І Адміністративний кодекс Української Народньої Республіки

І Адміністративний кодекс Української Народньої Республіки (Адміністративний кодекс УНР) 1932 року, і чинний на той час Адміністративний кодекс УСРР 1927 року − видання структурно й змістовно подібні, хоча й кожен зі своїми змінами, доповненнями та застереженнями.

Адміністративний кодекс УСРР від 12 жовтня 1927 року[27] – кодифікований адміністративний закон, яким закріплювалися відносини між радянською владою республіки та громадянами; ним передбачалися підстави застосування заходів адміністративного примусу, процедури ухвалення й види адміністративних актів, обов’язки громадян у різних галузях суспільно-державного життя, процедури оскарження адміністративних актів місцевих органів влади.

Ухваленню Адміністративного кодексу УСРР 1927 року передувала тривала підготовча робота – в 1924 році публікується проект Адміністративного кодексу УССР, розроблений НКВС УССР та внесений на розгляд Раднаркому у серпні 1924 року; проект містив 451 статей поділених на 12 відділів – «Отдел первый. Формы административной деятельности», «Отдел второй. Меры административного воздействия», «Отдел третий. Употребление оружия и призыв войск», «Отдел четвертый. Охрана революционного порядка», «Отдел пятый. Печать и зрелища», «Отдел шестой. Собрания, шествия и манифестации», «Отдел седьмой. Общества, с’езды и клубы», «Отдел восьмой. Правила о культах», «Отдел девятый. Лоттереи и публичные сборы», «Отдел десятый. Наблюдение за производством торговли», «Отдел одиннадцатый. Административные меры при стихийных бедствиях», «Отдел двенадцатый. Борьба с социальным паразитизмом и хулиганством»[28].

На нашу думку, цей проект розроблявся як інструмент встановлення радянської влади на території України, придушення збройного повстання та гарантування суцільного контролю за суспільним життям.

Юристи-сучасники визнавали, що адміністративний кодекс є збірником правил, котрі регулюють діяльність адміністративних органів влади. Серед найважливіших завдань, вони виділяли такі як охороняти революційний лад, громадський спокій, особисту безпеку та державне, громадське й приватне майно. Крім цього, норми Адміністративного Кодексу встановлюють певні і певні обов’язки для людей. Усе це робилося з єдиною метою − забезпечити нормальні умови для державного, економічного і культурного будівництва радянської України[30].

У Поділі[31] I «Засади» кодексу було визначено, що окрім вище названих завдань, стояли інші, а саме – «забезпечити запровадження революційної законности в адміністративній царині та систематизувати правила, що регулюють, відповідно до основних принципів радянського ладу, діяльність адміністративних органів та інших органів влади в цій царині. Заходи, здійснювані в адміністративній царині, повинні відповідати інтересам трудящих і за всіх можливих випадків здійснюватися з участю відповідних організацій трудящих. Органи, що ці заходи здійснюють, про свою діяльність дають звіт трудящим».

Адміністративний кодекс УСРР набув чинності 12 жовтня 1927 року на підставі Постанови Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету «Про надання чинности Адміністративному Кодексові УСРР». У Постанові, зокрема, вказувалося таке − «Щоб допомогти закріпити революційну законність та систематизувати правила, що регулюють діяльність адміністративних органів та інших органів влади в адміністративній царині, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет постановив: 1. Затвердити Адміністративний Кодекс УСРР та надати йому чинности, за винятком розділу 2-го поділу XI (арт. арт. 385 − 393) з 1-го лютого 1928 р. на всій території Української Соціялістичної Радянської Республіки, не виключаючи й території АМСРР»[32].

