§ 1. Знищення української державності

У середині 60-х років XVIII ст. процес послідовного знищення царатом усіх автономних ознак України пішов особливо швидкими темпами. Він тісно пов’язаний з ім’ям Катерини II, сходженню якої на імператорський трон Росії допомагав і гетьман України-Гетьманщини Кирило Розумовський.

Певна річ, причини відставки останнього гетьмана, заснування другої Малоросійської колегії й призначення генерал-губернатора в Україну було б неправильно зводити лише до гніву Катерини II з приводу нібито необдуманого прохання K. Розумовського про спадкове гетьманство для його роду. Вони більш глибокі. Ha думку Катерини II, автономії в складі Росії (зокрема, України) є «глупостью». У наказі но- вопризначеному генеральному прокурору князю А. В’яземському вона писала: «Малая Россия, Лифляндия и Финляндия есть провинции, которые правятся конфирмованными им привилегиями; нарушить оные отрешениям всех вдруг весьма непристойно б было; однако ж и называть их чужестранными и обходится с ними на таком же основании есть больше, нежели ошибка, сіи провинции, а также и Смоленскую, надлежит легчайшими способами привести к тому, чтоб они обрусели и перестали б глядеть как волки к лесу. K тому приступ весьма легкий, если разумные люди избраны будут начальниками в тех провинціях; когда же в Малороссіи гетьмана не будет, то должно стараться, чтоб век и имя гетьманов исчезло, не токмо б персона какая была произведена в оное достоинство».

Головною формою правління передових європейських країн у XVIII ст.

старшина, яка, на п думку, могла не змиритися з ліквідацією гетьманату.

Виникненню такої думки сприяли й доповіді довірених осіб імператриці. Наприклад, Г. Теплов, якому вона доручила скласти записку про стан справ в Україні, повторював у ній звинувачення Петра I, що всі гетьмани були зрадниками або схильними до зради і що специфічні малоросійські вольності й звичаї принесли лише експлуатацію і непорозуміння. Українському законодавству, за Тепловим, бракувало будь-якої раціональної системи, воно ґрунтувалося на мішанині з Литовського статуту й звичаєвих норм. Це породжувало бюрократичну тяганину й безконечні апеляції, шляхта мала можливість маніпулювати системою законів у своїх власних інтересах. A головне, на погляд Теплова, вони суперечили принципу самодержавства. Він стверджував, що свавілля старшини зумовлює незаконне захоплення земель, несправедливе закріпачення козаків і селян. Головною економічною проблемою Гетьманщини був занепад виробництва, причиною якого, за Тепловим, були переходи селян, і тому він рекомендував прикріпляти селян до їхнього місця проживання (іцо згодом і було зроблено).

Імператорським маніфестом від 10 листопада й сенатським указом від 17 листопада 1764 p. оголошувалося, що гетьман Кирило Розумов- ський добровільно склав свої повноваження і для управління Лівобережною Україною й Запорожжям створюється Малоросійська колегія з президентом на чолі. Колегія складалася з восьми осіб: чотирьох представників царського уряду й чотирьох українців, серед яких були генеральний писар В.

Хоча Катерина II зробила деякі кроки примирення щодо козацької старшини, вона своєю генеральною лінією бачила інтеграцію Гетьманщини в імперію, що зрозуміло з деяких таємних розпоряджень про те, як досягти цієї мети. У них Катерина II різко критикувата переплетення військової й цивільної влади Гетьманщини, громіздку судову систему з її численними позовами й практику вільних переходів селян. Її дратувало, що українці самовільно користуються спеціальними правами й привілеями та дотримуються «ополячених» релігійних і звичаєвих практик у церкві. Програма Катерини II закликала до поступової

інтеграції Гетьманщини в імперію, максимального збільшення внесків у імперську скарбницю, стимуляції економічного зростання і водночас до згоди між українцями й росіянами.

