<<
>>

1.3. Структура і особливості загальноєвропейських інституцій

Інституційний механізм ЄС являє собою систему органів, створених для регулювання і здійснення контролю за функціонуванням спільного ринку, розробки і проведення єдиної політики як у внутрішніх відносинах, так і на міжнародній арені.

Загальноєвропейським інституціям присвячена частина п‘ята установчого Римського договору „Інститути Співтовариства”.

Необхідно зазначити, що з моменту створення і до нашого часу інститути ЄС формуються двома способами: одні складаються із осіб, які виступають у якості офіційних представників держав-учасниць; інші – із осіб, запропонованих національними урядами, але повністю незалежних у виконанні своїх обов‘язків.

Створюючи інститути ЄЕС, визначаючи їх структуру, повноваження, порядок формування, держави „шестірки” спирались на розробки в цій сфері Паризького договору про ЄСВС, шестирічний досвід їх практичного функціонування. Інституційний механізм ЄЕС в цілому відповідає аналогічному механізму ЄСВС. Як і в ЄСВС, в ЄЕС „здійснення покладених на Співтовариство задач” (ст. 4) доручалось чотирьом інститутам: Асамблеї, Раді, Комісії і Суду.

Асамблея складалась із представників народів держав Співтовариства і наділялась повноваженнями спостерігача та дорадчими повноваженнями (ст. 137). 142 члени Асамблеї призначалися парламентами країн-учасниць. Представництво держав в Асамблеї було неоднаковим: національні парламенти обирали до складу Асамблеї різну кількість своїх депутатів в залежності від розміру території, кількості населення, економічного потенціалу країни. По 36 парламентарів представляли в Асамблеї Францію, ФРН та Італію, по 14 – Бельгію і Нідерланди, 6 – Люксембург. В той же час, аналогічно Празькому договору в договорі про ЄЕС була примітка про можливість переходу в майбутньому до прямих виборів парламентської Асамблеї. У 1962 році Асамблея ЄЕС була перейменована в Європейський Парламент (Європарламент), хоча офіційно ця назва була затверджена лише у 1986 році.

Судовий орган Співтовариства – Суд ЄЕС, який складався із 7 суддів, здійснював свої повноваження на основі положень Римського договору і Статуту Суду ЄЕС. Суд ЄЕС був незалежним від держав-учасниць та інших інститутів органом, наділявся правом тлумачення Договору, повноваженнями анулювати рішення національних властей та інститутів Співтовариства, які протирічили Установчому договору. Римським договором був створений важливий для формування єдиної правової системи Співтовариства механізм взаємодії Суду ЄЕС з національними судами країн-учасниць – механізм преюдиціальної юрисдикції. Відповідно до ст. 177 Римського договору, розглядаючи будь-яку справу, при вирішенні якої національний суд країни-учасниці лише спираючись на норми права ЄЕС (Римський договір і правові акти інститутів співтовариства), останній вправі (а вищі судові інстанції навіть зобов‘язані) направляти преюдиціальний запит до Суду ЄЕС. Рішення Суду ЄС, що містять відповіді на юридичні питання, поставлені у запиті суду держави-учасниці, є обов‘язковими. В подальшому механізм преюдиціальної юрисдикції широко використовувався (і продовжує використовуватись) судовими органами країн Співтовариства, громадянами і юридичними особами для захисту своїх прав, що витікають із Установчого договору і законодавства ЄЕС.

Основна відмінність інституційного устрою ЄЕС від ЄСВС полягає в організації двох політичних інститутів, які повинні розробляти та забезпечувати втілення в життя принципів спільного ринку і спільної політики Співтовариства, а саме – Комісії і Ради.

Комісія ЄЕС, як і вищий орган ЄСВС, складалася із 9 членів і була наднаціональним органом: її рішення приймалися більшістю голосів; особи, які входили до складу Комісії, були „повністю незалежними у виконанні своїх обов‘язків і діяли в спільних інтересах Співтовариства” (ст. 157). Для забезпечення реальної самостійності членів Комісії у рішенні „спільних справ” Угодою про ЄЕС їм заборонялось займатись будь-якою іншою діяльністю „за винагороду або без неї”, приймати або запитувати інструкції від національних урядів або інших органів; держави-учасниці в свою чергу зобов‘язувались „поважати цей принцип і утримуватись від спроб вплинути на членів Комісії у виконанні ними своїх обов‘язків” (ст. 157).

Подібно Раді Міністрів ЄСВС, Рада (Рада Міністрів) ЄЕС була органом представництва інтересів. Шість міністрів, кожний з яких представляв одну із держав „шестірки”, при обговоренні питань і голосуванні на засіданнях Ради не міг діяти всупереч рішенням і вказівкам уряду своєї країни.

Якщо за складом та організацією діяльності принципова різниця між Верховним органом і Комісією, Радою Міністрів ЕСВС практично відсутня, то стосовно розподілу повноважень – положення зовсім інше. Рушійною силою ЕСВС є Верховний орган, поділений правом приймати обов‘язкові для держав та індивідів рішення (постанови і рекомендації). І тільки в окремих випадках Паризькою угодою передбачалось погодження (або затвердження) цих рішень в міжурядовій Раді Міністрів. В ЄЕС центром прийняття рішень є Рада. Причому, не дивлячись на загальне правило про голосування більшістю голосів, практично всі правові акти, Рада повинна приймати одноголосно (по закінченні перехідного періоду будівництва спільного ринку Римською угодою передбачався період до голосування у Раді кваліфікованою більшістю). Зміна „балансу влади” в організаційному механізмі європейської інтеграції перехід ключових нормотворчих повноважень від наднаціонального органу, що діяв в інтересах Співтовариства, до органу, що складався із представників національних урядів, пояснюється тим, що спільний ринок ЄЕС охоплював всю національно-економічну сферу, і країни Співтовариства не наважувались відмовитись від такої значної частини своєї компетенції на користь наднаціональних структур, оскільки „держави Співтовариства ... не були готові передати управління таким широким колом економічних і соціальних політик, які торкаються Римської угоди, до рук інституту, не пов‘язаного з урахуванням інтересів окремих національних держав”[208, 17].

Формування інститутів співтовариства розпочалось після прийняття установчої Угоди про ЄЕС у березні 1957 р. у Римі. Європейське Економічне Співтовариство приступило до роботи весною наступного року. У березні 1958 р. відбулось перше засідання парламентської асамблеї ЄЕС. Першим головою Асамблеї Співтовариства став один із архитекторів” європейської інтеграції П.Шуман. Комісію ЄЕС очолив В.Хольштайн – політик, який вніс значний вклад у справу реалізації проекту інтеграції країн Західної Європи.

Важливим фактором, що сприяв розвитку інтеграційних процесів у Західній Європі (в тому числі ЄЕС), була сприятлива ситуація в економіці, „економічний бум шістдесятих”, який охопив більшість галузей промислового і сільськогосподарського виробництва. Особливо швидкими темпами під впливом науково-технічної революції розвивались нові високотехнологічні сфери виробництва. Складовою частиною НТР була і „транспортна революція”: була відновлена та розширена мережа залізничного і автомобільного транспорту. Все більше вантажів і пасажирів перевозилось засобами повітряного транспорту: протягом 10 років (1961 -1971) обсяг повітряних перевезень в країнах „шестірки” збільшився у 10 разів. Розвиток засобів пересування, що відбувався на території багатьох країн, робив кордони між державами все більш „прозорими” для руху людей і товарообігу.

До 1958 р. були фактично реалізовані основні цілі Бреттон-Вудських домовленостей 1944 р. і Європейського Платіжного Союзу: валюти західноєвропейських держав знову стали конвертовані.

Разом взяті, ці та інші фактори позитивно вплинули на процес формування спільного ринку ЄЕС, на розвиток його основних інститутів.

Повноваження інститутів ЄС з часом змінювались. Відповідно до ст. 4 Угоди про Європейське Співтовариство, завдання, що покладались на Співтовариство, виконуються такими інститутами: Європейським Парламентом, Радою, Комісією, Судом, Палатою Аудиторів. Зазначені п‘ять інститутів і в наш час є інститутами всього Європейського Союзу”. В Союзі діє єдиний інституційний механізм, який повинен забезпечувати узгодженість і наступність діяльності , яка здійснюється для досягнення його цілей, з дотриманням і опорою на загальне право співтовариств” (ст. С Угоди про Європейський Союз).

Спільною ознакою всіх інститутів Європейського Союзу є наявність у них повноважень приймати юридично обов‘язкові рішення для держав-учасниць, громадян, юридичних осіб, інших інститутів і органів Європейського Союзу. Однак зміст і обсяг даних повноважень різний. Також розрізняються порядок їх формування, структура, інші ознаки і особливості. Це дає можливість провести класифікацію інститутів Європейського Союзу. Класифікація проводиться на підставі тих або інших критеріїв. У зв‘язку з тим, що критеріїв може бути декілька, то можливі різні варіанти класифікації.

По-перше, в залежності від порядку формування виділяються виборні та призначувані інститути. В Європейському Союзі безпосередньо громадянами обирається лише Європейський Парламент, всі інші інститути призначаються.

По-друге, як у складних державах (федераціях, конфедераціях), так і у міжнародних організаціях існують органи, які формуються на паритетних засадах, тобто кожну державу-учасницю представляє однакова кількість членів. В міжнародних організаціях принцип паритету при формуванні керівних органів повинен підкреслити суверенітет держав, які входять до їх складу, наділених рівними правами під час прийняття рішень. Що стосується Європейського Союзу, то на паритетних засадах (одна держава-один член) формуються лише три інститути, а саме: Рада Міністрів, Суд та Палата аудиторів. Комісія і Європарламент, хоча і формуються з урахуванням міждержавного об‘єднання Союзу, тим не менш, окремі держави (більш великі) мають в них більшу кількість місць порівняно з іншими.

В залежності від цілей, завдань і змісту діяльності інститути Союзу інколи поділяються на політичні, тобто ті, що покликані розробляти і впроваджувати в життя політику Європейського Союзу у різних сферах його компетенції, і неполітичні [201, 11]. До перших належать Рада, Комісія і Європарламент. Неполітичними інститутами вважається Суд (разом з діючим при ньому Судом Першої Інстанції) та Палата Аудиторів. Такий поділ, зрозуміло, має досить умовний характер, якщо врахувати той факт, що політичні погляди, переконання, обставини і можливі політичні наслідки чинять значний вплив на зміст рішень, які приймаються всіма інститутами Європейського Союзу. Разом з тим, члени Суду і Палати Аудиторів у своїй ролі “хранителів права” значно меншою мірою втягнуті до активної політики порівняно з посадовими особами інших інститутів.

