§4. Директорія Української народної республіки

Політична історія. 14 грудня 1918 р. Київ зайняли вій­ська Директорії, яка проголосила відновлення УНР. Її ліде­рами стали В. Винниченко (Голова), С. Петлюра, Ф. Швець, А. Макаренко, П.

середитися в руках Трудових рад селян, робітників та тру­дової інтелігенції. Цими необачними рішеннями Директо­рія відштовхнула від себе заможні прошарки суспільства.

У той же час, кризова ситуація в економіці не дозво­лила перейти до реалізації аграрної реформи, за допомоги якої Директорія планувала отримати підтримку селянства. Воно так і не стало опорою нової влади, з часом перетвори­вшись у руйнівну, ніким не контрольовану силу. Наприкінці грудня 1918 р. було сформовано уряд УНР на чолі з В. Чехів- ським. Роль парламенту відігравав Трудовий конгрес.

Із перших днів свого існування Директорія опинилася у вкрай важкому зовнішньополітичному становищі, перебу­ваючи у своєрідному «трикутнику смерті» між радянською Росією, що наступала з півночі, країнами Антанти, які роз­почали свою інтервенцію на півдні (захопили Одесу) та Польщею, що загрожувала УНР із заходу.

Становище ускладнювалося і відсутністю єдності все­редині Директорії. Частина її лідерів мала соціалістичні по­гляди та не відкидала можливості союзницьких відносин із більшовиками, особливо на тлі агресії Антанти (В. Винниче­нко, В. Чехівський, М. Шаповал). Їх опонентами були прибі­чники С. Петлюри, що бачили вихід із скрутного становища у здобутті підтримки Антанти для протидії більшовикам.

16 січня 1919 р. наступом більшовиків на Київ і Харків розпочалася друга українсько-радянська війна. 22 січня 1919 р. відбулося формальне об’єднання Української народної республіки із Західно-українською народною республі­кою (Акт Злуки).

Навесні 1919 р.

Скориставшись невдоволенням селянства, репресив­ноюполітикою білих та здобувши підтримку лідерів селян­ських повстанських загонів (Н. Махно), на початку 1920 р., Червона армія повернула контроль над більшою частиною України. С. Петлюра спробував здобути підтримку Польщі, уклавши у Варшаві угоду з Ю. Пілсудським. Проте, радян­сько-польська війна завершилася укладанням 18 березня 1921 р. Ризького миру, за яким Західна Україна поверталася до Польщі й на решті українських земель визнавалася радя­нська влада. Армія УНР була інтернована, а уряд опинився в еміграції.

Центральні органи влади директорії. Із приходом до влади Директорії набуло актуальності питання щодо визна­чення її правового статусу. Проте за весь час її існування будь-яких документів, які б окреслювали компетенцію і по­вноваження Директорії, сприяли розподілу обов'язків все­редині неї так і не ухвалили. Де-факто вона стала викону­вати роль вищого органу влади, якому була підконтрольна законодавча, виконавча, а у окремих випадках, і судова гілка влади. Водночас система центрального управління, що скла­далася з міністерств, відділів і департаментів, не зазнала іс­тотних змін у порівнянні з періодом УЦР.

Втім наявна ситуація у країні вимагала термінового вдосконалення системи влади і державного управління. Треба було зупинитися або на моделі парламентської респу­бліки, або зробити вибір на користь республіки рад. Лідери Директорії обрали компроміс: у центрі буде діяти парла­мент, а на місцях пропонувалося передати владу губернсь­ким і повітовим Радам.

У Декларації від 26 грудня 1918 р. йшлося про наді­лення Директорії верховними владними повноваженнями. Цей документ наголошував на тимчасовості її влади, якою Директорія має поступитися одразу після проведення Кон­гресу трудового народу. Поява 5 січня 1919 р., підготовленої членами уряду і затвердженої Директорією, «Інструкції для виборів на Конгрес трудового народу України», містила правові засади майбутньої виборчої системи.

Перше засідання Трудового Конгресу відбулося 23 сі­чня 1919 р. Але більшовицький наступ змусив Конгрес при­пинити свою роботу вже 28 січня. До того часу делегати лише ухвалили постанову про визначення форми влади та Універсал Трудового Конгресу України. Зазначені докуме­нти підтверджували тимчасовий характер верховної влади Директорії, якою вона наділялася до відновлення роботи Трудового конгресу. Також за Директорією було закріплено законодавчі функції - право на видання законів, які мали за­тверджувати на черговій сесії передпарламенту. Конгрес повинен був працювати у сесійному режимі. У перервах між сесіями мала працювати Президія Конгресу, у якої не було чітко окреслених функцій.