Завдання Малоросійської колегії полягало в тому, щоб остаточно ліквідувати гетьманську автономію. Цю лінію став упроваджувати призначений президентом і одночасно генерал-губернатором Малої Росії Петро Рум’янцев, який, по суті, управляв Україною одноособово, зосередивши у своїх руках практично всю владу в краю. Тому зовсім не випадково Катерина II називала його «головним малоросійським командиром».

B Україну ГІ. Рум’янцев прибув, маючи таємні докладні настанови імператриці щодо своїх дій у Лівобережній Україні. B інструкції Катерина II наказувала йому скасувати всі відмінності в державному устрої України й зрівняти її з іншими імперськими провінціями, витравити в українців погляд на себе як самостійну народність. Рекомендувалося дотримуватись такого методу управління Україною — розсварити старшину з народом і згодом усунути її від влади. Щоб досягт и успіхів, Катерина II радила генерал-губернатору «вміло вивертатись» і «...мати і вовчі зуби, і лисячий хвіст». Пропонувалося припинити переходи селян з одного місця на інше, у будь-який спосіб, розмежувати функції «переплутаного й мішаного там правління військового з цивільним», пильно наглядати за економікою. Вона закінчує інструкцію такими словами: «Необходимо нужно, под каким бы то ни было званием, кроме подушного, расположить на тамошній народ и получать с его в казну нашу, ио долгу и справедливости, да по самым договорным пунктам гетьмана Богдана Хмельницкого нам бесспорно принадлежащие доходы». Отже, скасувавши гетьманство, розтоптавши договір 1654 p., Катерина II цинічно згадує «договірні пункти» Б. Хмельницького.

8 квітня 1765 p. П. Рум’янцев прибув до Гетьманщини, розташувавшись у Глухові. 3 його прибуттям в адміністративно-судовій структурі Гетьманщини відбулися лише незначні зміни. Ha верхівці адміністративної піраміди генерал-губернатор разом із президентом Малоросійської колегії замінили гетьмана. Як і гетьману Розумовському, генерал- губернатору Рум’янцеву підпорядковувалася Запорозька Січ, але, на відміну від гетьмана, він командував також усіма російськими військами, що перебували в Гетьманщині. Тепер Малоросійська колегія стала головною центральною адміністративною інституцією, перейнявши функції колишньої генеральної військової канцелярії. Спеціальні департаменти колегії відповідали за військові, судові й фінансові справи. Колегія підпорядковувалася Рум’янцеву і Сенату, а генераі-губсрнатор доповідав безпосередньо Катерині II і лише в окремих випадках мав справи із Сенатом.

18 травня 1765 p. П. Рум’янцев подав Катерині II змістовну програму реформ, яку вона частково схвашла. Вона ґрунтувалася на трьох

основних елементах: інструкціях Катерини II, ідеях Г. Теплова й власних ідеях П. Рум’янцева. Правлячи понад 20 років (Малоросійську колегію після виконання покладених на неї завдань у 1786 p. було скасовано), П. Рум’янцев тримався приписаної йому Катериною II лінії, спочатку робив підготовчі кроки, а потім перейшов до рішучих заходів. Першим заходом П. Рум’янцева стало проведення ревізії господарського життя Гетьманщини, під час якої було здійснено перепис населення, описано земельну власність, кількість дворів, ґрунтів, виявлено ступінь заможності кожного окремого господаря тощо. Більш рішучі заходи були проведені після російсько-турецької війни 1769-1774 pp., коли російський уряд, здобувши перемогу над турками, мав розв’язані' руки та розпочав ліквідацію чужонаціональних (на його думку) організмів у середині імперії.

Маючи практично необмежені повноваження, П. Рум’янцев за допомогою Малоросійської колегії проводив політику царського уряду, спрямовану на остаточну ліквідацію політичної автономії Лівобережної України та примусову русифікацію українського народу. За правління П. Рум’янцева були ліквідовані або трансформовані державні й судові органи Гетьманщини. У 1775 p. зруйновано Запорозьку Січ, а згодом запроваджено загальноімперську систему адміністративно-політичного управління (поділ на намісництва замість полково-сотенного устрою), замість українських козацьких полків утворилися карабінерські полки за російським зразком. Було запроваджено грошовий податокдля утримання російських військ у Гетьманщині (один карбованець щороку від кожного господарства, який збирався частинами чотири рази на рік).

У 1781-1782 pp. у зв’язку із запровадженням на території України «Учреждения для управления губерний» (1775) і проведення провінційно-територіальної реформи постало питання про долю Малоросійської колегії. 22 листопада 1781 p. Сенат на підставі імператорського указу, ураховуючи, що в Малоросійській колегії і генеральному суді залишилося безліч невирішених справ, дозволив протягом року остаточно завершити всю судову роботу, хоча адміністративні функції колегії були скасовані. Для цього сторони, які не з’явилися дати публічне оголошення, попередили, якщо вони в річний термін не з’являться, то їхні справи залишаться без розгляду та будуть здані в архів навічно. Оскільки багато членів колегії і генерального суду разом із численними чиновниками перейшли на службу до нової адміністрації, Сенат дозволив генерал-губернатору П. Рум’янцеву підбирати на свій розсуд нових членів із тамтешніх чиновників. Незважаючи на ці заходи, колегії так і не вдалося завершити свої справи у визначений термін. 7 грудня 1783 p. П. Рум’янцев доповів Сенату, що колегія встигла розглянути 449 справ, генеральний суд — 886. Невирішеними залишилися 520 справ у колегії та 1285 — у генеральному суді. П. Рум’янцев однією з причин такого стану вважав, що публічне оголошення про річний термін було відоме не всім. Сенат змушений був своїм указом від 13 грудня 1783 p. знову подовжити термін існування Малоросійської колегії і генерального суду до 1785 p. Лише 20 серпня 1786 p., коли, урешті- решт, усі справи були налагоджені, а судові записи подані до архівів нових судів, Малоросійська колегія припинила своє існування.

Отже, наприкінці XVIII ст. Україна ввійшла в новий період свого існування. Місце колишньої України-Гетьманщини посіла Російська імперія з її могутнім централізованим бюрократичним апаратом. Українські землі, що входили до складу Російської імперії, відтепер були підпорядковані її центральним органам влади й управління.

Ha чолі Російської імперії стояв цар, імператор — самодержавний монарх. Він користувався необмеженою владою. Суть імператорської влади визначалася так: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Цар користувався низкою виняткових переваг. Він визнавався недоторканним і майже безвідповідальним за свої дії. Позбавлення всіх прав стану і смертна кара чекали не лише за злочинну дію проти особи імператора, а й за будь-який умисел скинути його. Імператор був спадковим монархом. Право на успадкування трону на підставі акта Павла I від 5 квітня 1797 p. мали лише члени царського імператорського двору. Спадкоємцем престолу визнавався старший син імператора; у разі його бездітності після його смерті престол переходив до другого сина і т. д. (жіноче правління допускалося лише в разі припинення чоловічої частини царської династії).

У своїй діяльності щодо управління державою імператор спирався на великий центральний апарат управління. У цей період отримала подальший розвиток рада при імператорі. Це був дорадчий орган з вузьким складом членів. Він часто змінював свою назву. До 1801 p. як вищий дорадчий орган діяла рада при імператорському дворі (створена у 1769 p.), згодом її замінила неодмінна рада з дорадчими функціями, яка складалася з 12 осіб. У 1810 p. замість неї як вищий законодорадчий орган, що розробляв законопроекти, які затверджував імператор, було створено Державну раду. Головою ради був імператор, а в разі його відсутності призначався особливий головуючий серед членів ради. До складу ради входило від 40 до 80 членів, які призначалися імператором або входили до неї за посадою (міністри). Апарат Державної ради складався із загального зібрання, 5 департаментів: департамент законів (у ньому проходила основна робота з підготовки законопроектів); справ військових; справ цивільних і духовних; державної економії; справ царства Поль-