За аналогією з державами, стосовно інститутів ЄС використовується класифікація на підставі поділу влади на гілки та на основі функцій, які вони виконують, так, основним законодавчим органом вважається Рада Міністрів; виконавчим – Комісія; судову (і контрольну) владу здійснює Суд і Палата Аудиторів. Європарламент відповідно до цієї класифікації, хоча і входить до законодавчої гілки влади, однак самостійним правом видання нормативних актів не наділений.

Цікавою виглядає класифікація інститутів Європейського Союзу в залежності від того, чиї інтереси виражають їх члени. Зазначена класифікація враховує не стільки юридичний статус інституту і осіб, які до нього входять (хоча і це не менш важливо), скільки спрямованість діяльності відповідного інституту в здійсненні політики Європейського Союзу. Згідно з цією класифікацією, Комісія, Європарламент і Суд (не дивлячись на формальну його відстороненість від політики) у своїй діяльності керуються, насамперед, інтересами всього Європейського Союзу, не дивлячись на різну національність їх учасників. Члени Ради, навпаки, в першу чергу, намагаються забезпечити інтереси своїх держав. Звідси ще одна цікава деталь. Якщо в механізмі розподілу влади у більшості держав основна лінія протиріч пролягає між парламентом та урядом, то в Європейському Союзі, навпаки, Європарламент, як правило, є союзником Комісії у боротьбі з Радою за подальший розвиток та поглиблення європейської інтеграції. “Зазвичай парламенти намагаються обмежити повноваження виконавчої влади, в той час як Європейський Парламент постійно намагається їх збільшити” [196, 168].

Європейська Рада посідає особливе місце в системі інститутів Європейського Союзу. Європейська Рада, установа типово міжурядова, що включає голів держав і урядів та президента Комісії, розміщується на вершині структури уряду спільноти. Вона не є інституцією Співтовариства “за походженням”, передбаченою від початку Паризькою та Римською угодами, її немає серед установ першого стовпа Співтовариства, вона вперше згадується в преамбулі угоди про Європейський Союз (Маастрихтської).

На основі цієї угоди Європейська Рада діє як політичний поводир Союзу, даючи фундаментальні політичні імпульси й визнаючи загальні політичні орієнтири [37, 45].

Європейська Рада стала прикладом спроможності Співтовариства до самооновлення в складних випадках. На початку 70-х років минулого століття була потреба в новому політичному імпульсі, оскільки Співтовариство рухалося від захисту засновницьких договорів до розширення масштабів, не позначених на карті. На Європейську Раду покладається завдання забезпечити такий стимул. Дотримуючись трьох мудрих порад, Європейська Рада: а/ забезпечує форум для вільного й неофіційного обміну документами між головами урядів; б/ класифікує компетенційні питання, закріплені в засновницькому договорі, питання політичного співробітництва та спільного спілкування стосовно держав-членів; в/ генерує імпульси для прогресивного розвитку Співтовариства [38, 145].

Рада функціонує де-факто з 1974 р., а юридично вона була введена до організаційного механізму ЄС у 1986 р. Єдиним Європейським Актом. В даний час правовою основою організації і діяльності Європейської Ради є Угода про Європейський Союз (ст. D), яка визначає склад, повноваження і функції зазначеного органу.

Як уже зазначалося, до складу Європейської Ради входять обрані народом глави держав або урядів держав-учасниць Європейського Союзу, а також президент Європейської комісії. На практиці, у зв‘язку з тим, що всі країни, які входять до Європейського Союзу, за винятком Франції, мають парламентську систему правління, єдиним главою держави , який представляє свою країну на засіданнях Європейської Ради, є президент Франції. Всі інші держави представлені главами урядів (прем‘єр-міністрами).

За регламентом, Європейська Рада засідає двічі на рік. У ході цих зустрічей обговорюються загальна ситуація і найважливіші проблеми Союзу, а також стан світової економіки, визначаються пріоритетні напрямки діяльності, приймаються програми і рішення стратегічного характеру. В необхідних випадках скликаються також позапланові засідання, присвячені, як правило, одному значному питанню, яке вимагає прийняття політичного рішення. Засідання проходять під головуванням прем‘єр-міністра або глави тієї держави, яка головує у Раді протягом відповідного півріччя.

Рішення Європейської Ради приймаються одноголосно і оформлюються у вигляді підсумкового комюніке та декларацій. На відміну від інших інститутів Європейського Союзу, вони не мають юридично обов‘язкового характеру. В той же час, положення, вказівки, що в них містяться, спрямовують в подальшому як діяльність інститутів, так і держав-учасниць ЄС. Саме в цьому і полягає основна функція Європейської Ради.

Європейська Рада, крім того, займається й вужчими питаннями. У зовнішній політиці, в галузі правосуддя та внутрішніх справ Європейська Рада визначає принципи, стратегії й основні лінії діяльності Союзу. В економічній політиці вона щороку обговорює орієнтири економічної політики й керівні лінії політики зайнятості в країнах-членах і в спільноті в цілому. В деяких випадках, крім того, Європейська Рада діє як “верховний суддя” в разі потреби усунути протистояння всередині Ради міністрів, як це буває, коли вдаються до положення про гнучкість або про накладання санкцій на державу-члена Співтовариства в разі глибоких і повторюваних порушень прав людини з боку такої країни [37, 46].

На засіданнях Європейської Ради, де збираються вищі посадові особи країн Європейського Союзу, вирішуються найбільш гострі протиріччя і конфлікти, що виникають між державами-учасницями, шляхом взаємних поступок і компромісу, виробляються взаємоприйнятні підходи. За підсумками кожного засідання (сесії) Європейська Рада подає доповідь Європарламенту.

Взагалі Європейську Раду умовно можна вважати главою ЄС. Аналогічний інститут ми зустрічаємо в державному управлінні Швейцарської конференції, де за Конституцією створена Федеральна Рада, яка складається із семи осіб, обраних Федеральними зборами (ст. 85 Конституції Швейцарії). З числа членів Ради терміном на один рік обирається президент і віце-президент країни. Зрозуміло, що як і будь-яка інша, ця аналогія має умовний характер, однак, навряд чи є підстави сумніватись, що історично стійка і соціально стабільна Швейцарія, яка успішно об‘єднала різні народи, не перебуває у фокусі уваги осіб, відповідальних за будівництво Європейського Союзу.

Рада Європейського Союзу, вона ж Рада міністрів (Рада), створена в ЄСВС в якості противаги наднаціональному Верховному органу, в ЄЕС (і Євроатомі) стала центром прийняття основних політичних рішень, головним законодавчим органом Співтовариства. Рада наділена правом прийняття рішень. Функціонально Рада покликана забезпечити координацію спільної економічної політики держав-учасниць, здійснювати керівництво бюджетом (спільно з Парламентом) і укладати міжнародні угоди. Роль Ради притерпіла суттєвих змін, перш за все у зв‘язку з введенням Єдиним Європейським Актом і Маахстрихтською угодою правила про голосування кваліфікованою більшістю з більшої частини питань, що перебувають на розгляді Ради, а також у зв‘язку з розширенням повноважень партнера Ради і Комісії із законотворчої діяльності – Європарламенту.

На відміну від інших інститутів Європейського Союзу, Рада Міністрів не складається із постійних, обраних на певний термін членів. Учасниками засідань Ради є міністри урядів держав-учасниць, які (також на відміну від членів Комісії та інших інститутів) зобов‘язані виконувати вказівки своїх урядів. В залежності від того міністри беруть участь у роботі відповідного засідання, розрізняють загальну і спеціальну (секторну, технічну) Ради. Спеціальна Рада, порядок денний якої присвячено розгляду питань, що належать до певної сфери компетенції співтовариств (промисловість, торгівля, сільське господарство, освіта, фінанси, охорона навколишнього середовища і таке інше) складається із міністрів, відповідальних у державах-учасницях за політику саме в цих сферах.

На Загальній Раді обговорюються спільні для всього Союзу проблеми, такі як інтеграція і співробітництво універсального, загального характеру, а також зовнішньої політики, тому Загальну Раду ще називають Радою міністрів закордонних справ.

Нормативні акти, інші заходи Європейського Союзу у конкретних сферах суспільних відносин обговорюються на Спеціальній Раді, де по них приймаються рішення. Засідання Ради скликаються за необхідності (надходження проекту нової директиви, виникнення внутрішньо- або зовнішньополітичних проблем і т.д.). Однак, найбільш важливі Ради збираються, як правило, кожного місяця. Місцем їх проведення є Брюссель і Люксембург.

Особливості формування Ради зумовлюють одну цікаву особливість зазначеного органу, а саме: засідання Ради нерідко перетворюються (як правило шляхом переходу її учасників до іншого приміщення або переїзду в інше місто поза штаб-квартирою ЄС) у звичайну зустріч міністрів країн Європейського Союзу.

Засідання Ради є закритими від публіки. Якщо Рада одноголосно не вирішить інакше, то хід обговорення і позиції конкретних міністрів (тобто фактично держав-учасниць) не розголошуються. Такий порядок викликає обґрунтовану критику: „в демократичній державі законодавчі органи влади повинні функціонувати під наглядом громадськості, в той час як головний законодавець Співтовариства діє в обстановці секретності” [212, 60].

Особливе місце в Раді посідає її голова. Рада скликається Головою за власною ініціативою або на прохання Комісії (ст. 147). Головування у Раді на відміну від Комісії – прерогатива не конкретної фізичної особи (Голови Комісії), а держави. Кожна країна, яка входить до Європейського Союзу, почергово (у порядку, встановленому Угодою про ЄС, ст. 146) обіймає посаду Голови Ради протягом 6 місяців. Головування у Раді покладає на державу обов‘язки не тільки суто організаційного характерну: підготовка засідань Ради, головування її міністра в процесі роботи цього інституту. Держава, приймаючи на себе обов‘язки Голови Ради, стає (разом з Комісією) відповідальною за вироблення політики Європейського Союзу, координацію діяльності всіх його держав-учасниць та інститутів, врегулювання суперечок і конфліктів, що виникають. Керівники та інші посадові особи держави, яка головує, підписують, затверджені Радою рішення, представляють (разом з Комісією та Головою) Європейський Союз у міжнародних стосунках. Саме головуюча в Раді держава спрямовує та несе відповідальність за нормальне функціонування другого і третього елементів структури Європейського Союзу, а саме за здійснення спільної зовнішньої політики і розвиток співробітництва у сфері правосуддя і внутрішніх справ. Держава, яка головує у Раді, є „хазяїном” зустрічей лідерів держав-учасниць на найвищому рівні в межах Ради, її голова очолює роботу „саміта” Європейського Союзу. Здійснюючи функції Голови, держава бере на себе негласний обов’язок забезпечити в Європейському Союзі збереження і покращання його внутрішнього зовнішньополітичного становища і по закінченні півріччя передати управління своєму наступнику (тобто новій державі-голові) у найкращому стані. Цим, до речі, пояснюється те, що протягом шести місяців, поки держава головує у Раді, її уряд, парламент, політичні партії намагаються уникати внутрішньополітичних криз у своїй країні, переносять (по можливості) на більш пізню дату вибори до органів влади, намагаються не наголошувати на своїх розбіжностях з інститутами ЄС, пом‘якшують на цей час особливу думку своєї держави з питань розвитку європейської інтеграції. Така ситуація – свого роду звичай, який глибоко укоренився в суспільних відносинах держав-учасниць ЄС.

