Источники европейского права

Система источников права ЕС отличается большим своеоб­разием. Она обусловлена особенностями формирования евро­пейского права и его структурой. Это, в частности, находит свое выражение в том, что роль формально однопорядковых юриди­ческих источников оказывается неодинаковой в зависимости от того, идет ли речь о нормах права Сообществ или правовых нормах, применяемых, например, в рамках ОВПБ и ОЕПБО и сотрудничества полиций и судов.

Среди нормативно-правовых актов принято различать учре­дительные договоры, подлежащие замене Конституцией ЕС с ее введением в действие, и акты вторичного права, принимае­мые на их основе.

7.2.1. Учредительные договоры

и Договор об учреждении Конституции для Европы

Они образуют важнейшую группу источников европейского права. По способу выработки, заключения и введения в дейст­вие они во многом воспроизводят соответствующий порядок и процедуры, принятые при заключении международных догово­ров и соглашений. Выработка всех учредительных актов имеет

место в результате переговоров между заинтересованными сто­ронами, проводимых в ходе межправительственных конферен­ций. Согласованный текст скрепляется подписями уполномо­ченных на то официальных представителей государств. Догово­ры вводятся в действие при условии единогласной ратификации этих актов всеми государствами-участниками.

С точки зрения процедуры заключения и введения в дейст­вие учредительные акты напоминают обычный международный договор. Однако по ряду сущностных параметров, направлен­ности и кругу субъектов, которым эти правовые предписания адресованы, с точки зрения их содержания и значимости, эти договоры во многом приближаются к конституционным тек­стам государств — членов ЕС (за исключением, естественно, Великобритании).

Как и другие международные договоры, акты, учредившие Сообщества и Союз, представляют собой соглашения между су­веренными государствами. Однако их основная цель не уста­новление взаимных прав и обязанностей, а образование объе­динений, которым передаются строго определенные и жизнен­но важные права и правомочия, традиционно принадлежащие суверенному государству. Соответственно, принцип взаимно­сти, предусматривающий возможность отказа от договора, если он не исполняется другим участником, в этом случае неприме­ним. Несоблюдение обязательств по договору влечет за собой правовую и материальную ответственность, но не может слу­жить оправданием для аналогичных действий другой стороны.

Учредительные акты имеют прямое действие. Исполнение их предписаний обеспечивается юрисдикционной защитой со стороны независимого суда. В отличие от других международ­ных договоров, учредительные акты адресованы не только госу­дарствам-участникам. Они напрямую порождают права и обя­занности для частных лиц, которые благодаря юрисдикционно­му контролю могут добиваться их исполнения и возмещения убытков в случае неправомерных действий.

По своему содержанию и кругу регулируемых отношений учредительные акты во многом схожи с национальными кон­ституционными актами. Соответственно, они выполняют важ­нейшую конститутивную функцию, во многом аналогичную национальным конституциям.

Оценивая значение учредительных актов, Суд ЕС еще в пе­риод до образования Союза в заключении № 1/91 по проекту договора между ЕЭС и ЕАСТ о создании Европейского эконо­мического пространства дал весьма интересную правовую ха­рактеристику Договора о ЕЭС. «Договор о ЕЭС, хотя и заклю­чен в форме международного соглашения, образует тем не ме­нее конституционную хартию правового Сообщества».

Своеобразие конститутивных норм права ЕС связано с тем, что их источником выступают международно-правовые акты. Все иные нормы европейского права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров. Институты Сообществ и Союза, прежде всего Комиссия и Суд, наделенные соответст­вующими полномочиями, призваны следить за соблюдением права ЕС и за тем, чтобы все иные нормативно-правовые акты не противоречили постановлениям конституционного характе­ра.