Адміністративний кодекс УСРР від 12 жовтня 1927 року містив:

− 528 частин (артикулів[33]);

− 15 поділів − (Поділ I «Засади», Поділ II «Адміністративні акти», Поділ III «Заходи адміністративного впливу», Поділ IV «Інші адміністративні примусові заходи», Поділ V «Трудовий відбуток на запобігнення стихійному лихові та боротьбу з ним», Поділ VI «Обовʼязки людности в справі охорони громадського ладу», Поділ VII «Громадянство УСРР, його набуття і втрата», Поділ VIII «Реєстрація й облік руху людности», Поділ IX «Товариства, спілки, клуби, зʼїзди, збори», Поділ X «Правила про культи», Поділ XI «Прилюдні видовища, розваги й гра», Поділ XII «Користування державним прапором і печатками», Поділ XIII «Нагляд адміністративних органів в царині промисловости», Поділ XIV «Нагляд адміністративних органів в царині торгу», Поділ XV «Як оскаржувати чинності місцевих адміністративних органів»);

− 2 додатки – а) Додаток до арт. 75 АК «Такси штрафів за лісові праволомства» й б) Додаток до арт. 3 постанови ВУЦВКʼу «Про надання чинности Адміністративному Кодексові УСРР» «Перелік узаконень, що втратили силу і змінені з наданням чинности Адміністративному Кодексові УСРР. А. Узаконення, що втратили силу з наданням чинности Адміністративному Кодексові УСРР; Б. Узаконення, змінені з наданням чинности Адміністративному Кодексові УСРР»).

У своїх працях відомі українські адміністративісти В.Л. Кобалевський[34], О.Ф. Євтихієв[35], працюючи в умовах радянської влади в Україні, не припиняли обстоювати ідею та потребу в адміністративній юстиції.

Як писав О.Ф. Євтихієв, зокрема, писав: «Видатні радянські партійні та наукові діячі ставляться до цього інституту також неоднаково. Є його прихильники, в особі т. Осинського (Оболенського) В.В. Є і супротивники, в особі Курського Д.І. колишнього Народнього Комісара Юстиції РСФРР»[36].

Своєю чергою В.Л. Кобалевський вказував: «серед різноманітних засобів закономірності дій органів влади одним з найбільш надійних є судова перевірка правомірності адміністративних актів, або, що те ж саме, адміністративна юстиція.

Відмова від законодавчого закріплення інституту адміністративної юстиції та її наступного використання в радянській Україні є цілком зрозумілою і очікуваною з огляду на її категоричне несприйняття чинною на той час владою.

Зокрема, Народний комісар Юстиції РСФРР Д.І. Курський, піддаючи нищівній критиці «буржуазні» гарантії правосуддя, писав, що у пролетарській державі із втіленням у життя повної націоналізації засобів виробництва і націоналізації зовнішньої і внутрішньої торгівлі немає місця конфлікту інтересів приватних підприємців й держави, немає місця для судових спорів, мова може йти лише про організацію виробництва та розподіл. Тому, на переконання Д.І. Курського, потреба в адміністративній юстиції відпадає[38].

Далі Д.І. Курський мотивував свою позицію відмови від адміністративної юстиції такими словами: «Скасування всіх норм буржуазного права – єдина гарантія правосуддя для міського і сільського пролетаріату і найбідніших селян, метою якого є суцільне пригноблення буржуазії, знищення експлуатації людини людиною й встановлення соціалізму»[39].

У підсумку, положення про адміністративну юстицію до Адміністративного кодексу УСРР 1927 року включені не були і в наступних його перевиданнях, коментарях до Кодексу жодної згадки про них вже не було[40].

Однак, після набуття чинності Адміністративним Кодексом УСРР 1927 року науково-дослідницька робота над його змістом, інститутами, іншими адміністративно-правовими проблемами тривала далі. У збірнику, підготовленому соціально-економічним відділом Всеукраїнської Академії наук, за редакцією професора Арнольда Кристера, було обґрунтовано сутність деяких заходів адміністративного примусу (адміністративного виселення з житлових приміщень), охарактеризовано природу й види адміністративних актів, дано оцінку Адміністративному кодексу УСРР у новелах 1928 року[41].