Влада має власні адміністративні служби і підрозділи, які комплектуються із числа службовців співтовариств: Генеральний Секретаріат (складається із департаментів), юридична служба, різноманітні постійні і тимчасові комітети, що контролюють належне здійснення Комісією делегованих їй Радою повноважень.

За загальним правилом і відповідно до ст. 148 Римської Угоди, Рада приймає постанови, директиви та інші рішення більшістю голосів її членів. Однак, простою більшістю приймаються лише малозначущі рішення, наприклад, про діяльність комітетів ЄС. З інших питань Римська Угода спочатку встановлювала тільки одноголосне рішення. Такий порядок існував при прийнятті рішень Радою до 1998 р. Після підписання Єдиного Європейського Акта і Угоди про Європейський Союз коло питань, що вирішуються Радою одноголосно, суттєво скоротили. В наш час одноголосного рішення Ради вимагають лише важливі організаційні питання: про внесення змін до Статуту Суду; про чисельний склад Комісії; призначення членів Палати Аудиторів; про прийняття до Європейського Союзу нових держав-учасниць; про надання фінансової допомоги країнам ЄС; прийняття директив, спрямованих на організацію оподаткування держав-учасниць та ін. В той же час, принципом рішення питань Радою став принцип кваліфікованої більшості. Кваліфікованою більшістю Рада приймає нормативні акти з питань регулювання внутрішнього ринку ЄС, питань спільної політики Європейського Союзу. Спільні ж позиції і дії в межах спільної зовнішньої політики і політики безпеки, співробітництва у сфері правосуддя і внутрішніх справ, враховуючи особливий статус цих сфер інтеграції в Європейському Союзі, повинні затверджуватись одноголосно. Передбачається можливість переходу в майбутньому до принципу кваліфікованої більшості із всіх питань. Для цього не потрібно вносити зміни до Маастрихтської угоди і їх ратифікації національними парламентами; Рада може (одноголосно) ухвалити рішення, що в подальшому з нових питань вона буде діяти на основі кваліфікованої більшості. Але слід мати на увазі, що за тривалу практику, яка склалася в ЄС, всі рішення приймались Радою одноголосно. Навіть коли Люксембург з його двома голосами виступав проти, рішення не приймалось. На нашу думку, таке становище є правильним: нав‘язування рішень більшістю – це певного роду диктат.

Прийняття рішень кваліфікованою більшістю в Раді має одну особливість, відсутню в інших інститутах Європейського Союзу. Так, якщо установчі угоди передбачають прийняття рішення з певного питання простою більшістю або одноголосно, то представник (міністр) кожної країни-учасниці Європейського Союзу має лише один голос. Якщо ж для прийняття документа необхідна кваліфікована більшість, то принцип “рівності” (1 країна – 1 голос) не застосовується. В такому випадку голоси членів Ради розподіляються в залежності від кількості населення, економічного потенціалу, “стажу” перебування в Співтоваристві, політичного впливу в Європі і Європейському Союзі. Все це разом узяте визначає кількість голосів, якими володіє член Ради, представник тієї або іншої держави.

Найбільшою кількістю голосів володіють члени Ради від Великої Британії, Німеччини, Італії та Франції - по 29 у кожного; представники від Італії і Польщі - по 27; Нідерландів - 13; Данії, Ірландії, Фінляндії, Словаччини та Литви - 7, Люксембурга, Латвії, Словенії, Естонії та Кіпру - по 4; Мальти - 3 голосами. У сумі це складає 321 голос, 232 із них складає кваліфіковану більшість (якщо проект поданий Комісією, якщо ні - встановлена додаткова умова: підтримка представниками не менше 2/3 держав-учасниць ) (ст. 212).

При цьому рішення Ради, яке було прийняте кваліфікованою більшістю, повинно спиратись на підтримку представників мінімум 62% загального населення Союзу. Будь-який член Ради може запросити підтвердження того, що держави-учасниці складають кваліфіковану більшість, представляючи як мінімум 62 % від загального населення Союзу. Якщо ця умова була відверто не дотримана, то рішення по суті не являється прийнятим[65, 209-210].

Все більш значне місце в діяльності Ради займають заходи в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки, співробітництва у сфері правосуддя і внутрішніх справ. Саме Рада розробляє рішення про спільні позиції або спільні дії держав-учасниць з певних зовнішньополітичних питань або внутрішньополітичних проблем (ст. J.3, k.3. Угоди про Європейський Союз). Через Раду проходить весь потік необхідної інформації, відбуваються взаємні консультації держав-учасниць ЄС. Рада від імені Європейського Союзу встановлює співробітництво із Західноєвропейським Союзом, приймає за згодою останнього “необхідні практичні заходи” у сфері будівництва збройних сил і оборонної політики (ст. J.4).

Рада не обмежена виключно законодавчою ініціативою” Комісії, тому що спільна зовнішня політика і політика безпеки, співробітництво у сфері правосуддя і внутрішніх справ є самостійними напрямками діяльності Європейського Союзу, до яких не застосовується Угода про ЄС.

Рада наділена правом звертатися до Європейського Суду правосуддя (ЄСП). Однак locus standi (судова правоздатність, тобто право подавати позови з певних питань) Ради у порівнянні з Комісією обмежене. Комісія у судовому порядку здійснює переслідування держав-учасниць (ст. 169) за порушення приписів права ЄС, може звертатися з позовами і до інституцій ЄС (ст. 179, 175). Функції Ради в інституційному механізмі ЄС – інші. Рада може звертатись з позовами тільки до інституцій ЄС у зв‘язку з виданими ними актами, іншими неправомірними діями або бездіяльністю (ст. 173, 175). Рада виступає в Суді ЄС в якості відповідача, якого інші інституції (Комісія і Парламент), держави та індивіди притягають до суду з приводу прийняття нею рішень, які можуть суперечити духу або букві Римської Угоди або інших “конституційних” актів Союзу. Американський юрист –міжнародник Ліпгенс образно назвав Раду Міністрів ЄС “бульдозером”, який прокладає дорогу, по якій повинен проїхати екіпаж глав держав і урядів Європейського Союзу [206, 34]. В Європейському Союзі Рада є свого роду законодавчим органом.

В структурі Ради створений спеціальний орган – Комітет Постійних Представників (COREPER). Члени цього комітету – глави постійних делегацій при ЄС, які працюють на постійній основі. Всі законопроекти, що вносяться Комісією, направляються спочатку в COREPER, який їх розглядає, і якщо постійні представники країн-учасниць ЄС досягнуть консенсусу, документ включається до частини “A” порядку денного засідання Ради. На практиці це означає, що посли погодились на внесений законопроект, отримавши попередню згоду своїх урядів. В такому випадку Рада автоматично, без обговорення затверджує ухвалені в COREPER рішення. В іншому випадку (якщо члени Комітету не дійшли спільної думки за всіма пунктами постанови, директиви або іншого документа) дискусії переносяться до Ради, і прийняття рішення уже буде залежати від розкладу голів, волі і здатності національних міністрів до компромісу. В дійсності існує не один, а як би два комітети постійних представників, і заступники послів (постійних представників держав-учасниць) утворюють COREPER Y, який розглядає менш важливі, “технічні” питання. Велике значення, яке відіграє COREPER у правотворчій діяльності Ради (і Європейського Союзу в цілому), стало причиною “конституційного” закріплення даного органа. У відповідності зі ст. 151 Угоди про ЄС (введеної в 1992 р. Маастрихтським договором) “на Комітет, що складається із постійних представників держав-учасниць, покладається відповідальність за підготовку роботи Ради і здійснення завдань, доручених йому Радою”.

Європейський парламент (ЄП) ‑ це єдина міжнародна організація, яка обирається прямим і таємним голосуванням в країнах-учасницях ЄС. Європарламент – установа, яка напевно, найбільше змінилася в ході європейської інтеграції, якщо говорити про демократизацію політичної системи Союзу[38, 61].

Ідея створення такої парламентської установи з‘явилась разом із першими кроками європейської інтеграції, однак її реалізація зайняла не мало часу. ЄП був приємником Асамблеї, створеної в 1951 р. Паризькою угодою про створення Європейського співтовариства вугілля і сталі. (ЄСВС). Однак, її повноваження були досить обмеженими, вона здійснювала слабкий контроль за діяльністю головних органів. Недостатньо представницьким був і сам порядок формування Асамблеї. Делегати від країн-учасниць не обирались населенням, а призначались. Хоча ст. 20 угоди про ЄСВС і встановлювала, що Асамблея складається із представників народів.

У 1957 р. у відповідності з Римською угодою були створені Європейське економічне співтовариство (ЄЕС) та Європейське співтовариство з атомної енергії (Євроатом), які успадкували парламентський зразок ЄСВС. Але при цьому було вирішено не створювати у кожному співтоваристві власну асамблею, а утворити спільну для всіх. У 1967 р. функції вищих органів ЄСВС та Євроатома були передані керівним органам ЄЕС. Асамблея стала єдиною для трьох співтовариств. У 1958 р. Асамблею було перейменовано у Європейську парламентську асамблею, а у 1962 р. – Європейський парламент. Однак тільки із вступом в силу Єдиного Європейського Акта 1986 р. остання назва стала загально вживатися офіційно.

Відповідно до статті “Е” угоди про Європейський Союз, підписаної 7 лютого 1992 р. в Маастрихті, ЄП може здійснювати свої повноваження в умовах і для цілей закріплення, з одного боку, в положеннях Угод, які утворили Європейські Співтовариства, та в наступних угодах і актах, які вносять до них зміни і доповнення, а з іншого боку, іншими положеннями Угоди про Європейський Союз. Стаття “В” Маастрихтської Угоди позначає наступні цілі Союзу:

- сприяння економічному і соціальному процесу, зокрема, шляхом створення зони без внутрішніх кордонів, посилення економічної і соціальної єдності та встановлення економічного і монетарного союзу, включаючи спільну валюту;

- утвердження єдності на міжнародній арені, зокрема, шляхом проведення спільної зовнішньої політики і політики в області безпеки, включаючи розробку в кінцевому результаті спільної оборонної політики;

- розвиток тісної співпраці у сфері правосуддя і внутрішніх справ та дещо інше.

Склад ЄП, спочатку, формувався за рахунок депутатів національних парламентів, делегованих спеціально з цією метою. З 1979 р. депутати ЄП обираються прямим, таємним голосуванням в країнах-учасницях ЄС. Неухильно зростає роль виборів до ЄП в політичному житті тепер вже 25-ти європейських держав.

