.

Омбудсман

Согласно ст. 228 ДФЕС Европарламент назначает омбудсмана, уполномоченного рассматривать жалобы граждан ЕС или любых физических и юридических лиц - резидентов ЕС^[XXIX]. Жалобы могут подаваться на действия всех органов и должностных лиц ЕС, за исключением Суда ЕС. С этой целью омбудсман представляет Евро­парламенту ежегодный доклад, где представляет результаты собст­венных расследований или расследований по заявлению граждан, ч. 1 ст. 228 ДФЕС. Омбудсман осуществляет свои полномочия в те­чение всего срока работы Европарламента очередного созыва. По­вторное назначение омбудсмана допускается.

К вспомогательным органам ЕС относятся также:

• Европейское агентство по охране окружающей среды (Копенгаген);

• Европейское патентное ведомство (Мюнхен);

• Европейский фонд профессионального обучения (Турин);

• Европейское ведомство торговых наименований (Аликанте);

• Европейское бюро по мониторингу наркотраффика (Лиссабон);

• Европейский институт высшей школы (Флоренция);

• Европейский центр поддержки профессионального обучения (Салоники).

III.