Виконавчу владу уособлювала Рада НароднихМініст- рів, яка мала звітувати перед Трудовим Конгресом, а у пе­рервах між його засіданнями - перед Директорією. Проте це положення було єдиним стосовно компетенції та повнова­жень уряду, що, у сукупності з невизначеністю правового статусу Директорії, ставило під сумнів можливість налаго­дження ефективної взаємодії між нею й урядом.

Делегатами Трудового конгресу було утворено низку комісій: оборонна, бюджетна, земельна, культурно-освітня, конституційно-адміністративної, з міжнародних відносин. Усі вони працювали при Директорії і мали наглядати за ро­ботою одного або кількох міністерств. Це мало полегшити законодавчу діяльність.

14 лютого 1920 р. Радою Народних Міністрів було ухва­лено «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР». Закон передбачав, що до 1 травня 1920 р. буде скликано передпарламент - Державну Народну Раду.

У листопаді 1920 р. С. Петлюра затверджує два важли­вих закони: «Про тимчасове управління та порядок зако­нодавства в УНР» та «Про Державну Народну Раду УНР». У них значно конкретніше було прописано повноваження Директорії, Державної Народної Ради і Ради Народних Мі­ністрів. Те, яким чином були розподілені повноваження між

органами влади, свідчило про зміну парламентської форми правління на президентську-парламентську.

За час перебування С. Петлюри на посаді Голови Ди­ректорії, його компетенція суттєво зросла. Так, Г олова при­значав та звільняв держслужбовців, кандидатури яких по­давала Державна Народна Рада; затверджував ухвалені Державною Народною Радою умови на яких будувались від­носини з іншими країнами; у випадку надходження пропо­зиції від Ради Народних Міністрів, оголошував амністії; представляв УНР у міжнародних стосунках; призначав Го­лову і членів Ради Народних Міністрів.

Передбачалось, що Державна Народна Рада візьме на себе законодавчі функції і буде контролювати діяльність Ради Народних Міністрів, працювати над державним бю­джетом та контролювати його реалізацію, розглядати і за­тверджувати міжнародні договори, оголошувати воєнний стан, призначати окремі парламентські комісії тощо.

Натомість щодо компетенції Ради Народних Міністрів продовжувала панувати невизначеність. Рада Народних Мі­ністрів була підзвітною Державній Народній Раді, проте її місце серед інших органів виконавчої влади, через відсут­ність достатньої законодавчої бази, залишалось незрозумі­лим. Ситуацію ще більше заплутував той факт, що упро­довж 1918 - 1920 рр. так і не було здійснено чіткого розпо­ділу владних повноважень уряду і Директорії.

Місцеві органи влади. За прикладом Української Цен­тральної Ради владу на місцях передавали до рук волосних, повітових, губернських комісарів і отаманів, призначених Директорією.

24 червня 1919 р. у МВС була затверджена інструкція «Про тимчасову організацію влади на місцях». Вона вста­новлювала наступний порядок призначень керівників міс­цевих органів влади: волосного комісара призначав повіто­вий, повітового - губернський, кандидатура якого після цього мала отримати схвалення у міністра внутрішніх справ

та бути затвердженою Директорією. Функції виконавчих органів на повітовому рівні виконували комісаріати, а на гу­бернському - управління. Останні мали п'ять відділів: зага­льний, інспекції міліції, адміністративний, паспортний, бух­галтерсько-рахунковий.

Губернські комісари контролювали виконання розпо­ряджень, що надходили з центру, проводили мобілізаційні заходи, керували міліцією тощо. Видані комісарами поста­нови щодо охорони громадського порядку, мали обов'язко­вий характер. Саме на них покладалося загальне керівниц­тво органами місцевого самоврядування.

Правоохоронні органи. Заснування Відділу внутріш­ніх справ при Директорії відбулося ще 10 грудня 1918 р. У відповідному наказі № 411, зазначалося, що завдання Від­ділу полягає у здійсненні тимчасового керівництва спра­вами адміністративного управління та забезпеченні по­рядку і спокою на території УНР.

Із виданням зазначеного наказу розпочалася робота МВС доби Директорії. Вже 14 грудня, після утворення Ради Комісарів, Відділ перетворюється у Комісаріат з внутріш­ніх справ, а менш ніж за два тижні, у зв'язку з організацією Ради народних міністрів, отримує нову назву - Міністерство внутрішніх справі стає складовою частиною РНМ.

На той час криміногенна ситуація в Україні різко заго­стрилась. Тривала Громадянська війна, до того ж, колишні співробітники Державної варти, намагаючись уникнути ре­пресій з боку Директорії, здебільшого припинили несення служби, водночас підрозділи нової міліції перебували тільки на стадії формування.

Напруженим було і становище на місцях. Такі обста­вини змушували максимально прискорити створення нової правоохоронної системи. Провідними у цьому сенсі стали Закон УНР «Про скасування інституту державної варти і формування народної міліції» та урядова постанова «Про скасування Департаменту варти МВС та про утворення

натомість Адміністративно-політичного департаменту». Саме вони заклали організаційно-правовий фундамент дія­льності народної міліції, що прийшла на зміну Державній варті. Із 25 грудня 1918 р. у ведення Адміністративно-полі­тичного департаменту переходили всі справи, що раніше пе­ребували у Департаменті державної варти.

Штатний розклад нового департаменту формувався на основі штатів скасованого Департаменту державної варти, всі співробітники якого, хоча і підлягали звільненню з 25 грудня, тим не менш продовжувати несення служби до моменту прибуття новопризначених працівників. Кредитні кошти, отримані Департаментом державної варти від геть­манського уряду, автоматично переходили у розпоря­дження Адміністративно-політичного департаменту.

Члени уряду УНР добре розуміли наскільки важливим є оперативне формування міліції, але часу на розробку но­вих правових засад її діяльності катастрофічно бракувало. Таким чином, з одного боку відбулась зміна назви правоохо­ронного органу з «Державної варти» на «народну міліцію», суттєво оновлено її особовий склад, а з іншого, у перші мі­сяці існування новоствореної міліції у своїй діяльності вона послуговувалась нормативно-правовими актами, що регу­лювали роботу Державної варти.

Вже у січні 1919 р. Радянська Росія відновила бойові дії проти УНР. Директорія впродовж кількох місяців втра­тила контроль над більшою частиною України. Природно, що за таких обставин, вона не мала можливості налагодити роботу міліції на всій території УНР. Її підрозділи, за умов воєнного часу, були недостатньо численними та нездатними самостійно протидіяти злочинності. Особливо актуальним це було для села, яке потерпало від розгулу бандитизму. Че­рез це, органам місцевої влади доводилося просити про до­помогу військове командування. Втім, більшість військових частин перебувала на фронті, що робило населення беззахи­сним перед злочинним світом.

Намагаючись хоча б частково поліпшити ситуацію, уряд УНР у останній день зими 1919 р. ухвалює Закон «Про створення Коша охорони республіканського ладу». Як за-

значалося у законі, Кіш, що підпорядковувався МВС, ство­рено з метою охорони республіки, підтримання внутріш­нього порядку і громадського спокою на території УНР та забезпечення праві вольностей народу.

25 липня 1919 р. Рада Народних Міністрів ухвалює За­кон «Про тимчасові штати та статут Кошу охорони респу­бліканського ладу на Україні», який став доповненням до попереднього. Кіш очолив П. Богацький, який вже мав дос­від керування міліцією Києва за часів УЦР.

Через відсутність можливості збільшити кількість мі­ліціонерів, уряд шукав інші варіанти, які б дозволили поси­лити захист населення від кримінальних загроз. У контексті цього, привертає увагу наказ Ради Народних Міністрів «Про народну самоохорону», виданий у червні 1919 р. Ново­утворена охорона мала протидіяти злочинності, передусім, у селах та на транспортних шляхах сполучення.

У липні 1919 р. на території Наддніпрянщини з'яви­лися частини Української Галицької Армії підконтрольні керівництву ЗУНР. Її об'єднання з армією УНР дозволило перейти українським силам у наступ і вже наприкінці сер­пня підійти до Києва.