Після вступу до ЄС у січні 1986 р. Іспанії і Португалії, а також з урахуванням участі у виборах до Європарламенту від Східної Німеччини число депутатів склало 567. Після вступу 1 січня 1995 р. до ЄС ще трьох держав: Австрії, Фінляндії і Швеції, ‑ їм були виділені квоти, і число депутатів досягло 626. Після розширення ЄС 1 травня 2004 року до ЄС приєдналось десять держав Східної і Центральної Європи, і кількість депутатів тепер не повинна перевищувати 732 (ст. 189). Кількість місць, що приходиться на кожну країну-учасницю ЄС, залежить, в першу чергу, від кількості населення, хоча представництво не є суворо пропорційним – малі країни користуються з цього питання певними перевагами. Країна-учасниця може мати не менше 4 депутатів. Термін мандату депутата ЄП – п‘ять років. Кількість парламентаріїв розподілиться наступним чином: Німеччина 99; Велика Британія, Італія, Франція - 72; Іспанія, Польща - 50; Нідерланди - 27; Бельгія, Греція, Португалія - 25; Чехія, Угорщина - 20; Швеція - 18; Австрія - 17; Фінляндія, Данія, Словаччина - 13; Ірландія, Литва - 12; Латвія - 8; Словенія - 7; Люксембург, Естонія, Кіпр - 6; Мальта - 5 (ст. 190).

Шість держав – засновників першого Європейського співтовариства виходили із концепції тісної взаємодії з Радою Європи. Так, у протоколі до Паризької угоди 1951 р. містився заклик до урядів “рекомендувати своїм національним парламентам обирати членів Асамблеї ЄСВС із числа представників Консультативної Асамблеї Ради Європи”. Передбачалось також, що ЄП буде подавати щорічний звіт останній (в наш час вона перейменована в Парламентську Асамблею Ради Європи). На практиці зазначені рекомендації не були виконані. Так, у 1988 р. тільки 3 депутати були одночасно членами обох Асамблей. Що стосується положення про подання щорічних звітів Європарламенту Парламентській Асамблеї Ради Європи, то хоча воно і було включене до внутрішнього регламенту 1987 р. (ст. 127), але реально так і не виконувалось.

ЄП має саму розгалужену структуру і детально розписану у Правилах процедури організацію діяльності в порівнянні з іншими Міжнародними парламентськими організаціями (МПО).

Всією діяльністю парламенту та його органів керує Бюро ЄП: голова, 14 заступників голови, 5 квесторів і розширене бюро (ті ж самі посадові особи плюс представники політичних груп). Бюро розробляє, зокрема, порядок денний пленарних сесій ЄП. Всі члени Бюро обираються на два з половиною роки.

За правилами процедури, ЄП повинен проводити одну пленарну сесію на рік, але практично вона розподілена на 11 “часткових” тижневих сесій з місячним інтервалом. Пленарні сесії проводяться у Страсбурзі. Хоча ЄП може проводити додаткові пленарні сесії у Брюсселі.

Основна робота проводиться у рамках постійних і тимчасових комітетів. Постійні комітети відіграють провідну роль у законодавчій діяльності Європарламенту. Зокрема, вони попередньо розглядають всі внесені до Парламенту документи законодавчого характеру і у деяких випадках за рішенням Конференції Голів їм може бути делеговане право прийняття рішень. В даний час у Європейському парламенті створено 17 постійних комітетів: бюджетний, із правових питань і прав громадян, соціальних справ і зайнятості, пенсіях та ін.

Серед тимчасових комітетів найбільший інтерес викликає комітет із розслідувань. Правом створювати такий комітет Європарламент був наділений Маастрихтською угодою 1992 р., хоча для себе Парламент закріпив таку можливість ще в 1981 р. (у відповідних правилах процедури). Завдання зазначеного комітету - розслідування "протиріч або порушень порядку управління, які можуть мати місце в процесі імплементації права Співтовариства (ст. 193). Предметом розслідування з боку цього комітету може бути діяльність (бездіяльність) не тільки органів і посадових осіб Співтовариства, але і будь-якого "публічного адміністративного органу держави-учасниці", що передбачено "Детальними положеннями реалізації Європейським парламентом права на розслідування", затвердженими спільно Європарламентом, Радою і Комісією. Комітет із розслідувань завершує своє існування поданням Парламенту звіту, який може прийняти рішення про його опублікування [65, 196].

Основну роль у зв‘язках з парламентами країн-учасниць і міжнародними організаціями відіграють міжпарламентські делегації.

Велике значення у діяльності ЄП мають політичні групи, які відображають основні політичні течії в державах-учасницях. Позиція групи на засіданнях розширеного бюро, сесіях і комісіях надається головою групи.

Для розуміння істинної ролі будь-якого парламенту важливе значення має обсяг його повноважень. Процес прийняття рішень в рамках ЄС досить часто піддавався гострій критиці. Левова доля цієї критики стосувалась обмежених повноважень ЄП. Законодавство ЄС приймається Радою Міністрів на основі пропозицій Комісії ЄС.

Засідання Ради Міністрів, на відміну від засідань будь-якого парламенту, завжди закриті. В багатьох випадках ЄП має право лише подавати свою думку. Рада Міністрів може також прийняти рішення всупереч думці більшості членів ЄП. Тільки стосовно прийняття бюджету ЄС ЄП наділений значними повноваженнями.

Закони ЄС є інструментами прямої дії в країнах-учасницях. Це призводить до так званого “демократичного дефіциту” в ЄС, оскільки ані напрям, що обирається ЄП, ані національні парламенти країн-учасниць не в змозі ефективно контролювати урядову політику.

Єдиний Європейський Акт, що набрав чинності 1 липня 1987 року, є безпосередньою відповіддю на цю критику. Він розширив повноваження Європарламенту і вніс зміни до установчих угод ЄС. Було запроваджено процедуру співробітництва між Радою Міністрів і Парламентом, яка дала ЄП змогу вносити зміни або взагалі заперечити позицію Ради Міністрів. Хоча право прийняття остаточного рішення, як і раніше залишалось за Радою, Єдиний Європейський Акт також надав ЄП право схвалювати або відкидати угоди про приєднання або асоціацію з державами – не членами ЄС.

Відповідно до Угоди про Європейський Союз, яка набула чинності 1 листопада 1993 року, ЄП отримав нові повноваження на участь в законодавчому процесі, зокрема, право приймати спільні з Радою Міністрів і Комісією рішення у сфері: створення внутрішнього ринку, вільного пересування робочої сили, створенні компаній (в деяких аспектах), багаторічних програм досліджень, загальної програми із захисту навколишнього середовища, розвитку транс’європейських мереж, захисту прав споживачів, а також питань здоров‘я і культури. В основному, це нові для ЄС сфери діяльності. Нові законодавчі процедури дали змогу ЄП, у випадку незгоди з Радою Міністрів та невдачі примирительних процедур, на практиці користуватися правом свого вето.

Відповідно до Маастрихтської угоди, процедура співробітництва ЄП і Ради Міністрів, введена у 1987 році, була поширена на всі сфери, коли Раді Міністрів для прийняття рішення необхідна кваліфікована більшість голосів: 62 голоси “за”, із 87, якщо вони приймаються за пропозицію Комісії ЄС; 62 голоси “за”, поданих не менш ніж 10 державами-учасницями, в інших випадках. Цей порядок дещо змінився після розширення ЄС 1 травня 2004 року.

ЄП також отримав повноваження з призначення Голови і членів Комісії ЄС. Вони не можуть бути призначені на посаду без згоди ЄП. Для того, щоб посилити зв‘язки Комісії ЄС і ЄП, термін повноважень Комісії було збільшено з чотирьох до п‘яти років (ЄП обирається на п‘ятирічний термін).

Компетенція ЄП збільшується у зв‘язку із укладанням угод ЄС з державами - не членами та іншими міжнародними організаціями. У відповідності з Угодою про Європейський Союз, згода ЄП необхідна не лише для угод про поєднання або асоціацію, але також і для всіх міжнародних угод, які мають суттєве фінансове і договірне значення. ЄП отримав також обмежене право законодавчої ініціативи. Відповідно до ст. 192 Маастрихтської угоди, Європарламент може просити Комісію про надання необхідного законопроекту (право непрямої законодавчої ініціативи).

Одним із нових повноважень ЄП є його право створювати комісію з розслідування у тих випадках, коли він вважає, що право ЄС було порушене. Він також може приймати петиції від громадян, юридичних осіб (компаній, асоціацій) і призначає омбудсмана. Омбудсман може приймати скарги від фізичних і юридичних осіб і проводити відповідне розслідування. На парламент покладений обов‘язок підготовки пропозицій з універсальної процедури виборів у всіх державах-учасницях. Після прийняття цієї процедури одноголосним рішенням Ради Міністрів вона також потребує схвалення ЄП.

Парламент обговорює і затверджує бюджет в цілому на окремі його статті, це право є однією із найбільш суттєвих ознак. Це свого роду “лакмусовий папірець”, за допомогою якого можна виявити справжній законодавчий орган. Як відомо, повноваження у сфері бюджету досить часто були саме тими повноваженнями, які обумовили можливість парламенту суверенної держави здійснювати контроль за діяльністю виконавчої влади. Реалізувати таку можливість повною мірою вдавалося далеко не завжди. Тим не менш, якими б обмеженими не були повноваження Парламентської Асамблеї (а згодом Європейського Парламенту), вони все ж таки включали окремі положення, що стосувались бюджету.

Стосовно взаємодії Європарламенту з національними парламентами держав-учасниць, то вони вже розвинули різні форми співпраці, такі як Конференція комітетів з європейських справ (ККЄС), “круглі столи” й двосторонні візити між національними та європейськими депутатами, щораз частіші контакти між національними та європейськими представниками, створення всередині адміністративних структур Європейського Парламенту підрозділу з питань контактів з національними парламентами. Відносини між європейськими та національними політичними групами опиняються в центрі уваги окремих національних політичних партій, як-от Британської Лейбористської.

У перспективі діалог і співпраця між Європейським Парламентом і національними парламентами, відповідно до їх інституційних ролей, здається, зростатимуть, стираючи відмінності між внутрішньою та європейською політикою. Це, очевидно одна з найважливіших інновацій Амстердамської угоди, яка заохочує національні парламенти до значно активнішої співпраці без порушення вже усталених європейських інституцій і тим самим істотно сприяє інтеграційному процесу [37, 69].