К числу действующих учредительных актов относятся Рим­ские договоры 1957 г., положившие начало существованию Ев­ратома и ЕЭС, а равно акты, которые дополняют и изменяют названные Договоры, и которым государства-члены Сообщест­ва и Союза придали характер учредительных актов (Единый ев­ропейский акт 1986 г., Маастрихтский договор о создании Ев­ропейского Союза 1992 г., Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский договор 2001 г.). К этой же категории, руководству­ясь содержательным критерием, относили и некоторые другие акты. Таковы были, например, Конвенция об общих институ­тах и Соглашение о слиянии, в результате которых для всех трех Сообществ была установлена единая система институтов. Поскольку постановления этих актов интегрированы в догово­ры, учредившие Европейский Союз, эти соглашения прекрати­ли свое действие (ст. 9 Амстердамского договора).

В качестве учредительных актов квалифицируются все со­глашения о присоединении к Сообществам и Союзу. Каждое новое государство, вступая в состав членов Сообществ и Ев­ропейского Союза, подписывает соглашение о присоедине­нии. Одновременно вносятся определенные изменения в фор­

мирование институтов Союза, распределение мест в Совете, Комиссии, Суде и других органах, а равно в распределение взвешенных голосов в Совете и определение кворума для принятия решений квалифицированным большинством, необ­ходимым в ряде случаев при голосовании в Совете. Кроме то­го, важность этих актов о присоединении заключается в том, что каждое вновь вступающее в Союз государство принимает на себя не только все обязательства, вытекающие из учреди­тельных договоров, но в равной степени распространяет на свою территорию действие нормативно-правовых актов ЕС, которые были разработаны, приняты и введены в действие за все годы существования Сообществ и Союза и образуют acquis communautaire.

Это последнее обстоятельство является особенно важным, так как нередко в отдельных национальных государствах дейст­вуют принципы или доктрины, которые по своему характеру способны были бы воспрепятствовать автоматическому введе­нию в действие нормативно-правовых актов, принятых вне ра­мок этого государства наднациональными органами и тем бо­лее в период, предшествующий их вступлению в ЕС. Так, в Ве­ликобритании, где в качестве основополагающего действует принцип верховенства парламента и, соответственно, прини­маемых им законодательных актов и где не признается прямое применение международно-правовых актов, создалась бы си­туация, при которой национальные суды практически отказы­вались бы применять нормы европейского права как противо­речащие принципам и установлениям английского общего пра­ва. В этих условиях потребовалось принятие Соединенным Королевством специального Европейского акта 1972 г., в кото­ром Великобритания подтвердила признание прямого действия норм европейского права, в том числе принятых до вступления страны в Сообщества, а равно верховенство норм европейского права по отношению к нормам национального права и неиз­менность этих правовых установлений. Их не вправе отменять и видоизменять в одностороннем порядке национальный пар­ламент.

Колоссальную по объему работу по пересмотру националь­ного законодательства и практики проделали в преддверии вступления принятые в мае 2004 г. в ЕС 10 новых государств- членов. Мониторинг осуществления этой работы по приведе­нию национального права в соответствие с правом ЕС осущест­вляла Комиссия.

К основополагающим учредительным договорам приложе­но, как правило, большое число различного рода документов, протоколов и деклараций. Их насчитывается зачастую несколь­ко десятков. Причем они затрагивают очень важные и сущест­венные вопросы.

Декларации многостороннего характера, прилагаемые к до­говору, особенно те из них, которые разъясняют или даже тол­куют норму учредительного договора, также рассматриваются как его составная часть. Что же касается деклараций односто­ронних, кои содержат различного рода оговорки или излагают национальную позицию или понимание того или иного пункта учредительных актов тем или иным национальным государст­вом или отдельной группой государств, то вопрос об их право­вом режиме остается открытым. В большинстве случаев эти до­кументы принимаются к сведению межправительственной кон­ференцией. Они не являются неотъемлемой составной частью учредительных договоров, но могут иметь существенно важное значение для их реализации.

Многообразие юридических актов и их неоднородность, обилие всякого рода поправок и приложений создали довольно сложную и порой запутанную систему источников. Для исправ­ления ситуации в Амстердаме было принято решение о выра­ботке консолидированных текста Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В ходе подготовки этих текстов была проведена большая работа по систематизации учредительных договоров, снятию противоречивых положений, отменены или частично изменены многие устаревшие тексты. (Они указаны в приложе­

нии к Амстердамскому договору 1997 г.) Введена единая сквоз­ная нумерация статей.