Цим скористалося МВС УНР, яке відновило організа­ційні заходи щодо створення міліцейських підрозділів на звільнених від ворога землях. Найбільш важливим нормати­вно-правовим актом цього періоду став Закон «Про тимча­сові штати народної міліції» від 25 липня 1919 р. Намагаю­чись надати роботі у міліції більшої привабливості та, тим самим, вирішити кадрове питання, положення закону пе­редбачали суттєве зростання заробітної плати працівникам народної міліції до 100%, а співробітникам відділів карного розшуку до 60%.

Отже, члени уряду УНР спромоглися ухвалити тимча­сові міліцейські штати, сподіваючись, після перемоги у війні, повернутися до цього питання, з тим, щоб розробити нові правові засади діяльності міліції. Втім, наприкінці осені 1920 р. Директорія остаточно втрачає контроль над те­риторією УНР. Співробітники міністерства внутрішніх справ, як і решти урядових установ УНР, були змушені емі­грувати з України.

Правова система періоду Директорії Української На­родної республіки виявилась в одночас і складною, і непослі­довною. Директорія поєднала в собі елементи правових сис­тем царської Росії, Тимчасового уряду, УЦР, Української Держави, більшовицького режиму. Члени Директорії нама­галися розробити і власну нормативно-правову базу, яка б відповідала реаліям тогочасного суспільно-політичного ладу.

Фахівці з історії права виділяють наступні правові джерела:

- Закон «Про землю в УНР» від 8 січня 1919 р., який скасував приватну власність на землю;

- Закон «Про національно-персональну автономію». Вперше його ухвалили за часів УЦР, а відновили дію цього акту 24 січня 1919 р. Втім, через більшовицький наступ, на практиці його положення не були втілені;

- Закон «Про порядок внесення і затвердження зако­нів в УНР» від 14 лютого 1919 р. Він став спробою Директо­рії збільшити ефективність законодавчого процесу, що було над актуальним, враховуючи недосконалість наявного меха­нізму, у якому були відсутні чіткі критерії для різних кате­горій нормативно-правових актів;

- Закон «Про тимчасове верховне управління та по­рядок законодавства в УНР» від 12 листопада 1920 р., який мав сприяти розмежуванню повноважень Директорії і РНМ під час законотворчої діяльності.

Серед інших джерел права, що мали істотний вплив процеси державного будівництва, слід зазначити закони: «Про відновлення гарантій недоторканності особи на тери­торії УНР», «Про державну мову», «Про форму влади на Ук­раїні», «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР».

Конституційне право. Представники Директорії вирі­шили не повертатися до Конституції УНР, ухваленої 29 кві­тня 1918 р., плануючи розробити власний проект основного закону. Вагомий внесок у конституційний процес належить Всеукраїнській Національній Раді(ВНР). Її члени були не- задоволені фактичною узурпацією влади у Директорії

С. Петлюрою і намагалися дати чітке визначення повнова­жень уряду, а також виступали за скликання передпарламе­нту. На їх думку, це сприяло б відновленню демократії і ро­збудові України як парламентської республіки. Головою ВНР став державний секретар УНР, фахівець з права М.Кор- чинський.

У червні 1920 р. РНМ отримала від президії ВРН, роз­робленийїї членами конституційний проект. Наприкінці серпня при уряді УНР розпочала свою роботу Конститу­ційна комісія,яку очолив міністр закордонних справ А. Ні- ковський. Спочатку на її розгляді перебувало три проекти: УЦР, ВРН та професора О. Ейхельмана. Але невдовзі про­ект підготовлений Всеукраїнською Національною Радою було визнано членами комісії найбільш ґрунтовним. Він отримав назву «Основного Державного Закону УНР».

Проект складався зі 158 статей, які було об'єднано у 10 розділів. Його творці бачили УНР президентсько-парламе­нтською республікою, а вся влада в ній буде належати «за­галу її громадян». Її фактичне здійснення покладалося на го­лову держави, однопалатну Державну раду, яка виконувала роль парламенту і Раду Міністрів (уряд). Вищою судовою ін­станцією був Найвищий касаційний суд. Проект гарантував громадянам основні цивільні права та свободи. Усі мали бути рівними перед законом. Органи місцевої влади наділя­лися певною автономією, зокрема вони отримували визна­чати розмір податків необхідних для задоволення місцевих потреб. У республіці мало діяти рівне, пряме, таємне вибо­рче право. До проведення виборів посада Голови Державної ради закріплялася за С. Петлюрою, а правом законодавчої ініціативи наділявся уряд.