У передмові до збірника професор А. Кристер писав: «Комісія Радянського Права, що її засновано силами Соціяльно-Економічного Відділу Всеукраїнської Академії Наук наприкінці 1927 року в складі сімох осіб, має за своє безпосереднє завдання науково вивчати й теоретично висвітлювати радянське право в усіх галузях і різноманітних формах його вияву. Радянський закон, судова практика, вживання права в діяльності адміністративних органів, підготовча праця до видання нових законів, − усе це стає за об’єкт систематичного дослідження, що вимагає відповідних наукових сил… Наука адміністративного права – більш-менш нова галузь правознавства. Але за наших часів вона розвивається швидким темпом. Та й чи може бути инакше? Життя дає надзвичайно багатий, новий та різноманітний матеріял, що його теоретичне оброблення щойно почалося. Наука не може обминути явищ, що дає новітнє життя, не ставлячи себе під загрозу втратити звязок з потребами свого часу. Наука не можу не відповісти на вимоги суспільства. Инакше вона перестане бути наукою. … адміністративному праву належить важливе місце. Як уже зазначалося в літературі, зростає особлива галузь господарчо-адміністративного права, що має найвидатніше значіння в наших умовах»[42].

Адміністративний кодекс УНР 1932 року й Адміністративний Кодекс УСРР 1927 року містили у собі елементи сучасного адміністративного права й законодавства. По суті, Адміністративний кодекс УНР 1932 року й Адміністративний Кодекс УСРР 1927 року – перші у світовій і національній правничій історії процедурні акти, якими описувалися взаємовідносини між людиною і суб’єктами публічної адміністрації.

Показово, що у артикулі І Поділу І «Засади» Адміністративного кодексу УНР 1932 року завданням кодексу визначалося нормування діяльності адміністративних та інших органів влади сприяти їхньою правомірною чинностю погодженню інтересів людности й здійсненню загального добра.

Цей Кодекс не був поділений на загальна й особливу частину, однак у його поділах доволі повно й послідовно, як на той час, були представлені основні елементи адміністративно-правових відносин. Так Адміністративний кодекс УНР 1932 року містить 528 артикулів (статей), розміщених по 15 поділах, які мали такі назви:

− Поділ I. «Засади»;

− Поділ II. «Адміністративні акти»;

− Поділ ІІІ. «Заходи адміністративного впливу»;

− Поділ ІV. «Інші адміністративні примусові заходи»;

− Поділ V. «Трудовий відбуток на запобігнення стихійному лихові та боротьбу з ним»;

− Поділ VI. «Обовязки людности в справі охорони громадського ладу»;

− Поділ VII. «Громадянство У.Н.Р., його набуття і втрати»;

− Поділ VIII. «Реєстрація й облік руху людности»;

− Поділ IX. «Т-ва, Спілки, Клуби, Зїзди, Збори»;

− Поділ X. «Правило про культи»;

− Поділ XI. «Прилюдні видовища, розваги і гри»;

− Поділ XII. «Користування державним прапором та печатками»;

− Поділ XIII. «Нагляд адміністративних органів в царині промисловости»;

− Поділ XIV. «Нагляд адміністративних органів у царині торгу»;

− Поділ XV. «Як оскаржувати чинності місцевих адміністративних органів».

Поділи Адміністративного Кодексу Української Народної Республіки містять у собі 37 розділів:

− Розділ І. «Інструкції й обіжники адміністративних органів»;

− Розділ ІІ. «Обовязкові постанови»;

− Розділ І. «Заходи адміністративного впливу, що їх застосовується за зламання обов’язкових постанов»;

− Розділ ІІ. «Заходи адміністративного впливу, що їх застосовується за маловажні праволомства»;

− Розділ І. «Затримання особи»;

− Розділ 2. «Трус і виймання»;

− Розділ 3. «Уживання Зброї»;

− Розділ 4.«Безспірне стягання неподаткових сум»;

− Розділ 6. «Реквізиція та конфіската»;

− Розділ 7. «Назвичайні заходи охорони державного ладу»;

− Розділ І. «Двірники й ночні сторожі»;

− Розділ 2.[43];

− Розділ 3. «Приблудна худоба»;

− Розділ І. «Громадянство У.Н.Р.»;

− Розділ 2. «Як чужоземним громадянам набувати громадянство У.Н.Р.»;

− Розділ 3.«Як вибувати з громадянства У.Н.Р.»;

− Розділ 4. «Втрати громадянства У.Н.Р.»;

− Розділ І. «Особові посвідки»;

− Розділ 2. «Відновлення втрачених документів»;

− Розділ 3. «Реєстрація людности»;

− Розділ 4. «Пересування людности в межах У.Н.Р.»;