Конечно, создание консолидированного текста договоров имело большое положительное значение. Однако положение о создании единого учредительного акта принято не было. Боль­ше того, Ниццский договор 2001 г. вновь возродил прежнюю практику внесения поправок. В этих условиях участники Ниццского саммита приняли решение о созыве специального Конвента для рассмотрения вопроса о дальнейшей консолида­ции и демократизации ЕС.

Конвент в течение года разработал и предложил проект До­говора об учреждении Конституции для Европы, который был подписан официальными представителями 25 государств-чле­нов 29 октября 2004 г. Договор передан на ратификацию, кото­рая осуществляется каждым государством в соответствии с его национальными конституционными процедурами.

С момента вступления в силу Конституции все предшест­вующие учредительные акты утрачивают силу. Специальная статья, посвященная правовым аспектам правопреемства, про­возглашает, что «Европейский Союз, устанавливаемый настоя­щим Договором, наследует Европейскому Союзу, учрежденно­му Договором о Европейском Союзе, и Европейскому сообще­ству».

Акты вторичного права, принятые ранее, сохраняют свою силу, пока не будут отменены или изменены на основе Консти­туции. То же самое относится к конвенциям, заключенным ме­жду государствами-членами. Составную часть Конституции об­разуют прилагаемые к Договору протоколы. В частности, в них фиксируются переходные постановления, относящиеся к фор­мированию и деятельности институтов, предусмотренных Кон­ституцией.

Договор об учреждении Конституции для Европы, чаще именуемый в литературе Конституцией ЕС, представляет со­бой весьма объемистый и очень непростой для понимания и уяснения документ. Практически лишь первые две части Кон­ституции ЕС отвечают традиционным «классическим» пред­ставлениям о предмете основного закона. В них определяются природа и структура Союза, его принципы, цели и задачи, круг

ведения, система институтов и порядок принятия решений. Вторая часть Конституции полностью посвящена правам и свободам. Наиболее сложна и объемна третья часть Конститу­ции. В ее текст практически инкорпорированы все основные положения Договоров о Сообществе и Союзе, относящиеся к осуществлению и регулированию общих политик, экономиче­ского и социального развития, культурного строительства, за­щиты окружающей среды и прав потребителя, права конкурен­ции и др. В результате текст предлагаемого основного закона перегружен положениями, которые не специфичны для кон­ституционного регулирования, а общие положения снабжены многочисленными оговорками и дополнениями. Тем не менее их включение в текст Конституции представлялось необходи­мым, поскольку она заменяет собой все предшествующие уч­редительные договоры. В заключительной части определены условия правопреемства и порядок и сроки введения Консти­туции в действие.

В том, что касается правового режима системы источников права ЕС, предлагаемые новеллы представляются весьма суще­ственными: 1) вводится единый правовой режим ЕС и форми­руется единое право ЕС; 2) Союз наделяется статусом юридиче­ского лица; 3) изменяются категории и статус основных норма­тивно-правовых актов. В перспективе именно Конституция ЕС призвана стать первоосновой интеграционного правопорядка и занять самое высокое место в иерархии источников права ЕС. Непосредственно за ней следуют европейские законы и ра­мочные законы. За ними идут подзаконные акты, главным из которых будет Европейский регламент. Остальные категории источников в целом сохраняют свой статус.

7.2.2. Акты вторичного права

До вступления в силу Конституции ЕС сохраняется сущест­вующая номенклатура этих актов. Их суммарная характеристи­ка дана в ст. 249 Договора о Сообществе. К их числу отнесены регламенты, директивы и решения.