Несприятливий для Директорії перебіг подій, не до­зволив ухвалити «Основний Державний Закон УНР». Втім, окремі його положення наклали свій відбиток на закони «Про Державну Народну Раду УНР» та «Про тимчасове Вер­ховне управління та порядок законодавства в УНР».

На розвиток конституційного права також вплинуло ухвалення Закону «Про відновлення гарантій недоторкан­ності особи на території УНР» від 28 лютого 1919 р. Він встановлював порядок, за яким громадян УНР можна було

притягати до відповідальності та позбавляти волі за скоєння протиправних дій, визначених у чинному законодавстві. За­коном «Про реєстрацію населення, що мешкає на терито­рії УНР», виданого26 вересня 1920 р., встановлювався поря­док проходження військової служби та виконання громадя­нами інших конституційних обов’язків.

Цивільне право. Слід констатувати, що Директорія практично не розробляла власні нормативно-правові акти у галузі цивільного законодавства. В основу регулювання ци­вільних правовідносин було покладене дореволюційне зако­нодавство. Цінним джерелом цивільного права виступали положення Зводу Законів Російської імперії (т. 10).

Окремі цивільно-правові норми, наприклад, щодо ре­гулювання права власності, були зафіксовані у законах «Про ліси» та «Про землю». В останньому йшлося про ска­сування права приватної власності на земельні наділи.

Кримінальне право. Директорія була постійно зму­шена враховувати наявну суспільно-політичну ситуацію у країні, реагуючи на виклики воєнного часу, що, як і у випа­дку з цивільним правом, гальмувало розробку і втілення власних кримінально-правових норм.

Одним із методів завоювання підтримки народних мас, було широке застосування Директорією інституту амністії. Вже у січні 1919 р. амністію оголошували двічі. Вона стосу­валася осіб, яких звинувачували у злочинах проти Україн­ської Держави та німецько-австрійських окупаційних військ. До кінця 1920 р. Директорія встигла ухвалити ще п’ять законів про проведення амністій.

Кримінальне право доби Директорії стояло на сторожі державних інтересів, значно посиливши санкції стосовно їх порушників. Постанова від 15 серпня 1919 р. була спрямо­вана на протидію протиправній діяльності осіб, які стано­вили загрозу основам державного ладу УНР. Тих, кого підо­зрювали у подібного виду злочинах, правоохоронці могли за­тримати на термін, визначений у відповідному законі. Якщо обставини справи вимагали ретельного вивчення, час знахо­дження під вартою можна було продовжити.

До категорії злочинів антидержавного спрямування відносили діяння, які кваліфікували як «вчинки проти наці­онального розвитку українського народу», що зачіпали на­ціональну честь і гідність громадян УНР. Для звинувачених у такого роду злочинах було передбачене покарання у ви­гляді тюремного ув'язнення.

Окрема група кримінально-правових норм була спря­мована проти зазіхань як на державну, так і на особисту вла­сність, виявів хабарництва, шахрайства тощо. 18 липня 1919 р. ухвалили Закон «Про шахрайство». Його складовою були витяги з «Уставу про покарання, що накладалися ми­ровими суддями», та з «Уложення про покарання виправні та кримінальні». Законом визначалося дрібне шахрайство, у випадку, коли завдана злочинцями шкода не перевищувала 300 крб. Якщо збитки були більшими, покарання за скоєння цього злочину посилювалося.

Директорією було розроблено Закон «Про спекуля­цію». Окрім того, що він давав правове визначення терміну «спекуляція» та призначав покарання за цей різновид про­типравних дій, передбачав притягнення до кримінальної відповідальності осіб, для яких спекуляція ставала промис­лом. Також санкційна частина закону встановлювала пока­рання за незаконну торгівлю, порушення державної цінової політики.

Появу у липні 1919 р. Закону «Про карну відповідаль­ність за продаж або відпуск спиртних напоїв військовим» зумовило поширення пияцтва у рядах армії УНР. Цей акт пе­редбачав посилення кримінальної відповідальності для пору­шників заборони реалізації алкогольних виробів армійцям.

Підбиваючи підсумки стосовно законодавства Дирек­торії УНР, зазначимо, що воно було типовим прикладом за­конодавства перехідного періоду, коли перевага надається розробці і ухваленню нормативно-правових актів, необхід­них для застосування у конкретній суспільно-політичній си­туації.