− Розділ 5. «Посвідки на перебування чужоземцям»;

− Розділ 6. «Вїзд у межі У.Н.Р. і виїзд за межі її»;

− Розділ 1. «Товариства і Спілки, що не мають на меті добувати зиску»;

− Розділ 2. «Клуби»;

− Розділ 3. «Зїзди, наради та Конференції»;

− Розділ 4. «Збори, походи, маніфестації»;

− Розділ І. «Прилюдні видовища і розваги»;

− Розділ 2. «Лотереї»;

− Розділ 3. «Гра»;

− Розділ І. «Як користуватися державним прапором У.Н.Р.»;

− Розділ 2. «Як користуватися печатками та штемпелями»;

− Розділ І. «Нагляд за поліграфічними підприємствами»;

− Розділ 2. «Нагляд виробництва мисливської зброї і вибухового надібя»;

− Розділ І. «Загальні правила, як провадити торг»;

− Розділ 2. «Нагляд додержання етикетних цін на товари»;

− Розділ 3. «Спеціяльні галузі торгу».

Наприкінці Адміністративного Кодексу Української Народної Республіки подано «Окремі думки» у яких коментується зміст Поділу X«Правила про культи» та Мотиви до окремих артикулів проекту Адміністративного Кодексу Української Народньої Республіки.

У «Загальних зауваженнях» Мотивів до окремих артикулів проекту Адміністративного Кодексу Української Народної Республіки вказувалося таке − «Обізнавшися з адміністраційним кодексом УСРР видання 1929 року, дослідивши його, ми бачимо, що сам по собі, позбавлений всіх прикмет "революційности", "революційного сумління", соціального та клясового підходу" та інших властивих комуністично-радянсько-союзному устрієві сучасної України, цей кодекс відповідає устрієві держави, так би мовити, поліційного бюрократичного типу, державі де адміністраційна місцева влада регулює місцеве життя. Ця опіка адміністраційної влади непотрібна за часів цілком нормального життя країни, є, на нашу думку, цілком неодмінна за часів переходового моменту, за часів коли на Україні лише запроваджуватиметься нове життя, по падінні московської окупації».

Серед положень кодексу, котрі привертають увагу – описання субʼєктів адміністративно-правових відносин, адміністративні акти, особливості дії приписів поліцейського права у певних галузях суспільно-державного життя, начала адміністративно-господарського права, адміністративна відповідальність, способи захисту суб’єктивних, публічних прав, свобод, інтересів.

Для прикладу у Поділі ІІ «Адміністративні акти» вміщено описання видів адміністративних актів[44], їх, зміст й особливості застосування. Йдеться про загальні адміністративні акти – інструкції й обіжники адміністративних органів та обов’язкові постанови.

«Змістом інструкції є загальні пояснення підлеглим урядовим особам та установам того, як запроваджувати в життя той чи інший закон або постанову влади, або пояснення її змісту, а також подання додаткових правил до законів і постанов в межах, ними встановлених» (арт. 13 Адміністративного кодексу У.Н.Р. 1932 року).

«Предметом обіжників[45] є окремі зясувальні та директивні вказівки урядовим особам або установам, дотичні їхньої урядової роботи» (арт. 14 Адміністративного кодексу У.Н.Р. 1932 року).

«Управам округових, районових, міських, селищних та сільських рад надається право в обсягу їх компетенції й в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства видавати обовязкові постанови тоб то постанови, що їх оголошується до загального відому й які встановлюють:а/ будь які обовязки для всієї людности данної території або для окремих груп людности;б/ відповідальність за зламання або невиконання цих обовязків адміністративним порядком, а за випадків окремо встановлених у законі судовим або дисциплінарним порядком» (арт. 28 Адміністративного кодексу У.Н.Р. 1932 року).

Упорядники Тимчасового Судоустрою Української Народної Республіки у передмові до проекту вказували, що «До часу виготовлення Законодавчою Владою У.Н.Р. статуту Судоустрію і впровадження його в життя залишається в силі Положення про Судоустрій У.С.Р.Р., затверджене II сесією В.У.Ц.В.К’у IX скликання 23 жовтня 1925 року…».