Організація місцевої влади й самоврядування

Законодавча база Директорії у сфері організації місиевої дер- жавіюї владн га органів місцевого самоврядування відзначалася декларативністю та непослідовністю. Це, передовсім, було наслідком нідсутності чітких стратегічних орієнтирів і глибоких супсречпо- ^стей між різними політичними силами щодо перспектив розбудови Української державності.

Незважаючи па те, що Директорія у своєму першому політико- "Равоному документі - Декларації (26 грудня 1918 p.) - сповіщала ⁿP⁰ знищення гетьманського режиму та його місцевих органів, ^{а пе}ред зим верховна влада постановами ухвалила відновити всі no- ^Передні закони УНР, у тому числі й закон про територіально- кдміністратипний поділ (на «землі»), запровадження нового устрою у звязкузнадзвичайним станом було відкладене на певизпачений час.

Після Трудового Конгресу в рамках розвитку «грудового прин- ^uttHy>> Директорія зробила спробу поєднати па місцях державну владу з органами місцевого самоврядування. Основні засади ці_с; новації на законодавчому рівні було визначено у підготовленому Законі «Про місцеві конгреси і ради трудового народу» (лютий 1919 p.), який передбачав таку структуру місцевих органів владн: повітові та губернські конгреси трудового народу, губернські та повітові організаційні комісії як постійні органи управління. Повітові конгреси формувалися з уповноважених від селянських сході* по одному уповноваженому від села з населенням у 500-2000 мешканців та по два уповноважених від сіл з більшим населенням.Де- легати конгресів від робітників конкретної місцевості отримували від 10 до 30 відсотків місць, представники трудової інтелігенції від 10 до 20 відсотків залежно від частки згаданих верств серед населення місцевості. Губернські конгреси формувалися з представників від селянських сходів (no одному від волості) та представників інших соціальних груп залежно від їх частки серед населенпя У компетенції місцевих конгресів та їх виконавчих органів бута боротьба з контрреволюцією й анархією, політичний контрольнад діями місцевої державної адміністрації та за дотриманням законності, висування кандидатур на посади у вищі органи влади, а також розслідування зловживань гетьманського уряду.

Однак спроба запровадити трудові ради як органи місцевої влади і самоврядування виявилася невдалою в силу її неефективності за тодішніх умов розвитку національної державності. Тому в основу вертикалі виконавчої влади Директорія поклала схему територіально-адміністративних одиниць, що були створені при Гетьмані П. Скоропадському. Різниця полягала в тому, що губеруськііі повітові староства були реорганізовані відповідно у губернські тз повітові комісаріати. Керівництво поточною роботою державних органів управління на місцях покладалося на міністерство внутрішніх справ (MBC УНР), якому підпорядковувались голови місцевих адміністрацій - губернські й повітові комісари, яких призначав міністр внутрішніх справ. У режимі державного керівництва корсари діяли також на рівні волостей. A у містах і селах держави; владу представляли отамани (міські та сільські), яким підпорядковувалися місцеві правління.

Правовою основою діяльності місцевих комісарів стала Іиструк- ція MBC «Про тимчасову організацію влади на місцях» (24 червня 1919 p.). Цим документом установлювалася структура й підпО; рядкування територіальних (місцевих) комісарів, визначалися іхш повноваження, які, до слова, порівняно з періодом Цетпральи⁰¹ Ради стали значно ширшими. Зокрема, до повноважень місцевих ко^ місарів належали: нагляд за виконанням розпоряджень центрально¹ влади, організація мобілізаційної роботи, керівництво міліи'^СІ°

Комісари, передовсім губернські, наділялися правами видавати обов’язкові постанови з питань охорони громадського порядку, спокою та республіканського ладу. Однак із компетенції місцевих органів державноі влади було вилучено питання фінансів, земель- инх справ, освіти та ряд інших функцій. Державні органи, що за- ймалися згаданими проблемами, підпорядковувались галузевим відомствам. Ця обставина, звичайно, зменшувала вагу загальної державної адміністрації та призводила до бюрократизації системи місцевого державного управління.

Однак через вплив на політику Директорії «радянофільських» тенденцій пошуки шляхів розбудови місцевої влади у напрямі наділення рад функціями органів державної влади і самоврядування тривали.

Кордони підконтрольної Директорії УНР території в результаті боївчасто змінювались, тому межі територіально-адміністративних одиниць і компетенція органів місцевої влали спеціальними ухвалами також могли змінюватись. Так, порядок організації територіальної адміністрації на звільнених територіях визначався Законом Jlpo організацію адміністративної віадн УНР у місцевостях Ук- pamii. звільнених від ворожоїокупації» (червень 1920 p.). Згідно із зазначеним нормативним актом, на цих територіях владу слід було передавати представникам верховного уряду (запроваджувався in- егнтут «цивільних прифронтових комісаріатів Уряду УНР при чтабш армій, дивізій та рівних з ними фронтових груп») та місцевому самоврядуванню.

Директорія відновила дореволюційні земські (зібрання та упра- ^вн)та міські (думи та управи) органи місцевого самоврядування. Щоправда, попередні земські та міські представницькі органи були розпущені як такі, що були обрані на основі майнового цепзу і сформувалися заново шляхом виборів на загальнодемократичній основі. Ha рівні сільської іромади самоврядним органом вважався смьськші схід на чолі зі старостою. Окрім того, паралельно і далі повсюдно діяли ради депутатів (робітничих, селянськнх, солдат- ^tfcKHx), домові комітети. Загальне керівництво земськими зібрап- "^я'^,н н управами, міськими думами й управами здійснювали губе- Риські комісари. Відносини між комісарами й органами місцевого самоврядування регулювалися російським дореволюційним законодавством.

Проте нормальне функціонування цих органів не було повсюдно налагоджене, і найчастіше управління здійснювали військові oma- 'ioim або комісари Директорії. У прифронтовій смузі надзвичай- ^н"^Ми повноваженнями наділялися військові коменданти. Однак у цілому на місцях панувала отаманщина - влада місцевих авторитетів, особливо у повітах і волостях.

Отже, адміністративно-політичний устрій в Україні за часів Директорії розвивався досить суперечливо. Ha нього мали значний вплив «радянофільські» тенденції, шо виявляли себе в ідеї надання трудовим радам форми одночасно органів місцевої державноївла- ди і самоврядування. Попри сприйняггя ідеї земельного поділу України, насправді адміністративно-політичний устрій Директорії УНР розвивався на основі запозиченої від Гетьманату губернсько- повітової моделі. 3 урахуванням саме цієї моделі, на думкудослід- никїв (О. і M Копиленки), і розроблялося та затверджувалося Дн- рскторісю відповідне законодавство.