Регламент является нормативно-правовым актом общего ха­рактера, который во всех своих элементах обязателен для всех субъектов права ЕС и является актом прямого действия. Он подлежит применению властями и судебными учреждениями

всех государств-членов независимо от того, выступало ли дан­ное государство за их принятие или нет. Все регламенты (не­редко в литературе они именуются законодательными актами) подлежат обязательной публикации в Официальном вестнике ЕС. Они вступают в силу, если иное не установлено в самом акте, на 20-й день после их опубликования. При публикации сообщается, каким институтом (или институтами) акт принят, какова примененная процедура и все ее участники. Прямое действие регламента непосредственно оговорено в учредитель­ных актах.

Второй вид нормативно-правовых актов, издаваемых ин­ститутами, — это директивы. Их главное отличие от регла­мента заключается в том, что в директиве, как правило, ука­зываются цели и результаты, которые должны быть достигну­ты применением этого акта, однако национальным властям предоставляется право самим определять, в какой форме или посредством каких процедур и механизмов эти цели могут быть достигнуты. Директивы, таким образом, связывают госу­дарство только в том, что касается достижения определенных результатов и сроков их достижения. Детальной регламента­ции они содержать не должны. Наметившаяся было тенден­ция к детализации директив не получила поддержки. В ходе подготовки Амстердамского договора 1997 г. была введена но­вая квалификационная разновидность этих актов: 1) рамоч­ные директивы и 2) обычные директивы. Первые образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту. Вторые могут содержать более детальную регла­ментацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархи­ческая соподчиненность.

Одной из сфер, в которой директивы используются особен­но широко, является осуществление мероприятий по гармони­зации национального права. В этом случае указывается, какие именно цели и результаты должны быть достигнуты, с тем что­бы устранить столкновение (коллизию) норм национального права различных государств-членов в той или иной области. Однако при этом не указывается, каким образом эта цель должна быть достигнута национальными властями.

Директивы могут быть адресованы как всем государствам — членам Союза, в этом случае они обязательно публикуются в

Официальном вестнике ЕС, так и отдельным государствам — членам Союза. В этом случае достаточна их нотификация. Ди­рективы вступают в силу с даты их опубликования или нотифи­кации, а не с момента истечения срока, установленного для их осуществления. Это особенно важно иметь в виду в связи с краткостью сроков исковой давности по искам об аннулирова­нии.

Третью группу источников права образуют решения. Их от­личительная особенность заключается в том, что это акты ин­дивидуального, а не общего характера. Они обязательны для своих адресатов во всех своих составных частях. Впрочем, практика знает и некоторые исключения, устанавливаемые рамочными решениями. Решения обязательны для тех субъек­тов европейского права, коим они адресованы. Адресатом не обязательно должно выступать государство. Это могут быть определенные институты, те или иные категории юридиче­ских лиц либо даже отдельные юридические лица. Решения нотифицируются (сообщаются) тем субъектам европейского права, которых они непосредственно касаются и которые вы­ступают в качестве исполнителей соответствующих предписа­ний.

Правом издания нормативно-правовых актов ЕС пользуются Совет, Совет, действующий совместно с Европейским парла­ментом, Комиссия, а также Европейский центральный банк в пределах своей специальной компетенции.

Статья 249 Договора о Сообществе предусматривает воз­можность принятия еще двух видов правовых документов — это рекомендации и заключения. Однако эти последние не явля­ются нормативно-правовыми актами и не имеют обязательной юридической силы. Вместе с тем следует иметь в виду, что са­ма процедура принятия решений в рамках Европейского Сою­за построена таким образом, что нередко для принятия норма­тивно-правового акта, особенно общего характера, требуется предварительное получение заключения со стороны консульта­тивно-вспомогательных органов. Так, при издании регламен­тов, относящихся к сфере экономического и социального со­трудничества, соответствующие институты ЕС должны в обяза­тельном порядке запрашивать заключение Экономического и социального комитета, а при принятии нормативно-правовых актов, относящихся к осуществлению региональной политики,

но

необходимо запросить заключение Комитета регионов. Сами по себе заключения этих консультативных органов обязатель­ными для институтов, принимающих регламент или директиву, не являются. Однако если такое заключение не будет запроше­но, это может служить основанием для оспаривания принятого нормативно-правового акта в судебном порядке в связи с су­щественным нарушением процедуры. В преамбуле норматив­ного правового акта должно быть обязательно указано, запра­шивалось ли заключение консультативных органов и насколь­ко оно учтено.

