§. 1. Відродження української державності І ПРАВА ЗА ЧАСІВ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ

Політична історія. У лютому 1917 р. у Петрограді по­чалися революційні події, що спричинили повалення царату та краху Російської імперії. У країні встановилося двов­ладдя - Тимчасовий уряд, що складався із представників лі­беральної буржуазії і Петроградської Ради робітничих та со­лдатських депутатів, яка презентувала інтереси низів суспі­льства.

Події в Росії стали каталізатором національного руху і в Україні. 7 березня 1917 р. представники ТУП (Товариство українських поступовців), лівих українських партій - УПСР (Українська партія соціалістів-революціонерів), УПСД (Ук­раїнська партія соціалістів демократів), УПСФ (Українська партія соціалістів-федералістів) створили у Києві Україн­ську Центральну Раду, що мала стати координаційним цен­тром національно-визвольного руху в українських землях. На посаду голови УЦР заочно затвердили М. Грушевського.

22 березня 1917 р. з’явилася спочатку відозва «До українського народу» Центральної Ради. Початок роботи Всеукраїнського Національного Конгресу засвідчив перет­ворення Української Центральної Ради на прототип парла­менту, що складався з 150 делегатів, які представляли укра­їнські політичні партії, громадські та культурні організації, губернії. Конгрес затвердив склад президії УЦР: голова - М. Грушевський, а його заступниками стали С. Єфремов та В. Винниченко.

Лідери Центральної Ради розраховували, що питання української автономії буде вирішено спільно з Тимчасовим урядом Росії. Проте після безрезультатного візиту делегації

УЦР на чолі з В. Винниченко до Петрограду наприкінці тра­вня, вочевидь постала марність цих сподівань.

За цих обставин 10 червня 1917 р., під час роботи II Всеукраїнського Військового З'їзду, скликаного Централь­ною Радою, відбулося проголошення I Універсалу, де йшлося про національно-територіальну автономію Укра­їни, необхідність скликання Українських Установчих зборів та ліквідацію приватної власності на землю.

На початку липня 1917 р. УЦР, під тиском делегації Тимчасового уряду, ухвалила свій II Універсал, який зна­чно поступався попередньому. Так, питання автономії вино­силося на розгляд Всеросійських установчих зборів, Генера­льний секретаріат підпорядковувався Тимчасовому уряду, а склад УЦР мали поповнити представники національних меншин. Дискримінаційна політика Тимчасового уряду щодо Центральної Ради тривала і надалі.

У жовтні 1917 р., владу в Росії захопили більшовики. Представники УЦР відреагували на це проголошенням ІІІ Універсалу, який засвідчував створення автономної Ук­раїнської Народної Республіки (УНР) та передбачав чис­ленні реформи, зокрема у аграрній та соціальній сферах. До проведення Українських Установчих зборів Центральна рада ставала вищим законодавчим органом, а Генеральний Секретаріат перебирав на себе функції виконавчої влади. Втім, у цьому ж Універсалі було вказано на наявність феде­ративних зв'язків із «демократичною Росією», що стало прикрою помилкою. Одночасно із проголошенням ІІІ Універсалу УЦР ухвалила закон про проведення виборів до українських Установчих Зборів та низку інших законода­вчих актів.

Після захоплення влади в Петрограді та в більшості промислових центрів Росії, наприкінці листопада 1917 р. бі­льшовики почали підготовку до усунення Центральної Ради від влади в Україні. Раднарком 4 грудня 1917 р. надіслав до керівництва УЦР ультиматум, в якому вимагав визнання радянської влади на українських землях. Його відхилення

більшовики використали як підставу до початку збройного вторгнення.

Захопивши Харків, більшовики провели свій з’їзд та створили перший радянський уряд в Україні - Народний Секретаріат, що мав легітимізувати агресію російського Ра- днаркому. 12 грудня 1917 р. у Харкові на Всеукраїнському з’їзді Рад було проголошено радянську владу в Україні. До кінця року Червона армія контролювала Харківську, Кате­ринославську та Полтавську губернії.

Позбавлені можливості власними силами зупинити просування червоних, представники Української Централь­ної Ради розпочали переговори про мир на міжнародній кон­ференції у Бресті 1918 року.

Не створивши регулярної боєздатної армії, лідери УЦР могли розраховувати лише на зовнішню допомогу, вступивши у переговори із країнами Четверного блоку.

Наступ Червоної армії на Київ - столицю УНР, прис­корив проголошення 22 січня 1918 р. Центральною Радою IV Універсалу, в якому йшлося про самостійність і суверен­ність УНР, Генеральний Секретаріат ставав Радою Народ­них Міністрів.

Проте невдовзі представникам УНР довелося зали­шити Київ. Лише підписання Брестського мирного дого­вору9 лютого 1918 р., дозволило Центральній Раді сподіва­тися на повернення контролю над Україною. Протягом лю- того-квітня 1918 р. німецько-австрійські війська витіснили більшовиків із більшості українських земель, але водночас це спровокувало низку конфліктних ситуацій між ними і УЦР через нездатність останньої виконати свої зо­бов’язання з постачання 450-тисячної армії нових окупантів.

Наприкінці свого існування УЦР встигла ухвалити Конституцію Української Народної Республіки, згідно з якою Україна мала стати республікою парламентського- президентського типу. Першим президентом було проголо­шено М. Грушевського. Втім, 29 квітня 1918 р., за підтримки німецько-австрійського окупаційного командування, відбу­вся переворот, внаслідок чого до влади прийшов нащадок старовинного гетьманського роду, генерал П. Скоропадсь­кий, який розпустив УЦР та скасував всі її закони. Період

влади П. Скоропадського дістав назву «Українська дер­жава», про яку йтиметься в наступному.

Центральні органи влади. Реформування державної влади в Україні розпочалося з утворенням Центральної Ради. До її складу входили голова, два заступники, писар, скарбник, а також 9 комісій. Загальні збори Центральної Ради, що відбулися 27 квітня 1917 р., підготували наказ, за яким всю роботу новоствореного органу мали проводити за­гальні збори та Комітет УЦР.

Комітет УЦР (Малої Ради) складався із президії (го­лова і два заступники), сімнадцяти членів, яких обрали зага­льні збори, а також осіб доданих Комітетом - 33 людини. Ко­мітет ініціював створення комісій, члени яких зосереджува­лися на веденні окремих справ та готували різні питання, які передавали на розгляд Комітету і УЦР, а також обирав їх керівників. До компетенції Комітету входила й робота ка­нцелярії Центральної Ради. Членам Комітету вдалося шви­дко зосередити у своїх руках найважливіші управлінські ва­желі щодо роботи УЦР. Саме їм була доручена підготовка проектів вагомих рішень політичного характеру, підтри­мання зв’язку з місцями, встановлення контролю над фінан­сами.

Після того, як було утворено Генеральний Секретаріат (15 червня 1917 року) Комітет став «Малою Центральною Радою», на яку покладалося виконання законодавчих функ­цій у перервах між сесіями «Великої Центральної Ради». Ві­дтоді Комітет дістав повноваження щодо вирішення всіх не­відкладних справ, які підлягали компетенції УЦР. Через це його склад зріс до 40 осіб, а в липні поповнився ще 18 новими членами, кооптованими від національних меншин. Після цього Комітет остаточно перебрав назву Мала Рада.

На засіданні Малої Ради 1 серпня 1917 року було виро­блено і ухвалено новий регламент її роботи. Чергові збори відбувалися щотижня, а надзвичайні за нагальної потреби. Законодавчі акти ухвалювались лише за умови присутності

щонайменше двох третин від загальної кількості членів Ма­лої ради.

Центральна Рада видавала універсали, постанови, ух­вали та резолюції. Порівняно із загальними зборами Мала Рада була дієвим органом, наближеним до конкретних про­блем, що поставали. Саме завдяки плідній роботі Малої Ради з'явилися І, ІІІ та IV Універсали, Статут Генерального Сек­ретаріату, Конституція УНР, ухвалений 25 листопада 1917 р.

І Універсал передбачав створення Генерального Сек­ретаріату, який розпочав свою роботу 15 червня 1917 року. Спочатку йому було відведено роль виконавчого комітету УЦР (про це свідчить Декларація Генерального Секретарі­ату видана 26 червня 1917 року). Після появи серпневої ін­струкції від Тимчасового уряду, він набуває статусу викона­вчого органу, що має подвійну підпорядкованість: УЦР та Тимчасовому уряду. За ІІІ Універсалом Генеральний Секре­таріат трактується вже як «правительство» (уряд), а згідно з IV Універсалом, він отримує нову назву: Рада Народних Міністрів. До складу Генерального Секретаріату входили генеральні секретарства (міністерства), на чолі з генераль­ними секретарями (міністрами). Кількість генеральних сек- ретарств не була сталою.

Поява Генерального Секретаріату започаткувала про­цес розмежування законодавчої та виконавчої гілок влади. Статут Генерального Секретаріату було затверджено Ма­лою Радою 29 липня 1917 р. Цим документом регулювалися стосунки Генерального Секретаріату і Малої Ради, визнача­вся порядок діяльності уряду, основні законодавчі проце­дури тощо. Генеральні секретарі мали звітувати перед Ма­лою Радою.

4 серпня 1917 року з Петрограду надійшла Тимчасова інструкція Тимчасового уряду Генеральному Секретарі­ату, після чого, дія Статуту була фактично припинена. Но­вий документ накладав істотно обмежував компетенцію українського уряду. Так, під його юрисдикцією залишалися

тільки Волинська, Київська, Подільська, Полтавська і Чер­нігівська губернії, а кількість генеральних секретарств зме­ншували з 14 до 9.

12 жовтня 1917 р. члени Генерального Секретаріату ухвалили Декларацію. Зміст документу повертав Секрета­ріату низку повноважень, якими він був змушений поступи­тися після появи Інструкції Тимчасового уряду. Окрім того, відбулося загальне уточнення компетенції окремих секре- тарств. Рішення Генерального Секретаріату, як і Централь­ної Ради, видавалися у формі декларацій, постанов, інстру­кцій.

Ухвалена 29 квітня 1918 року Конституція УНР зако­нодавчо закріплювала за Радою Народних Міністрів статус вищого виконавчого органу та її перетворення на одну із трьох гілок влади. Інші дві представляли Всенародні збори та Генеральний суд УНР.

Місцеві органи влади. Формування місцевих органів влади прискорилося після появи постанови УЦР від 23 кві­тня 1917 р. про створення місцевих органів влади. У регіонах почали виникати губернські, повітові та міські ради. Ці ор­гани налічували 70 - 80 осіб із представників партійних, про­фесійних, просвітніх, економічних організацій. Роль вико­навчих органів місцевих рад виконували комітети, які ними власне і обиралися. Кількість членів комітетів ради встано­влювали самостійно. Ці органи мали захищати національно- політичні права українців і втілювати у життя постанови Центральної Ради. Таким чином формувалася вертикальна вісь влади.

У травні 1917 р. Тимчасовим урядом було ухвалено ряд рішень, які сприяли суттєвому розширенню повноважень органів місцевого самоврядування. Насамперед, це стосува­лося земств. Вони отримували право вирішувати питання пов’язані з охороною праці, збирати інформацію щодо стану бірж праці і громадських майстерень, контролювати ціни. Виконавчими органами земств стала міліція. Уся система органів самоврядування знаходилася у підпорядкуванні ге­нерального секретарства (у квітні 1918 р. воно отримало

іншу назву - департамент місцевого самоврядування Міні­стерства внутрішніх справ. Проте, несумісність тяжіння до централізації і місцевого самоврядування, ставила під сум­нів можливість практичної реалізації ідеї самоврядування.

Після видання ΣV Універсалу, перелік органів місцевої влади було розширено за рахунок рад робітничо-селянських і солдатських депутатів. Це зробило організацію влади на мі­сцях, ще більш заплутаною. Вирішити цю проблему мав Зе­мельний закон від 18 січня 1918 р. Він передбачав, що землі місцевого користування відійдуть у підпорядкування орга­нів міського самоврядування, а решта буде передана у ком­петенцію сільських громад, волосних, повітових і губернсь­ких земельних комітетів.

Ухвалений Центральною Радою 6 березня 1918 р. За­кон «Про поділ України на землі», передбачав створення на території УНР 32-х територіально-адміністративних оди­ниць. Новий територіальний поділ вимагав і удосконалення системи органів влади на місцях, про що, зокрема, йшлося у ст. 5 Конституції Української Народної Республіки. Цю сис­тему мали скласти: землі, волості і громади. Усі вони отри­мували можливість здійснення широкого самоврядування. Їм, згідно зі ст. 26, «належала єдина безпосередня місцева влада». Проте запропонована система виявилася нежиттє­здатною.

Серед головних причин низької ефективності органів влади на місцях, насамперед, були непослідовність Україн­ської Центральної Ради у площині реформування системи органів місцевого самоврядування; відсутність належного нормативно-правового фундаменту, на якому би базувались повноваження відповідних органів; недосконала структура системи самоврядування; брак державної фінансової допо­моги, спрямованої на підтримку органів самоврядування.

Правоохоронні органи. Перші спроби формування власної правоохоронної системи діячами УЦР можемо від­нести до листопада 1917 р. На той час на території УНР іс­нували правоохоронні органи, зокрема міліція, сформовані Тимчасовим урядом.

Правову базу організації та діяльності міліції на тери­торії УНР становило «Тимчасове положення про міліцію»,

затверджене постановою Тимчасового уряду від 17 квітня 1917 р. Положення визначало міліцію у якості виконавчого органу державної влади на місцях, підвідомчого земським та міським громадським управлінням. Міліцейський штат складався з начальників міліції і їх помічників, дільничних, які теж мали помічників, старших міліціонерів і міліціоне­рів. Виконуючи службові обов’язки, міліціонери мали бути у формі встановленого зразку. На озброєнні тогочасної мілі­ції перебувала холодна зброя та револьвери.

Обрання та звільнення начальників міліції перебувало у компетенції міських та уїзних земських управ, за прина­лежністю. Термін їх служби не визначався. Помічників мі­ліцейських начальників призначали та звільняли з посади теж міські та земські управи за приналежністю, після отри­маннявідповідного подання, які складали начальники мілі­ції. На інші посади співробітників призначали безпосеред­ньо начальники міліції.

Працювати у міліції мали право особи з російським підданством (на той час Закон про громадянство УНР ще не ухвалили), які досягли 21 року. Щодо керівних посад, то їх отримати могли тільки особи, що мали вищу або середню освіту. Починаючи з дільничних було достатньо просто бути писемним. На роботу до міліції не можна було зараховувати людей, які перебували під слідством або були засудженні за скоєння кримінальних злочинів, банкрути, над якими було встановлено опіку за марнотратність, власники будинків ро­зпусти тощо.

Міністр внутрішніх справ УНР вирішував загальні питання щодо діяльності міліції, видавав інструкції та на­кази потрібні для забезпечення технічної сторони міліцей­ської роботи. Також, у його компетенції перебувало прове­дення оглядів та ревізій міліцейських установ, підготовка кошторисів необхідних для утримання міліції. Генераль­ним секретарством (з 11 січня 1918 р. - міністерством) вну­трішніх справ на цьому етапі керували: В. Винниченко, П. Христюк, М. Ткаченко.

Деякі зміни до «Тимчасового положення про міліцію» були внесені 5 березня 1918 р., після того, як Мала рада ух-

валила Закон за яким міліція Києва переходила у підпоряд­кування Міністерства внутрішніх справ. У цьому законі йшлося, що київська міліція виходе з підпорядкування орга­нів міського самоврядування столиці УНР та потрапляє у безпосередню підлеглість до МВС. Із моменту набуття зако­ном чинності, вибори начальників київської міліції припи­нялися. Тепер їх призначали згідно з наказом міністра вну­трішніх справ УНР. Цей же закон закріпляв за МВС право призначення заступників очільника київської міліції і кері­вників районних відділів, здійснення розподілу Києва на мі­ліцейські райони, затвердження штатного розкладу та окла­дів міліціонерів. Проте загальну частину діяльності міліцей­ських підрозділів столиці УНР все ще визначали норми «Тимчасового положення».