Самим фактом свого існування Європейський Парламент зламав значну кількість вироблених роками стереотипів. Парламенти, як вважалось, можуть бути лише у державах (як унітарних так і федеративних), будучи їх характерною рисою. Міжнародні ж організації (наприклад, Організація Об‘єднаних Націй) парламентів не мають. Їхні асамблеї або аналогічні органи складаються не з депутатів, обраних загальним голосуванням, а із представників держав. Такі представники призначаються президентом або урядом. У Європейського Парламенту зав‘язались чіткі повноваження у бюджетній сфері тільки у 70-і роки. В Римських угодах 1957 р., як ми зазначили, вони були лише позначені. І тільки після того, як Співтовариства отримали власний бюджет, Парламент набув права його обговорювати і висловлювати пропозиції по його зміні. Мова в даному випадку йшла про контроль за виконанням бюджету всіма органами Європейських Співтовариств. Без сумніву, найбільш суттєвою була можливість наднаціонального Парламенту контролювати розподіл Комісією ЄС фінансових ресурсів протягом бюджетного року.

На комісію було покладено обов‘язок щорічно подавати до Страсбургу відповідний звіт; але контроль в той же час здійснювався поряд з Парламентом, також і Радою Міністрів. Починаючи з 1986 р., акт про затвердження бюджету Співтовариств почав підписуватись Президентом Європейського Парламенту. Це символізувало і закріплювало право Парламенту брати участь у прийнятті бюджету. Слід зазначити, що, починаючи з 1970 р., він мав можливість брати участь в обговоренні, з правом дорадчого голосу, всіх фінансових документів. Рекомендації Парламенту не мали в той час обов‘язкового характеру, і їх вплив на прийняття остаточного рішення був прямо пропорційним авторитету цього законодавчого органу в очах вищих керівників країн-учасниць Співтовариств, а також Європейської Комісії. Парламенту не відразу вдалось створити сприятливе середовище для поширення свого впливу. Тим не менш, діючи обережно, але послідовно і наполегливо, цю мету йому вдалося досягти, в кінцевому рахунку.

В наш час, Європейський Парламент – це єдиний орган, який дає доручення Комісії про виконання бюджету. Він зобов’язує Брюссельських єврократів не лише керуватися пропозиціями, що містяться в його дорученні, але і регулярно звітувати перед Парламентом, надаючи в розпорядження законодавців всю необхідну їм інформацію.

Починаючи з 1979 р., Парламент неодноразово використовував своє право відхиляти в цілому пропонований Комісією проект бюджету. Однак його незгода з бюджетом все ж не приводила до різких збоїв у функціонуванні різних структур Співтовариств, діяльність яких фінансується з цього бюджету. Здійснюючи свої бюджетні повноваження, Парламент може використовувати процедури погодження з Радою Міністрів. У ході цієї процедури делегації Ради Міністрів і Європарламенту намагаються примирити точки зору для того, щоб запобігати труднощам під час розгляду бюджету. Якщо досягається взаємна згода, то Парламент дає позитивні висновки стосовно бюджету, а потім рішення приймається Радою Міністрів. Разом з тим, не слід недооцінювати політичного значення рішення ЄП стосовно бюджету. Раді Міністрів і Комісії важко наполягати на своїх проектах, оскільки громадська думка, як правило, приймає сторону Європарламенту.

Діяльність ЄП у сфері контролю за виконанням бюджету регулюється правовими нормами різного юридичного значення: угодами, актами органів Співтовариств, угодами між цими органами, рішеннями Європейського Союзу з приводу стосунків між Парламентом та іншими підрозділами складної структури ЄС.

Звертаючись до бюджетних повноважень Європейського Парламенту, слід зазначити, що вони неоднакові стосовно “обов‘язкових” та “необов‘язкових” витрат.

“Обов‘язкові” витрати прямо і автоматично визначаються угодами та іншими правовими актами, що складають їх невід‘ємну частину, тому повноваження Страсбурга в даній сфері мають консультативний характер. Парламентарі можуть вносити пропозиції про внесення змін до статей “обов‘язкових витрат”, однак подібні пропозиції можуть не враховуватись Радою Міністрів. В той же час, Парламент має право відхилити бюджет Співтовариств в цілому, не дивлячись на те, що до нього входять і “обов‘язкові витрати” в якості складової частини – це ще одна можливість впливу Страсбурга на інші органи Співтовариств.

“Необов‘язкові” витрати значно поступаються “обов‘язковим” за обсягами, але повноваження Парламенту в їх відношенні є значно ширші і більше визначені. Депутати мають право вже у першому читанні запропонувати поправки до запропонованого Радою Міністрів проекту бюджету. Якщо ж Рада не погодиться з цими поправками, то Парламент може повернутись до даного питання і прийняти рішення у другому читанні. Однак, якщо в першому читанні для прийняття рішення достатньо простої більшості голосів, то у другому читанні необхідна більшість у дві третини присутніх, до того ж до цієї більшості має увійти не менше половини списочного складу членів Парламенту.

В останні роки позначилась проблема розширення і ускладнення апарату Співтовариств ЄС, що потягло за собою зростання витрат на його утримання. Як наслідок, з‘явилась тенденція до швидкого зростання “необов‘язкових” витрат. Майже кожен інститут, що діє в рамках Співтовариств, при складанні бюджету перетворився на предмет палкої дискусії стосовно коштів, які виділяються йому, між суб‘єктами, що визначають статті бюджету.

Проблема поділу витратної частини бюджету на “обов‘язкову” і “необов‘язкову” виявилась від самого початку такою заплутаною, що представники різних органів Співтовариств виявились не в змозі виробити спільні критерії до їх розмежування. Постійні конфлікти, які помітно відбилися на бюджетному етапі ЄС, змусили 30 червня 1982 р. Парламент, Раду Міністрів і Комісію прийняти спільну декларацію, в якій були визначені критерії різних понять, що стосувалися бюджету, а також була встановлена процедура врегулювання розбіжностей між цими органами.

Не можна не відзначити, що роль Європейського Парламенту серед інших європейських інститутів і його повноваження у бюджетній сфері мають чітку тенденцію до зростання. Після створення єдиного європейського фінансового простору і введення спільної валюти “євро” повноваження національних парламентів по упорядкуванню цієї сфери відійшли в минуле, і саме Європарламент став головною діючою особою. І саме Страсбургу тепер належить вирішальне слово в обговоренні і прийнятті бюджету Європейського Союзу, розширення якого відбувається у нас на очах. І цей процес, на думку двох відомих англійських юристів – Хоггарта і Дохнсона, “примусить добре попотіти своїх основних конкурентів – США і Японію” [203, 39].

Реальна роль ЄП визначається не тільки обсягом його повноважень, але і тим, наскільки активно він бере участь в житті ЄС, як використовує надані йому повноваження. І хоча ЄП не став повноцінним парламентом, але вже опинився прямо підключеним до процесу прийняття багатьох важливих рішень. Однак масштаби його участі в правовому і політичному процесах ще обмежені.

В Маастрихтській угоді (ст.137) чітко зафіксовано: ЄП складається із представників народів держав, що об‘єдналися в Співтовариство, таке положення відкриває широкий простір для надання ЄП нових повноважень, зростання його впливу і перетворення у справжній парламент. У будь-якому разі тенденція в цьому напрямку є очевидною.

На нашу думку, ця тенденція була вдало прокоментована в роботі британських юристів Джексона і Макголдрика “Правові горизонти нової Європи”: “Якщо вже створили у Європі єдиний парламент, то і на видання ним законів доводиться рано чи пізно погодитись, тому що в цьому традиція і суть європейської демократії” [195, 71]. Підводячи підсумок, можна припустити, що після запровадження єдиної валюти, єдиного громадянства і створення повноцінного парламенту ЄС може отримати статус конфедеративної держави.

Комісія являє собою інститут, де федералістські тенденції Союзу проявляються найбільш повно. Спочатку передбачалось, що Комісія буде виразником інтересів Співтовариства і слугуватиме основним органом, що забезпечує подальшу інтеграцію. Важливими аспектами діяльності Комісії є подання пропозицій щодо політики Співтовариства, посередництво між державами-учасницями з метою реалізації цих пропозицій, координація національних політик держав-учасниць і контроль за реалізацією політики Співтовариства.

Комісія є колегіальним органом. Вона складається із 25 членів, які обираються на підставі їх загальної компетентності і чия незалежність не викликає сумнівів (ст. 213).

Маастрихтська угода затвердила процедуру призначення членів Комісії, яка вперше була застосована у 1995 році. У відповідності з нею, уряди держав- учасниць за загальною згодою і після консультацій з Європейським Парламентом, визначають кандидата на посаду Голови Комісії. Після цього уряди держав-учасниць у ході консультацій з кандидатом на посаду Голови пропонують інших осіб, кандидатів для призначення членами Комісії. Голова і члени Комісії, визначені таким чином, підлягають затвердженню Європейським Парламентом. Голова і члени Комісії призначаються за наявності спільної згоди урядів держав-учасниць. Члени комісії призначаються на п‘ять років.

Всі призначення робляться державами-учасницями за спільною згодою, на практиці кожен уряд може сам визначити кандидата, якого він висунув як “свого” члена Комісії, при цьому висунутий таким чином кандидат повинен бути підтриманий іншими державами-учасницями.

При виборі кандидатів, як правило, враховують внутрішньополітичну ситуацію: наприклад, Велика Британія до теперішнього часу одного члена Комісії завжди призначала від лейбористської партії, а іншого від консервативної. Члени Комісії не можуть бути відсторонені за ініціативою урядів країн-учасниць, однак Комісія у повному складі перестає діяти у випадку прийняття Європейським Парламентом квотуму недовіри (Ст. 144 ЄС, 24 ЄСВС та 14 Євроатома). Суд ЄС також може відсторонити члена Комісії від посади за висновком, що він не відповідає вимогам, необхідним для виконання обов‘язків, або, якщо він скоїв серйозний проступок (ст. 160 ЄС, 12а ЄСВС, 129 Євроатома, ст. 159 ЄС, 12 ЄСВС і 128 Євроатома). Члени Комісії не є представниками своїх країн і зобов‘язані бути незалежними. Для забезпечення цього до Угод включені відповідні положення (ст. 157 (2) ЄС, 9 (2) ЄСВС, і 126 (2) Євроатома). Будь-яке порушення принципів, норм права або етики може стати причиною примусової відставки члена Комісії.

У Співтоваристві існує такий баланс сил, що Комісія, будучи сама по собі незалежною силою, в той же час не може виконувати своїх обов‘язків без співпраці з державами-учасницями. Внаслідок цього вона враховує державні національні інтереси, і однією із її самих важливих задач є узгодження політики окремих держав-учасниць з політикою і цілями Співтовариства в цілому. Комісія наділена повноваженнями вчиняти дії незалежно від Ради і будь-що намагається уникнути конфліктів з будь-якою державою-учасницею.

Між членами Комісії розподіляються сфери діяльності. Розподіл відбувається за згодою між самими членами Комісії, за участю голови Комісії, який відіграє провідну роль. Під час розподілу відбувається інтенсивне лобіювання державами-учасницями з метою закріплення за своїми представниками найбільш важливих сфер.