Нормативно-правовые акты Сообществ образуют основную и наиболее многочисленную часть источников европейского права. За годы существования Сообществ их уже принято мно­гие и многие тысячи. Впрочем, очень многие регламенты и ди­рективы ЕС касаются чисто технических вопросов и никак не затрагивают основы регулирования общественных отношений в национальных суверенных государствах — членах Европейско­го Союза.

Реформа, предлагаемая Конституцией ЕС, существенно из­меняет структуру источников вторичного права. Она включает три категории актов.

Во-первых, это законы и рамочные законы ЕС. Они при­мерно аналогичны регламентам и директивам, принимаемым в настоящее время на основе ст. 251 Договора о Сообществе. За­коны и рамочные законы будут приниматься на основе вводи­мой Конституцией общей законодательной процедуры. Однако возможно в порядке исключения и применение специальных законодательных процедур. В результате наряду с европейским законом вводятся законы Совета и законы Парламента.

Во-вторых, это европейские регламенты и решения. Они приобретают статус подзаконных актов. Они принимаются ин­ститутами ЕС, наделенными соответствующими правами в рам­ках принадлежащей им компетенции. В этой категории дирек­тивы отсутствуют.

В-третьих, это специальные виды актов, принимаемые в конкретных областях и в рамках специальной компетенции, предусмотренной в виде исключения в части третьей Конститу­ции. Среди них особое место занимают делегированные регла­менты, которые могут вводить на основе специального уполно-

мочия нормы законодательного характера и вносить изменения в законы и рамочные законы ЕС.

Предусмотренная реформа придает определенную строй­ность и четкость системе источников, уточняет их правовой ре­жим. Однако она не ликвидирует множественность специаль­ных актов и процедур, что во многом снижает ее эффектив­ность.

Общие принципы права. К числу источников европейского права, активно используемых Судом ЕС, относятся общие принципы права ЕС. Общие принципы права представляют со­бой императивные правовые нормы, в которых находят свое концентрированное выражение самые важные сущностные чер­ты и ценности, свойственные данной правовой системе. В них отражаются и закрепляются наиболее важные демократические ценности, свойственные правовому государству и разделяемые демократическими государствами или их сообществами. Перво­начальные договоры об учреждении Сообществ довольно ту­манно говорили об общих принципах права. Последующие уч­редительные акты, особенно Маастрихтский договор 1992 г., а затем и другие вносят несколько большую ясность в истолкова­нии того, что понимается под общими принципами права инте­грационных образований.

В доктринальном плане необходимость вычленения общих принципов права связывают обычно с тем, что суд не может отказать в праве на правосудие, даже если отсутствует соответ­ствующая правовая норма, регулирующая возникшее отноше­ние или спорную ситуацию. Этот подход особенно характерен для англосаксонского права. В ряде континентальных стран принято проводить различия между принципами права и фун­даментальными основами права. Причем во Франции, напри­мер, принципы права — это, по сути дела, принципы судопро­изводства, а фундаментальные основы права — это прежде все­го права и свободы, которые лежат в основе существования любого демократического общества. Суд ЕС в решениях по различным конкретным делам неоднократно указывал на то, что он опирается на общепризнанные принципы права, напри­мер, такие, как принцип недискриминации, принцип пропор­циональности или адекватности и целый ряд других. Однако, пожалуй, наибольшее значение имеет то обстоятельство, что само понятие общих принципов права раскрывается теперь в

учредительных договорах, которые не только уточняют понима­ние общих принципов права, но указывают и на некоторые конкретные правовые акты, в которых эти принципы формули­руются.

Согласно ст. 6 Договора о ЕС Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных сво­бод, а равно принципе правового государства, которые являют­ся общими для всех государств — членов Европейского Союза. Под общими принципами права ЕС понимаются основные права и свободы в том виде, как они закреплены в Европей­ской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих демократических конституционных традиций госу­дарств-членов. Аналогичная формула воспроизводится в п. 3 ст. 1-9 (основные права) Конституции ЕС.