ського (створений у 1831 p.); двох KONficift і державної канцелярії. Департаменти були попередніми інстанціями для обговорення законопроектів у вузькому колі певного питання (наприклад, державної економії — фінансових і господарських питань) для внесення його вже на обговорення й затвердження загального зібрання ради. Комісія складання законів займалася кодифікацією законів, а інша комісія — прошеніями. Усе діловодство Державної ради здійснювала державна канцелярія на чолі з державним секретарем. Державна рада був дорадчим органом, імператор міг затвердити думку більшості або меншості членів чи дати інше, третє рішення. Згодом відбувається обмеження головного завдання ради — підготовка законопроектів. У другій четверті XIX ст. законопроектй стали розроблятися в царській канцелярії, комітеті міністрів, міністерствах, спеціальних комітетах, причому нерідко затверджувалися імператором, минаючи Державну раду. Обговорення законопроектів у Державній раді стає формальним; іноді (особливо часто під час правління Миколи I) законопроект виносився на Державну раду з уже готовою резолюцією імператора про бажаність того чи іншого рішення.

Поступово в одну з вищих державних установ у Російській імперії перетворюється власна канцелярія його імператорської величності, створена за правління імператора Павла I. Загальнодержавні функції вона почала виконувати з 1812 p., коли до її відання потрапили деякі питання загальнодержавного значення (переписка з головнокомандувачем, розміщення військовополонених тощо). Поступово вона перетворюється на орган, що зв’язував імператора з усіма державними установами з найважливіших питань внутрішньої політики (законодавства, управління, суду). Апарат канцелярії розширюється, її структура ускладнюється, з’являються підрозділи (відділення), шо фактично стають самостійними вищими державними установами, які відповідальні лише перед імператором. Перші три відділення були створені у 1826 p.: перше — контролювало діяльність міністрів, міністерств, готувало законопроекти, відало призначенням і звільненням вищих чиновників (за згодою і затвердженням царя); друге — здійснювало кодифікаційні роботи, проводило узагальнення юридичної практики; третє — керувало боротьбою з державними злочинами (фактично орган політичного розшуку і слідства). Четверте відділення було створено в 1828 p. і займалося благочинними установами й жіночими навчальними закладами. П’яте відділення було створено в 1836 p. спеціально для підготовки проекту реформи управління державними селянами. I нарешті, шосте було створено в 1842 p. і займалося підготовкою пропозиції щодо управління Кавказом.

У другій половині XVIII ст. як вищий орган управління ще продовжував діяти Сенат, але поступово його роль знижується. У 1763 p. він перетворився на центральну адміністративно-судову установу, яка складалася з шести департаментів: перший займався державними фінансами і таємним діловодством; другий — власне судовими справами (наглядом, узагальненням практики, кадровими питаннями, переглядом справ); третій — справами провінцій (українськими); четвертий —

віиськовими и морськими справами; п ятии — справами місцевої адміністрації; шостий — місцевими судами. Згодом законодавчі повноваження Сенату обмежуються: у 1803 p. його позбавили права подання зауважень на проекти законів, пізніше — права загального нагляду за законністю діяльності центральної та місцевої адміністрації. Ці питання стали все більше розглядатися комітетом міністрів, а потім і власною канцелярією його імператорської величності. Після створення нових центральних органів управління остаточно визначилася роль Сенату, і в середині XIX ст. він утверджується як вищий судовий орган Російської держави. Усі департаменти Сенату перетворилися на виші апеляційні інстанції для судів губерній. Проте і тут у деяких категоріях справ Сенат був далеко не останньою інстанцією. Якщо в його департаментах і на загальних зібраннях виникали розбіжності, то справа переходила на розгляд до Державної ради. Справи щодо «совращения из православной веры» вів комітет міністрів. Для розгляду важливих політичних справ створювали вищі судові органи, наприклад верховну слідчу комісію і верховний кримінальний суд у справі декабристів у 1826 p., верховну військову слідчу комісію у справі петрашевців у 1849 p. тощо.

8 вересня 1802 p. прийнято царський маніфест про утворення міністерств замість колегій, який поклав початок новій формі галузевого управління державою. Ha відміну від колегій міністерства мали більшу оперативність у справах управління, у них посилилася персональна відповідальність керівників (міністрів) тощо. У 1802 p. було створено 8 міністерств: військових сухопутних військ, морських сил, іноземних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції, народної освіти. 25 червня 1811 p. було нрийнято «Общее учреждение», яке, незважаючи на пізніші зміни в організації, структурі, принципах діяльності й діловодстві, стало основним законодавчим актом, яким визначалося існування міністерств до XX ст. Міністрам надавалася виконавча влада в межах діяльності доручених їм міністерств. Установлювалося, що всі міністри безпосередньо підпорядковані імператору. Міністри й товариші міністрів (заступники) призначалися царем, вищі чиновники міністерств — царем за поданням міністра, а нижчі — міністром. Апарат міністерств підрозділявся на департаменти (присутствия) і канцелярії, які очолювали директори. Найважливіші питання розглядала рада при міністерстві — дорадчий орган, до якого входили товариші міністра й директори департаментів. Кількість міністерств і прирівнених до них установ збільшувалася. У 1810 p. було створено міністерство поліції (у 1819 p. ліквідовано і його апарат увійшов до MBC), державне казначейство (у 1821 p. увійшло до міністерства фінансів), головне управління ревізії державних рахунків (у 1836 p. перейменовано на державний контроль), головне управління шляхів сполучення, головне управління духовних справ різних іноземних сповідань. Особливе становище в центральному апараті мало створене в 1826 p. міністерство двору та уділів. Як двірцеве відомство, воно не було підконтрольне жодному з вищих установ, а також державному контролю. При ньому був спеціальний департамент уділів, який завідував майном царської родини, а та-

кож так званий капітул орденів, який виготовляв грамоти, орденські відзнаки, призначав орденські пснсії тощо.

I

Разом із постійно діючими центральними органами управління в першій половині XIX ст. діяли також спеціальні тимчасові комітети (секретні органи). Це були органи, що створювалися особисто царем з найбільш близьких йому осіб для вирішення питань, за якими уряд не бажав проводити відкрите обговорення (правове становище селян, кріпосних, фінансові питання тощо). Так було створено комітет західних губерній (1831-1848), який розглядав заходи, пов’язані з придушенням польського повстання 1830-1831 pp. (конфіскація майна польських поміщиків — учасників повстання, русифікація університетів тощо). Йому, до речі, належить ініціатива скасування відмінностей у судовій системі західних губерній і введення російської системи.

Одночасно з упровадженням міністерської системи управління в 1802 p. з метою координації діяльності окремих міністерств створений комітет міністрів. Спочатку він виконував допоміжну функцію, вирішуючи звичайні справи (найважливіші належали до ради при імператорі). За указом від 20 березня 1812 p. комітет міністрів набуває значення повноважного органу управління. Він став розглядати справи, що виходили за межі компетенції окремих міністерств, не підпадали під дію чинного законодавства, стосувалися питань нагляду за адміністративними органами або кадрових питань. До складу комітету входили члени за посадою (міністри, голови департаментів Державної ради, головноуправляючі, державний секретар), а також члени за призначенням. Комітет був дорадчим органом при імператорі. Нормативні акти комітету міністрів приймалися у формі положень, котрі набували чинності лише після затвердження їх монархом.

Отже, до середини XIX ст. всі українські землі були повністю підпорядковані центральним органам влади й управління Російської імперії. Причому в законодавстві того часу стала проводитися різниця між верховним і підпорядкованим управлінням. B Основних законах зазначалося: «Власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю. B управлении верховная власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению». Оріанами верховного управління були Державна рада, комітет міністрів, канцелярія і двір царя, органами підпорядкованого центрального управління — Сенат, міністерства та інші центральні управлінські установи.