До складу апарату Комісії входять структурні підрозділи-генеральні дирекції. Не всі вони мають однакове значення і престиж, звідси і боротьба комісарів за сфери діяльності. Кожна генеральна дирекція очолюється генеральним директором, який підпорядковується відповідному члену Комісії. Генеральні дирекції поділяються на дирекції (очолюються директорами), а дирекції – на сектори (кожен з яких очолює начальник сектора). Існує ряд спеціалізованих служб. Одна із них – юридична, яка забезпечує генеральним дирекціям консультації із правових питань і представляє Комісію в усіх юридичних процедурах. Призначення вищих посадовців є об‘єктом суперництва держав-учасниць. Рішення за призначеннями приймаються самими членами Комісії і частково базуються на принципі, що кожна держава-учасниця повинна мати свою долю таких постів.

Кожен член Комісії у роботі спирається на допомогу кабінету, групи співробітників, призначених ним персонально і безпосередньо йому підпорядкованих.

Посадові особи Комісії (та інших інститутів Співтовариства) у відповідності з правом Співтовариства користуються привілеями та імунітетами [209], самим важливих із яких є імунітет від судового переслідування в державах-учасницях, пов‘язаного з діями, вчиненими посадовими особами під час виконання ними службових обов‘язків, та звільнення від прибуткового податку в державах-учасницях на заробітну платню, яку вони отримують за роботу в інститутах Співтовариства. Однак, на посадових осіб покладається спеціальний прибутковий податок Співтовариства за низькою ставкою. Всі імунітети і привілеї, якими користуються посадові особи Співтовариства, надаються їм виключно в інтересах Співтовариств, і відповідний інститут зобов‘язаний відмовитись від імунітету кожного разу, коли це не суперечить інтересам Співтовариства [209].

У відповідності з Угодою про створення ЄСВС, Комісія є вищим законодавчим органом, однак, в деяких випадках вона повинна отримати згоду Ради Міністрів. Згідно з Угодами про створення ЄС і Євроатома, вона має законодавчі повноваження тільки в деяких випадках, однак, в цих випадках Комісія уповноважена запроваджувати правові норми у повному обсязі [200]. Відповідно до рішень Суду ЄС, коли Угода про створення ЄС покладає на Комісію особливі обов‘язки, то вважається, що Комісія наділена повноваженнями (включаючи нормотворчі повноваження), достатніми для виконання цієї задачі. В контексті діяльності організації в цілому Комісія наділяється компетенцією реалізувати норми, встановлені Радою Міністрів. При цьому Рада може розробляти певні вимоги, що повинні виконуватись при здійсненні цих повноважень.

Засідання Комісії проходять при зачинених дверях (обговорення має конфіденційний характер), і рішення приймаються простою більшістю голосів; досить часто використовується так звана “письмова процедура”, у відповідності з якою проекти рішень передаються членам Комісії, і у випадку, якщо протягом певного часу не отримано заперечень, рекомендація вважається прийнятою.

Коли Комісія виконує обов‘язки по реалізації норм, встановлених Радою Міністрів, передбачені спеціальні процедури. Для збереження певного контролю Рада за звичай створює комітет, якому Комісія повинна надавати проекти актів, які планується видати. До цих комітетів входять представники урядів держав-учасниць, а головує посадова особа із складу Комісії.

Для подальшого уточнення процедур і систематизації таких контрольних механізмів до Єдиного Європейського Акта було включене положення, яке передбачало прийняття рішення, яке б визначило їх принципи і правила. Таке рішення було прийняте Радою Міністрів у 1987 р. В рішенні визначався ряд процедур, які можуть бути необхідними у конкретних випадках, коли Комісія наділяється компетенцією реалізувати норми, встановлені Радою.

Відповідно до першої, відомої як комітетська консультативна процедура (consultative committee procedure), функції комітету мають виключно консультативний характер: навіть негативна думка комітету не впливає на повноваження Комісії.

Згідно з другою, відомою як комітетська управлінська процедура (management committee procedure), Комісія повинна подавати комітету проект акта, після чого Голова комітету визначає термін, протягом якого комітет зобов’язаний подати свою думку. Комітет використовує схожу з діючою в Комісії систему голосування, при цьому рішення приймаються лише кваліфікованою більшістю. Голова не бере участі у голосуванні. Якщо Комісія враховує думку комітету (або комітет не подає свою думку протягом встановленого терміну), акт Комісії отримує кінцевий характер. Якщо Комісія не враховує думку комітету, акт все рівно може бути прийнятим, але в цьому випадку він повинен бути відразу поданим до Ради Міністрів.

У вищих ланках ЄС діє налагоджена система контролю, стримувань і противаг. Тривала практика налагодила роботу цієї системи, але для її ефективності необхідним є наявність тієї арбітражної інстанції, яка б пом‘якшувала і вирішувала об‘єктивно виникаючі розбіжності. Такою інстанцією є Європейський Суд Правосуддя.

Європейський Суд Правосуддя (Суд ЄС, Суд Європейських Співтовариств, Європейський Суд) – інститут, значення якого в системі інституцій та правовій системі Європейського Союзу є набагато важливішим ніж роль арбітра, який вирішує суперечки між учасниками правових відносин в ЄС. По-перше, Суд ЄС фактично є органом конституційного контролю, розглядає і вирішує справи, пов‘язані з тлумаченням і застосуванням угод Європейських Співтовариств. По-друге, Суд виступає у якості вищого судового авторитету єдиної судової системи Європейського Союзу: не дивлячись на наявність у кожної держави-учасниці власної системи органів правосуддя, всі національні суди пов‘язані з Європейським Судом преюдиційної юриспруденції, що дає змогу встановлювати спільні принципи правозастосування в ЄС, і більше того, надає можливість Суду здійснювати власну правотворчість, встановлювати загальнообов‘язкові правила поведінки (норми права). По-третє, виступаючи одночасно правозастосовним і правотворчим інститутом Європейського Союзу, у своїх рішеннях Суд протягом всього періоду своєї діяльності неухильно проводив лінію на розширення компетенції ЄС, зміцнення правопорядку ЄС, на пріоритет цього правопорядку над національними правовими системами. Спираючись на поставлену перед ним задачу – забезпечувати “збереження одноманітності права Співтовариства під час тлумачення і застосування даної Угоди” (ст. 164 Угоди про ЄС), - Суд вивів із угод широкий комплекс правил, що забезпечують зміцнення і подальший розвиток європейської інтеграції. Така роль Суду, безумовно, задовольняє не всіх. Можна почути заклики “євроскептиків” до обмеження повноважень Суду, наприклад, надати національним парламентам право переглядати або навіть відміняти рішення Європейського Суду (в наш час обов’язкові для кожної держави або індивідуума). І навіть Єврокомісія, яку навряд чи можна запідозрити у центробіжних тенденціях, була б не проти дещо послабити таку роль Суду. У своїй доповіді “Тридцять років європейського права” вона, не заперечуючи в цілому провідної ролі Суду як найвищої правової інстанції, досить чітко провела думку про те, що рішення Суду, а також його тлумачення не повинні протирічити думці законодавчих представницьких органів держав-учасниць ЄС [211, 5].

В інституційному механізмі Союзу “самий проєвропейський орган Європейського Союзу, як часто характеризують Суд ЄС, в даний момент зберігає широкі повноваження, що дає можливість йому здійснювати функції і органу конституційної юстиції, і правотворчої інстанції. Важливою особливістю Суду, що підкреслює його статус наднаціонального органу, є право і обов‘язок Суду розглядати справи, в яких стороною (позивачем) є не лише держави, інститути, юридичні особи, але і громадяни Європейського Союзу.

Європейський Суд Правосуддя – єдина інстанція ЄС, устрій і діяльність якої регулюється поряд з установчими угодами також спеціальним документом – статутом Суду, який затверджується державами-учасницями в якості додатка до установчих угод. Угода про ЄС (а також установчі угоди інших Співтовариств) встановлює загальні основи статусу, організації і діяльності Суду, регулює його повноваження. Детальна регламентація внутрішньої структури Суду, форми його роботи, принципи і форми судочинства здійснюється на підставі норм Статуту Суду. Суд приймає власний регламент, який затверджується рішенням Ради Міністрів. Оскільки Європейський Суд створений для трьох співтовариств, то в кожному із них є свій статут Суду (Статут Суду ЄС, Статут Суду ЄСВС, Статут Суду Євроатома). Положення цих документів практично є ідентичними. Що ж стосується повноважень із порушених справ, то, аналогічно іншим інституціям Європейського Союзу, в залежності від характеру питання, Суд спирається відповідно на положення Угоди про ЄС самої “широкої” (з точки зору компетенції), з усіх Європейських Співтовариств (ст. С Маахстрихтської угоди). Юрисдикція Суду не поширюється на питання, що витікають із рішень у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співробітництва у сфері правосуддя і внутрішніх справ.

Прийняті Судом рішення є обов‘язковими для держав-учасниць, інституцій, громадян та юридичних осіб. Виконавче провадження за рішеннями Суду стосовно індивідів здійснюється в межах правової системи держав-учасниць, які повинні забезпечити реалізацію рішень Європейського Суду. Якщо Суд приймає рішення, адресоване певній державі-учасниці (або державам-учасницям) Європейського Союзу, зокрема, яке констатує факт порушення нею правопорядку ЄС, остання “зобов‘язана вжити необхідних заходів для виконання рішень Суду” (ст. 17).

Такий же обов‘язок покладається і на національні суди, які звертаються до Суду ЄС з преюдиційним запитом про тлумачення того або іншого положення права ЄС, та на інших судах держав-учасниць, що розглядають аналогічні справи в подальшому. У випадку невиконання державою (окремим її органом, у тому числі судовим) рішення Європейського Суду, спираючись на впроваджену у 1992 р. статтю 171 (п. 2.3) угоди про ЄС, Суд за пропозицією Комісії вправі накласти на таку державу санкції у формі штрафу. Держави, за звичай, намагаються забезпечити повне виконання на своїй території рішень Суду, навіть прийнятих “проти себе”. В даному аспекті виконання рішень Суду є більш високим у порівнянні з аспектами інших європейських інституцій. В значній мірі це забезпечується тісним зв‘язком Суду ЄС з органами судової влади держав-учасниць, яка є незалежною частиною демократичного державного апарату у всіх державах-учасницях Європейського Союзу.

У формуванні Суду Європарламент не бере участі. 25 (за кількістю країн ЄС) суддів, що входять до нього, призначаються урядами держав-учасниць за “спільною згодою” на 6 років. По закінченні цього терміну суддя може бути переобраним, що зазвичай і відбувається (деякі європейські судді перебували на своїх посадах понад 10 і навіть 20 років).

Оновлення складу Суду відбувається частково, кожні три роки переобираються відповідно 8 або 7 суддів.

Для того, щоб отримати можливість стати членом Суду, необхідно відповідати певним правовим і моральним критеріям.