Европейская Конвенция содержит в разделе I постатейное изложение основных прав и свобод, дополненных в ряде про­токолов к Конвенции и получивших развитие и истолкование в решениях Европейского Суда по правам человека. Что касается принципов правового государства и общих демократических традиций, то речь может идти, очевидно, об общепринятых и общепризнанных положениях, многие из которых выступают скорее как обычай. В данном случае учредительный договор и Конституция практически оставляют их выяснение на усмотре­ние непосредственно Суда. Тем не менее чрезвычайно важно, что при посредстве прямой отсылки к Европейской конвенции 1950 г. определяется весьма конкретно, что именно понимается под общими принципами права ЕС. Ими обязаны руководство­ваться судебные органы ЕС при рассмотрении конкретных спо­ров и вынесении судебных решений. Такого рода отсылки к ре­шениям ЕСПЧ все чаще встречаются в практике судов ЕС. За­служивает также внимания и указание Конституции о том, что ЕС примыкает к ЕКПЧ.

Правда, не совсем ясным остается решение вопроса о месте общих принципов права в общей иерархии источников евро­пейского права. В правовой литературе по-прежнему широко распространено мнение, что общие принципы выражают гос­подствующие обычаи. Это, соответственно, определяет их ме­сто и роль в системе источников права. Однако в исследовани­ях, посвященных праву ЕС, нередко высказывается мнение,

из

что по своей юридической силе и значимости они смыкаются с учредительными актами. В подтверждение такой постановки вопроса обращают внимание на то, что все нормативно-право­вые акты, принимаемые институтами ЕС, не должны противо­речить общим принципам права, а в ином случае они подлежат безусловному аннулированию судами ЕС. Действительность нормативно-правовых актов ЕС в решающей степени опреде­ляется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, а в перспективе Консти­туции, но и общим принципам права. Наличие такого несоот­ветствия в случае возбуждения дела об аннулировании служит бесспорным основанием для отмены соответствующих норма­тивно-правовых актов, принятых институтами Европейского Союза.

7.2.3. Судебные решения

В рамках интеграционного процесса сформировались два важнейших судебных органа — Европейский Суд по правам человека и Суд Европейских сообществ. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Ев­ропейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение — обеспечить соблюдение все­ми государствами — участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиар­ную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рассмотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толко­вание основных положений Конвенции. В результате особо значимые судебные решения приобретают прецедентный ха­рактер, Формально обязательное лишь для спорящих сторон, такое решение становится на деле самостоятельным источни­ком права.

Российская Федерация с вступлением в Совет Европы и присоединением к ЕКПЧ (начала действовать для Российской Федерации с 5 мая 1998 г.) признала обязательную юрисдик­цию Европейского Суда по правам человека в том, что касается

ее толкования и применения. Постановление Пленума Верхов­ного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм меж­дународного права и международных договоров Российской Федерации»’ подчеркивает, что применение ЕКПЧ «должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по пра­вам человека во избежание любого нарушения Конвенции о за­щите прав человека и основных свобод». Правда, оговорка о выполнении постановлений «в случае необходимости» (п. 11) вызывает некоторые сомнения. Тем не менее важно подчерк­нуть, что, признавая обязательность применения Конвенции российскими судами общей юрисдикции, Верховный Суд РФ соглашается в целом с нормотворческой ролью ЕСПЧ. Обра­щает на себя внимание и пожелание Верховного Суда о регу­лярном анализе источников «международного и европейского права» и необходимости совершенствования знаний и образо­вательного процесса в этой области.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и Союза играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с подписанием Ниццского договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализи­рованные судебные палаты. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции вер­ховного, конституционного и кассационного суда ЕС. Благода­ря преюдициальный процедуре Суд ЕС, а отчасти и СПИ тол­кует основные положения учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов и формулирует автономные поня­тия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативно-правовых актов и вводят в действие новые прин­ципиально важные для развития интеграционного права поло­жения. Таковы, например, концепция прямого действия, вер­ховенства и интегрированности права ЕС; концепция парал­лельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нор­мативно-правовых актах.

¹ Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

7.2.4. Международные договоры

Международные договоры образуют особую группу источ­ников права ЕС. Регламенты, директивы, решения, предусмот­ренные ст. 249 Договора о Сообществе, решения Суда ЕС явля­ются внутренними актами ЕС. Соглашения, заключенные ЕС с третьими государствами и международными организациями, выступают в качестве внешних источников, правовой режим которых определяется в значительной мере нормами общего международного права. На них полностью распространяются такие принципы права международных договоров, как обяза­тельность соблюдения (pacta sunt servanda), неизменяемость в одностороннем порядке, верховенство по отношению к внут­ренним источникам права и другие.

Специфика международных договоров, заключаемых Сооб­ществами и государствами-членами, а в перспективе Союзом, состоит в том, что их постановления не должны противоречить учредительным договорам. Соответствующий контроль осуще­ствляется a priori, т. е. в предварительном порядке Судом ЕС по запросу государств-членов и институтов Союза. Так, в 1999 г. Суд ЕС дал отрицательное заключение по запросу о возможно­сти присоединения ЕС к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд, в частности, указал, что действующие учредительные договоры не создают такой воз­можности. Практически вывод Суда исключил возможность ре­шения о присоединении, хотя в его поддержку выступали Ев­ропейский парламент и Комиссия. Иное решение содержится в Конституции ЕС.

Характеризуя договорную практику ЕС, необходимо напом­нить, что Европейский Союз не обладает статусом юридическо­го лица (до введения в действие Конституции ЕС). Соответст­венно, он не располагает международной правосубъектностью. Парадоксальность ситуации состоит в том, что общая внешняя политика и политика безопасности — сфера ведения Союза, а международная правосубъектность присуща формально только Европейским сообществам. Нелогичность самой правовой кон­струкции преодолевается за счет признания осуществления полномочий юридического лица за институтами, которые явля­ются едиными для Сообществ и Союза.

Договоры, заключаемые Сообществами или одним из Сооб­ществ, а равно совместно Сообществами и государствами-чле­нами, образуют интегральную составную часть европейского права и их статус как источников этого права не вызывает со­мнений.

Различие в составе участников договора — Сообщества са­мостоятельно или совместно с государствами-членами — на обязательность этих актов и их место в иерархии источников европейского права не влияет. Все они, в силу органически присущих им свойств, следуют в этой иерархии непосредст­венно за учредительными актами. Некоторые различия имеют место на уровне правовых последствий. При участии в догово­ре Сообществ и государств-членов каждый из участников не­сет ответственность за выполнение возложенных на них обяза­тельств в пределах своей юрисдикции. Это, однако, не означа­ет, что данный договор обязателен в какой-то части для одних и в какой-то — для других. Будучи источником права, он в равной мере обязателен для всех субъектов права ЕС.

Несколько иначе решается вопрос о статусе международ­ных договоров, заключаемых государствами-членами с третьи­ми государствами или международными организациями и за­трагивающих юрисдикцию Сообществ. По общему правилу они являются источниками европейского права лишь в том случае, если, налагая обязательства на Сообщества, они за­ключаются в силу прямого уполномочия, содержащегося в уч­редительном акте, или по уполномочию институтов Сооб­ществ либо если подобный статус этих договоров подтвержден Судом ЕС.

Определенный практический интерес представляет решение вопроса о действии международных соглашений, заключенных членом ЕС до его вступления в Сообщество. Коллизия возни­кает прежде всего в связи с тем, что договорные обязательства не должны противоречить европейскому праву. Однако дейст­вующий договор по общему правилу не подлежит расторже­нию в одностороннем порядке. Важно также и то, что вновь вступающие в ЕС государства обязаны привести националь­ные законодательства в соответствие с правом ЕС. Практика показывает, что государства, претендующие на вступление в ЕС, всеми средствами добиваются денонсации соглашений, которые несовместимы с членством в ЕС. Занимаемая в этом