Слід зауважити, що керівництво Центральної Ради, до більшовицького вторгнення, не переймалося питаннями ро­збудови української армії. Але, після початку агресії Радян­ської Росії, коли подальше існування УНР опинилося під за­грозою, лідери Центральної Ради переглянули своє став­лення до проблеми розбудови власних збройних сил.

З січня 1918 р. Мала рада ухвалює «Закон про ство­рення народного війська». У цьому документі було зазна­чено, що за умови зовнішнього вторгнення для оборони УНР створюється народне військо (народна міліція). Генеральне секретарство військових справ отримувало доручення без зволікань розробити закон, який би надавав правові основи діяльності народної міліції. Зауваження щодо організації мі­ліційної армії можна знайти і в FV Універсалі УЦР. Зокрема там йшлося про необхідність, після розпуску регулярної ар­мії, негайно розпочати формування загонів народної міліції. Таким чином, на початку державотворення, Центральна Рада посіла хибну позицію, сутність якої полягала у доціль­ності заміни регулярних військових підрозділів та штатної міліції «народним військом», яке, після завершення актив­ної фази бойових дій, мало перетворитися на народну мілі­цію. Через це, ані розробці організаційно-правових засад ді­яльності міліції, ані її фінансуванню, ані належній підгото­вці міліцейських кадрів, достатньої уваги не приділялося.

На допомогу міліції, особливо у випадку погромів селя­нами маєтків землевласників, розграбування цукрових за­водів тощо, уряд УНР залучав міліційні підрозділи «Віль­ного козацтва». Порядок їх організації регламентувався ста­тутом «Вільного козацтва на Україні», який у листопаді 1917 р. ухвалив Генеральний Секретаріат.

Зазначені формування мали охороняти громадський порядок на місцях. Вони підпорядковувались відповідним органам місцевої влади (начальникам міліції, комісарам). У великих містах також створювались міліцейські підрозділи на основі офіцерства та студентства. Зокрема у Києві де­який час діяла воєнна міліція до складу якої здебільшого входили офіцери та юнкери. Існував і міліцейський підроз­діл сформований на базі студентів Київського університету. Наказ міністра військових справ УНР (лютий 1918 р.) запо­чатковує залізничну міліцію. Вона мала охороняти заліз­ниці, тому потрапила у підпорядкування «начальника війсь­кових сообщеній».

Коли у березні 1918 р., більшовики залишили більшу частину України, уряд УНР ухвалив рішення, яке припи­нило подальшу організацію загонів «Вільного козацтва». При цьому, гроші (130 млн. крб.), які планувалося витратити на ці формування, переходили міністерству внутрішніх справ, із метою прискорення процесу організації міліції. Чи­малі кошти - 500 тис. крб., Рада народних міністрів УНР ви­ділила київській міліції. Такі зміни свідчили про перегляд урядом УНР своїх поглядів на подальшу розбудову міліції на користь бачення її як добре організованого органу з постій­ним штатом.

Протидіяти злочинності міліції УНР доводилося у над- важких умовах повоєнної розрухи. Всупереч несприятли­вим обставинам її підрозділи підтримували громадський по­рядок, допомагали фіскальним органам тощо. Серед інших важливих напрямків діяльності міліції: боротьба з поширен­ням несанкціонованих обшуків і реквізицій, припинення не­законного обігу зброї серед населення тощо. Якщо сил міс­цевих міліцейських підрозділів, що займалися обеззброєн­ням громадян бракувало, їм допомагали регулярні військові частини Армії УНР та німецькі союзники.

Після приходу до влади гетьмана П. Скоропадського, підроз­діли української міліції були реорганізовані у Державну варту.