По-перше, до свого призначення кандидату необхідно мати стаж роботи на “вищих судових посадах” у своїй країні або бути “Юридичним експертом високої та загальновизнаної кваліфікації”. Призначаються також суддями ЄС поряд з суддями-професіоналами й інші видатні юристи, університетські професори-правознавці, відомі адвокати та інші.

По-друге, необхідно щоб кандидат володів бездоганною репутацією і незалежністю “без сумнівів” (ст.167 Угоди про ЄС).

По-третє, кожна із 25 держав Європейського Союзу повинна бути представлена в Суді одним представником, хоча це прямо і не закріплено в Угоді про ЄС.

При вступі на посаду суддя складає присягу: він публічно присягає, що буде “безпристрасно і добросовісно виконувати свої функції” і “не буде розголошувати таємницю кімнати для нарад” (ст.2 Статуту Суду ЄС).

До складу Суду, окрім суддів, входять вісім генеральних адвокатів (ст. 166), які призначаються у тому ж порядку, що й судді. Вони також повинні відповідати зазначеним вище вимогам до посади судді. Як правило, їх обирають із числа громадян найбільш великих країн ЄС, хоча спеціальних правил щодо громадянства не встановлено. Генеральні адвокати не беруть участі у розгляді і вирішенні справ. Призначений для участі у певній справі генеральний адвокат здійснює самостійне розслідування обставин справи і надає до відкритого судового засідання повністю безпристрасні, незалежні і мотивовані висновки по справі, яка розглядається Судом, щоб допомогти останньому виконати свою задачу (ст. 167).

Судді і генеральні адвокати користуються гарантіями суддівської незалежності. Зокрема, їх дострокове звільнення можливе лише на підставі одноголосного рішення всіх членів Суду (суддів і генеральних адвокатів), без врахування голосу обвинуваченого судді (адвоката) (ст. 6 Статуту Суду ЄС). Таке рішення може бути прийняте лише тоді, коли є вагомі причини зробити висновок про “його невідповідність поставленим вимогам або його службовій невідповідності”. Підставою для такого рішення може, наприклад, бути політична діяльність члена Суду, або зайняття посади у структурах держав-учасниць або інститутах Союзу, підприємницька або інша діяльність, несумісна з посадою судді (ст. 4 Статуту Суду ЄС).

Європейський Суд знаходиться у Люксембурзі, який є його офіційною резиденцією.

Статут Суду також встановив цікаву вимогу, у відповідності з якою всі його члени, а також секретар “повинні проживати у місці знаходження Суду”, тобто у Люксембурзі (ст. 13 Статуту 1957 р., ст.14 Статуту 2001 р.) [141, 37].

Для допомоги Суду ЄС у 1989 р. був створений Суд першої інстанції (після внесення Єдиним Європейським Актом поправок до Угод). Метою його створення було зменшення кількості справ, які розглядаються Судом ЕС, в основному за рахунок тих, які не мають політичного або конституційного значення. Суд ЄС, таким чином, може зосередити увагу на більш важливих справах, а також на забезпеченні одноманітності права Співтовариства.

До складу Суду першої інстанції до першого травня 2004 р. (до приєднання 10 нових членів) входило п’ятнадцять суддів. На практиці кожна держава-учасниця була представлена суддею. Положення щодо кваліфікації, призначення і тривалості повноважень такі ж, як і для Суду ЄС. Єдиною відмінністю було те, що академічні юристи не мали права займати посади суддів. Судді обирали із свого складу голову Суду терміном на три роки. Він міг бути переобраним на повний термін. В Суді нема генеральних адвокатів, однак, один із суддів виконував, тим не менш, функції генерального адвоката, якщо по відповідній справі це визнано необхідним. На практиці таке траплялося досить рідко.

Засідання Суду першої інстанції проводяться в палатах, що складаються із трьох або п‘яти суддів. Справи, пов‘язані з трудовими конфліктами, передавались до палати, яка складалась із трьох суддів, інші справи – до палати, що складалась із п‘яти суддів. Пленарні засідання Суду проводились у випадках, коли палата, яка розглядала справу, передавала її на розгляд Суду у повному складі. При цьому враховується складність справи, її важливість або інші особливі обставини.

Європейський Інвестиційний Банк (ЄІБ) був заснований у 1957 р. на основі Римської угоди про ЄЕС. Членами банку стали всі держави, які утворили Співтовариство. Прийом нових країн до складу ЄЕС вів до того, що вони ставали членами Банку. Штаб-квартира ЕІБ знаходиться у Люксембурзі, але банк має свої відділення і в інших містах (Лондон, Рим, Брюссель, Афіни, Лісабон). Організація і діяльність ЄІБ була піддана незначним уточненням в Маастрихтській угоді, в якій є спеціальна глава V “Європейський інвестиційний банк”.

У порівнянні з установами Союзу ЄІБ виступає максимально автономно. Він володіє всіма якостями юридичної особи, власне і самостійне управління.

Головне призначення ЄІБ сформульовано в Угоді про ЄЕС у самому загальному вигляді: Банк покликаний сприяти економічному розвитку Співтовариства шляхом виявлення і надання нових ресурсів (ст.3). Діяльність Банку повинна бути спрямована на те, щоб шляхом фінансових вкладень, перш за все досягаючи вирівнювання рівня економічного і соціального розвитку в рамках ЄЕС, долати існуючі диспропорції, з тим, щоб забезпечити внутрішній узгоджений послідовний розвиток Спільного ринку. Засновники співтовариств вбачали у відмінностях привід для серйозної стурбованості, в першу чергу, пов‘язаної з негативними наслідками розбалансованості економіки.

Діяльність ЄІБ базується на некомерційних засадах. Він не ставить перед собою завдання отримувати прибутки. Завдання Банку полягає в тому, щоб надавати кредити і гарантувати фінансування важливих для Союзу проектів. Основні напрямки фінансової діяльності ЄІБ визначаються Римською угодою 1957 р. і Маастрихтською угодою 1992 р., до них, зокрема, належать:

- по-перше, проекти, метою яких є надання допомоги регіонам, що відстають у своєму економічному і соціальному розвитку;

- по-друге, кредити і фінансування здійснюється з метою модернізації та конверсії підприємств або для розвитку нових видів активності в інтересах прогресу Спільного ринку. ЄІБ береться до справи у випадку, коли обсяг і зміст проектів перевищує можливості фінансування в рамках держав-учасниць. Це ті проекти, які перевищують можливості учасників.

ЄІБ фінансує серйозні проекти у сфері регіональної політики. Кредити виділяються цільовими призначеннями для Португалії, Греції, Ірландії, Північної Ірландії, ряду районів Іспанії, тобто для регіонів з відносно низьким рівнем економічного та соціального розвитку. В останній час посилилось фінансування економічних проектів, які здійснюються як на регіональному рівні (боротьба із забрудненням річок, морського узбережжя і т.п.). Банк реалізує проекти шляхом телекомунікацій та інших видів обміну інформацією між державами-учасницями. Управління Банком будується на засадах, притаманних великим міжнародним фінансовим структурам. Статут ЄІБ визначає три основні адміністративні рівні: Рада управляючих – на самому високому рівні, Комітет управляючих – на середньому і Правління – на найнижчому. Рівень управління передбачає відмінності як у функціях, так, відповідно, у компетенції, а також у формах і методах діяльності. Органом “політичного керівництва” виступає Рада управляючих, схожа за своїми функціями і повноваженнями з наглядовими радами та іншими вищими органами великих банків світу. Роль управляючих в ЄІБ відіграють міністри, які призначаються державами-учасницями, як правило, це міністри фінансів або економіки. Правління визначає основні напрямки і звіт за рік, приймає інші важливі рішення, в тому числі і про збільшення капіталів Банку.

Члени Ради директорів призначаються Радою управляючих не на основі вільного відбору, а із осіб, названих державами-учасницями і Комісією співтовариств. Директорами призначаються вищі чиновники міністерств фінансів та економіки або інших служб держав-учасниць. Статут ЄІБ передбачає, що поряд з членами Ради призначаються також і їх заступники.

Рада директорів наділена повноваженнями, які дають змогу лише їй приймати рішення, які хоча і мають конкретний характер, але мають важливе фінансове і політичне значення. Це рішення про надання значних кредитів, про гарантії, зміни обсягу фондів, процентних ставках. В залежності від їх змісту рішення приймаються простою або кваліфікованою більшістю голосів.

Асигнування на соціальну сферу виділяються також із засобів інших структурних фондів ЄС (наприклад, із засобів Сільськогосподарського Фонду Співтовариство спільно з державами-учасницями фінансує програму скорочення пенсійного віку фермерів до 55 років) з урахуванням специфіки кредиту їх діяльності, але основна роль все таки належить Європейському Інвестиційному Банку (ЄІБ). Володіючи високим рейтингом надійності, ЄІБ отримує за більш низькими ставками внески держав і компаній, а потім (також за більш низькою ціною в порівнянні з комерційними банками) надає ссуди і банківські гарантії для проектів розвитку відстаючих регіонів Союзу, модернізації підприємств, інших проектів “спільного інтересу”, які держави-учасниці не в змозі фінансувати самостійно (ст. 198 С Угоди про ЄС). Із бюджету ЄС виділяються субсидії на користування ресурсами Європейського Інвестиційного Банку. Так, Співтовариство із власного бюджету фінансує 3 % знижки на займи ЄІБ для інвестування підприємств малого і середнього бізнесу і створення нових робочих місць [198, 32].

Палата Аудиторів. За характером поставлених перед нею завдань є аналогом контролюючих органів, що існують у багатьох сучасних державах, органів бюджетного контролю – рахункових палат. Цей інститут ЄС створено у 1974 р. в якості органу ЄЕС; статус інституту Європейського Співтовариства і Союзу Палата отримала у 1992 р. В ЄС актуальною є проблема належного (законного і своєчасного) отримання і використання бюджетних ресурсів. Рішенню саме цієї проблеми і повинна сприяти діяльність палати Аудиторів.

Палата Аудиторів – колегіальний орган. ЇЇ члени (аудитори ЄС) призначаються одноголосно Радою Міністрів (після консультацій з Європарламентом) “із числа осіб, які працюють або працювали у зовнішніх аудиторських установах своїх країн або спеціально підготовлені до такої роботи”. Члени Палати Аудиторів здійснюють свою діяльність незалежно від інших інститутів, органів і посадових осіб ЄС і держав-учасниць. Їм, як і членам Комісії, забороняється слідувати або приймати інструкції від “будь-якого уряду або будь-яких інших органів”, займатися іншою (в тому числі комерційною) діяльністю “за винагороду або без неї”. До закінчення 6-річного терміну своїх повноважень член Палати Аудиторів може бути звільнений зі своєї посади тільки за рішенням Європейського Суду на прохання самої Палати, - якщо “він більше не відповідає необхідним вимогам або не виконує обов‘язки, що витікають із його служби”.