случае институтами ЕС позиция носит достаточно жесткий и бескомпромиссный характер (например, отмена безвизового проезда в страны ЕС). Ситуация, которая подтверждает, что меры правовой безопасности в отношениях с ЕС должны про­рабатываться третьими государствами более тщательно и жест­ко. Принцип замещения Сообществами государств-членов в их международных правах и обязанностях не получил подтвер­ждения. Однако ЕС полагает, что заключенные ранее Сообще­ствами договоры в принципе подлежат распространению на вновь вступающие государства. Позиция во многих отношени­ях спорная, но подлежащая учету при выработке практической политики.

К источникам права ЕС можно отнести еще некоторые раз­новидности соглашений, которые близки по своему статусу к международным договорам. Это закрытые конвенции, заклю­чаемые между государствами-членами в развитие предписаний учредительных договоров в целях детализации сотрудничества в отдельных областях. Заключение соответствующих конвенций используется в качестве метода правового регулирования в рам­ках второй и третьей опор, предусмотренных Договором о ЕС. Конституция оговаривает сохранение их действия и в слу­чае ликвидации системы трех опор.

Близки по своему статусу к данному кругу источников акты, издаваемые органами ассоциаций, учрежденных на основе до­говоров с участием Сообществ, предусмотренных ст. 310 Дого­вора о Сообществе. К этой же категории близки обязательные акты, принимаемые международными организациями, членами которых являются Сообщества (ФАО, ВТО и др.). Однако пря­мого действия по общему правилу они не имеют.

7.2.5. Иные правовые документы

Помимо формализованных источников права ЕС, содержа­щих императивные нормы и предписания, определенное влия­ние на развитие права ЕС оказывают и иные акты, издаваемые институтами и органами ЕС.

Особо важное значение имеют решения, принимаемые Евро­пейским советом. Высший орган политического руководства ЕС формулирует в своих документах общие принципы, стратегиче­ские направления и главные этапы осуществления политики

Союза. Его решения дают политический импульс деятельности Союза. Зачастую в последующем они оформляются в норматив­ные правовые акты, принимаемые институтами ЕС. Заседания носят закрытый характер. О принятых Европейским советом ре­шениях сообщается в итоговом коммюнике и заявлениях, кото­рые публикуются председательствующим государством. Итого­вый доклад о сессии представляется Европейскому парламенту.

Конституция ЕС предусматривает придание Европейскому совету статуса института ЕС. В этом случае его решения обре­тают обязательную юридическую силу и становятся важнейшим источником права ЕС. Обращает, однако, на себя внимание, что этот институт не будет обладать законодательными полно­мочиями.

Среди документов, которые могут иметь определенные правовые последствия, следует выделить рекомендации и за­ключения консультативных органов, создаваемых на основе предписаний учредительных договоров. Это прежде всего ре­комендации и заключения, принимаемые Комитетом по эко­номическим и социальным вопросам и Комитетом регионов по запросу институтов или по их собственной инициативе. Такого рода документы не имеют обязательной силы, но про­ведение соответствующих консультаций в ряде случаев явля­ется обязательным.

Среди многочисленных документов, публикуемых преиму­щественно ЕК, фигурируют хартии, декларации и заявления, коммюнике и сообщения, Зеленые и Белые книги и др., мно­гие из которых имеют существенное значение для жизнедея­тельности Союза. Иногда речь идет о совместных заявлениях и декларациях институтов. Такова, например, Хартия основных прав Европейского Союза, ставшая частью Конституции ЕС.

Документы, публикуемые институтами и органами Союза, позволяют судить о позиции различных инстанций ЕС по про­блемам развития Союза, его отношениях с третьими государст­вами, а равно по другим конкретным вопросам, возникающим в ходе функционирования интеграционного механизма. Пожа­луй, одно из их главных достоинств — ознакомление общест­венности с планами и текущей деятельностью Сообществ и Союза. Они дают представление как о достижениях, так и о тех проблемах и трудностях, с которыми сталкивается Союз на раз­личных этапах своего развития.