Головна задача Палати Аудиторів – здійснювати ревізійну перевірку звітності інститутів, органів і посадових осіб (ст. 188 а). Для виконання цієї задачі палата наділяється повноваженнями перевіряти всі прибутки і розходи ЄС, включаючи і різні органи, фонди, які засновані ЄС. Мета перевірки ‑ встановити законність і правильність отриманих прибутків і здійснених розходів, а також якість управління фінансами. Перевірки здійснюються Палатою за власною ініціативою, ініціативою Європарламенту, Ради Міністрів, інших зацікавлених інститутів або держав. За необхідності Палата Аудиторів може проводити ревізію безпосередньо в державах-учасницях. В такому випадку вона здійснюється у взаємодії з “компетентними національними відомствами”. Останні, як і всі інститути ЄС, зобов‘язані надавати Палаті всі необхідні їй відомості, інформацію та документи.

По закінченні кожного фінансового року Палата Аудиторів направляє інститутам ЄС доповідь про виконання бюджету. Разом із зауваженнями інститутів ця доповідь публікується в “Офіційному Часопису Європейських Співтовариств”.

Палата Аудиторів знаходиться у Люксембурзі.

Поряд з “керівними центрами” – інститутами діє значна кількість інших органів і установ постійних та тимчасових. Вони виконують допоміжні функції (як, наприклад, Комітет Постійних представників в Раді Міністрів, керівні органи програм Співтовариств, генеральні директорати і адміністративні служби Комісії та інших інститутів) або надають інформацію, консультації Раді Міністрів, Комісії ЄС та Європарламенту при вирішенні ними різноманітних питань політики ЄС. Серед консультативних органів ЄС, створення яких передбачено безпосередньо Установчою угодою, найважливішими є Економічний та Соціальний Комітет і Комітет Регіонів.

Економічний та Соціальний Комітет - консультативний орган ЄС, покликаний сприяти Комісії ЄС у підготовці рішень з питань регулювання внутрішнього ринку, інших сфер економічної і соціальної політики. До його складу входять представники різних груп економічної і соціальної діяльності, промисловців, фермерів, представників транспорту, трудящих, комерсантів, ремісників, осіб вільних професій і представників громадськості (ст. 193). На практиці в Комітеті виділяються три групи членів:

- роботодавці (представлені керівниками і членами спілок підприємців, торгово-промислових палат);

- наймані робітники і службовці (в особі керівників профспілок);

- представники селянства (фермерів), споживачів та інших соціальних

верств і професій.

Члени Економічного та Соціального Комітету призначаються на 4 роки Радою Міністрів на основі національних квот. Останні, у свою чергу, визначаються у відповідності з економічним потенціалом країни, чисельністю населення і закріплених в Угоді про ЄС (ст. 194).

Найважливішою функцією Економічного та Соціального Комітету є надання Раді міністрів і Комісії ЄС консультацій по проектах законодавчих актів або інших рішень ЄС.

Комісія і Рада запитують думку Комітету або за власною ініціативою (“коли вони вважають це за доцільне”, ст. 198), або якщо Угода про ЄС передбачає, що попередня консультація з Економічним та Соціальним Комітетом є обов‘язковою. Обов‘язкове проведення такої консультації по проектах нормативних актів передбачається стосовно більше десяти різноманітних питань, які торкаються інтересів широких верств населення, наприклад, з питань охорони навколишнього середовища (ст. 130 с), директив у сфері соціальної політики (ст. 118 а) та інших.

Комітет Регіонів – консультативний орган, який виконує наступні завдання: надання висновків і консультацій Раді Міністрів і Комісії ЄС під час розробки і прийняття ними постанов, директив, інших рішень. До складу Комітету Регіонів входять представники органів місцевого самоврядування, суб‘єктів федерації, автономій, адміністративно-територіальних одиниць відповідно до наданої певній країні квоти. Рішення інститутів, під час розробки яких обов‘язковою є консультація Комітету Регіонів, – це насамперед рішення у сфері регіональної політики ЄС. Здійснюючи регіональну політику, ЄС “намагається зменшити розрив між рівнями розвитку різних регіонів і зменшити відставання регіонів, які перебувають у несприятливих умовах, включаючи сільські райони” (ст. 130 а). Це досягається наданням окремим країнам і районам системи пільг і субсидій, прямої фінансової допомоги із бюджету.

Проект Договору про запровадження Конституції для Європи передбачає проведення перетворень у механізмі "європейської" публічної влади і перш за все в системі інститутів (керівних органів) Союзу.

У відповідності з Конституцією ЄС, "інституційний механізм" Союзу буде складатись із п‘яти основних елементів (ст. 18 "Інституції Союзу"):

Європейського Парламенту,

Європейської Ради,

Ради Міністрів,

Європейської Комісії,

Суду.

Крім того, в якості інститутів "нового" Союзу визнані Палата (ст.30, Розділ IV, Частина І).

Європейський Парламент обирають на строк п‘ять років європейські громадяни на засадах прямого загального виборчого права вільним таємним голосуванням. Кількість його членів не може перевищувати сімсот тридцять шість (ст. 19. Розділ IV).

Згідно з Конституцією ЄС, Парламент разом з Радою Міністрів ухвалює законодавство та виконує бюджетну функцію, а також здійснює функції політичного контролю та консультаційну (ст. 19, Розділ IV, Частина І).

Європейська Рада зберегла за собою функції надавати "імпульси", що визначають розвиток Союзу, і визначати "загальні політичні орієнтири та пріоритети" (ст. 20, Розділ IV, Частина І), але при цьому вона перетворилась на повноправний інститут ЄС.

До складу Європейської Ради входитимуть голови держав чи урядів держав-учасниць, Голова Європейської Ради та Голова Комісії.

Запровадження поста постійного Голови Європейської Ради - одна із ключових "новел" Конституції, яка спричинила багато суперечок під час її підготовки (проти цього нововведення спочатку виступало багато держав-членів) [65, 267].

Європейська Рада обирає свого Голову кваліфікованою більшістю на строк два з половиною роки з правом переобрання на один строк (ст. 21, Розділ IV, Частина І). Європейська Рада не виконує законодавчих функцій.

Рада Міністрів - інститут, до складу якого входять представники національних урядів (ст. 22, Розділ IV, Частина І), які, як і в даний час, можуть засідати у різних форматах (ст. 23 Розділ IV, Частина І): "рада із загальних питань", "Рада із закордонних справ" та ін [65, 268].

Рада Міністрів разом з Європейським Парламентом, як зазначено в Конституції, ухвалює законодавство та виконує бюджетну функцію, а також здійснює функції виробляння політики та координаційну.

Якщо в Конституції не обумовлено інакше, Рада Міністрів ухвалює рішення кваліфікованою більшістю (ст. 22, Розділ IV, Частина І).

У всіх випадках Європейський Парламент, так само як Рада Міністрів, проводить свої засідання прилюдно, коли розглядає та ухвалює законодавчі пропозиції (ст. 49, Розділ IV, Частина І).

У зв‘язку із запровадженням постів постійного Голови Європейської Ради та Міністра закордонних справ Союзу, Конституція обмежує коло обов‘язків Голови Ради Міністрів, який втрачає право представляти Європейський союз на міжнародній арені. Згідно з спеціальною декларацією до Конституції, головувати в Раді Міністрів, як і в даний час, будуть держави-члени, однак не індивідуально, а колективно: по три країни, які будуть обіймати зазначену посаду протягом півтора року. Зміна Голови, аналогічно сучасній практиці, повинна відбуватись у порядку ротації [65, 268].

Європейська Комісія - це інститут, який сприяє загальноєвропейським інтересам та висуває належні ініціативи в цьому напрямі. Вона забезпечує виконання положень Конституції та заходів, що їх інститути на підставі Конституції. Вона під контролем Суду наглядає за застосуванням права Союзу, захищає його від порушень, в тому числі і шляхом притягнення держав-порушників до відповідальності. Вона виконує бюджет та керує програмами. Вона здійснює координаційну, виконавчу та менеджерську функції (ст. 25, Розділ IV, Частина І).

Конституція закріплює положення, у відповідності з яким ухвалення законодавчих актів Союзу відбувається лише на підставі пропозицій Комісії, якщо самою Конституцією не обумовлено інакше.

Конституція запроваджує нову посаду - Міністра закордонних справ Союзу. Він відповідає за виконання зовнішньої політики Союзу, а також вносить відповідні пропозиції до Європейської Ради та Ради Міністрів. Міністр закордонних справ одночасно є заступником голови Ради Міністрів і буде головувати у "Раді із закордонних справ."

Суд в Конституції позначає всю сукупність судових інституцій ЄС. Складником Суду є Європейський Суд, Загальний Суд та спеціалізовані суди. Суд забезпечує шанування права у тлумаченні та застосуванні Конституції.

До складу Суду Європейського Союзу входить один суддя від кожної держави-члена. Судові допомагають генеральні адвокати.

До складу Загального суду входить щонайменше один суддя від кожної держави-члена; кількість суддів встановлює Статут Суду.

Суд:

- розв‘язує справи за позовами, що їх може надати держава-член, інституція, фізична чи юридична особа;

- на звернення судів держав-членів виносить попередні рішення щодо тлумачення права Союзу чи чинності актів, що їх ухвалили інституції;

- розв‘язує інші справи, як обумовлено в Конституції (ст. 28, Розділ IV, Частина І).

Правовий статус Рахункової Палати, Європейського Банку, а також інших органів і установ Союзу (Омбудсмана, Європейського інвестиційного банку, консультативних комітетів та ін.) не зазнав у Конституції 2004 року суттєвих змін.

<< | >>
Источник: СЮР НАТАЛІЯ ВІКТОРІВНА. ПРАВОВА ІНТЕГРАЦІЯ УКРАЇНИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ. ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2006. 2006

Еще по теме 1.3. Структура і особливості загальноєвропейських інституцій:

  1. 2.4. Проблеми реалізації міжнародно-правових стандартів в діяльності місцевих загальних судів України
  2. 8.4.1. Загальна характеристика
  3. §3 Правовий статус держав-членів у Європейському Союзі
  4. §6 Особливості права Європейського Співтовариства
  5. 1.2. Еволюція національного законодавства про надання послуг у сфері освіти в контексті європейського вибору
  6. 2.1. Поняття та класифікація суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  7. 1. Загальна характеристика державної політики у сфері зовнішніх зносин
  8. Глава 41 Орієнтація на стандарти європейського адміністративного простору
  9. 1.3. Створення Європейського Союзу
  10. ЗМІСТ
  11. ВСТУП
  12. 1.1. Джерела та розвиток європейського права.
  13. 1.3. Структура і особливості загальноєвропейських інституцій
  14. Висновки до розділу.
  15. 2.1. Нормативно-правова основа та інституціональне забезпечення співробітництва між Україною та ЄС
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -