§3. Українська держава

Політична історія. 29 квітня 1918 р., унаслідок держа­вного перевороту, влада в Україні перейшла до генерала П. Скоропадського. Того ж дня делегати Всеукраїнського з'їзду хліборобів проголосили Україну Гетьманською дер­жавою.

Нова влада одразу розпочала з повернення націоналі­зованих УЦР маєтків їх колишнім власникам та проголо­сила приватну власність недоторканною. За П. Скоропадсь­кого запрацював адміністративний апарат. На місцях владу гетьмана представляли старости і земські урядники. На відміну від Центральної Ради, в Українській державі ве­лика увага була зосереджена на формуванні власного боє­здатного війська. Планувалося створення 60-тисячної регу­лярної армії. Суттєві плани влада проголосила у культурній сфері та й зробила перші кроки щодо їх реалізації.

У зовнішній політиці Гетьманат теж мав певні успіхи. Україну визнало понад десять країн. 12 червня 1918 р. було підписано стратегічно важливе перемир’я з Радянською Ро­сією. Проте провідне місце у міжнародних зв’язках П. Ско­ропадського продовжували посідати стосунки з Німеччи­ною та Австро-Угорщиною.

Відновлення великого поміщицького землеволодіння, примусові реквізиції сільськогосподарської продукції, арешти незадоволених гетьманською політикою зумовили зростання невдоволення діями П. Скоропадського у суспіль­стві. Піднялася хвиля селянських виступів. Авторитет геть­мана серйозно постраждав через його майже цілковиту за­лежність від німців, що поводились в Україні як окупанти. Не додавало популярності генералу і його проросійське ото­чення, яке постійно схиляло П. Скоропадського до союзу з білим рухом, що боровся за відновлення імперії.

У середині листопада 1918 р. у Києві, представники лі­вих партій, які перебували у опозиції до гетьманату, ство­рили Директорію. Вона розпочала озброєне протистояння з прибічниками гетьмана, внаслідок якого її війська 14 грудня 1918 р., увійшли до Києва. П. Скоропадський був змушений зректися влади та залишити Україну.

Центральні органи влади Української держави. Се­ред істориків немає права єдності стосовно природи гетьма­нської влади. Найбільш поширеними є її оцінки, по-перше, як перехідної моделі від республіки парламентського типу до президентського, по-друге - конституційної монархії. На думку прибічників другої точки зору, юридичною підставою

для цього є зміст «Законів про Тимчасовий державний ус­трій України» від 29 квітня 1918 р. Саме цим документом УНР було перейменовано на - «Українську Державу».

Вищі владні повноваження були зосереджені у геть­мана. Він уособлював виконавчу владу, затверджував зако­нодавчі акти, призначав і звільняв голову Ради Міністрів і решту її складу, керував зовнішньополітичними стосун­ками і вважався головнокомандуючим, мав право здійсню­вати помилування, переглядати судові вироки і припиняти кримінальне переслідування, у випадку, якщо воно не зачі­пало законних інтересів громадян. Такий обсяг повнова­жень гетьмана мав зберігатися до обрання Державного сейму. Зокрема на цьому наголошувала «Грамота до всього українського народу», проте відповідний закон ухвалений так і не був.

Певні елементи монархізму до системи державного управління було внесено П. Скоропадським із появою «Тим­часового Закону про верховне управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза ме­жами держави ясновельможного Пана Гетьмана всієї Ук­раїни». Уряд ухвалив його 1 серпня 1918 р. Закон передба­чав, за вказаних обставин, перехід влади до Колегії Верхов­них правителів держави. До її складу мали входити три особи: одна кандидатура заздалегідь визначалася гетьма­ном, друга обиралася сенатом, а третя - Радою Міністрів. На чолі Колегії мав бути Голова, призначений особисто гетьма­ном.

На Раду Міністрів було покладене здійснення заходів, спрямованих на оптимізацію діяльності центральних орга­нів управління та їх координування. На чолі Ради Міністрів ставав Отаман-Міністр. Згодом, ця посада отримала іншу назву - Голова Ради Міністрів. При ній також функціону­вала Генеральна канцелярія. Її очолював Генеральний се­кретар (пізніше Державний секретар).

Склад уряду П. Скоропадського затвердили у першій декаді травня 1918 р. У Раді Міністрів були представлені мі­ністерства: внутрішніх справ, народної освіти (у червні Мі­

ністерство народної освіти отримало нову назву - Міністер­ствонародної освіти та мистецтва), закордонних справ, фі­нансів, торгівлі й промисловості, військових справ, судових справ, харчових справ, земельних справ. Пізніше виникли міністерства народного здоров'я і сповідань. Останнє займа­лося проблемами міжконфесійних відносин. За діями уряду слідкував спеціально призначений генеральний контролер. До кожного міністерства входили по декілька департамен­тів та управлінь. Зокрема міністерство внутрішніх справ у своїй структурі мало департаменти міського самовряду­вання, державної варти, страхування і біженців та Головне управління військового обов'язку і управління у справах преси.

25 травня 1918 р. гетьманом було затверджено «Поло­ження про Малу Раду міністрів». До її складу увійшли за­ступники (товариші) міністрів. До її компетенції входив ро­згляд пропозицій, які надавали окремі міністерства і вони не вимагали додаткового узгодження у письмовій формі, проектів штатів та кошторисів того чи іншого міністерства тощо.

Державна служба. На цьому етапі достатньо плідно розвивався інститут державної служби. Позитивним момен­том було те, що державних службовців намагалися призна­чити не за їх політичними симпатіями, а винятково з огляду на рівень професійної підготовки. Так, «Грамота до всього українського народу», передбачала, збереження посад за всіма урядовцями, за винятком колишніх міністрів УЦР та їх заступників.

Місцеві органи влади. П. Скоропадським були розпу­щені органи місцевого управління, що діяли за часів Цент­ральної Ради. Натомість гетьман відновив адміністративно- територіальний поділ, який існував у дореволюційний пе­ріод. Знову виникають губернії, повіти та волості. Комісари на посадах голів місцевих адміністрацій поступилися міс­цем старостам, які зосередили у своїх руках всю повноту

влади на місцях. Статус губернських старост був майже іде­нтичним губернаторам імперських часів. Поновили свою ро­боту земства. Юридичною підставою для цього став, вида­ний 5 вересня 1918 р., Закон про вибори до земств.

Треба зауважити, що на місцях не завжди схвально ставилися до заходів, які були ініційовані П. Скоропадсь­ким. Окремі дослідники, стверджують про існування перма­нентної напруженості у стосунках між місцевою адміністра­цією і органами місцевого самоврядування, що скептично ставилися до особи гетьмана, вважаючи його противником українства. Це протистояння посилювалося, через призна­чення на посади до місцевих адміністрацій колишніх царсь­ких генералів, чиновників, землевласників. Більше того, власне модель місцевого самоврядування запропонована П. Скоропадським, була запозичена з Російської імперії.

19 червня 1918 р. було видано закон, за яким губерн­ські старости отримували право розпускати органи місце­вого самоврядування, зокрема земські збори і управи, міські думи. Так, положення цього нормативно-правового акту були використані при розпуску міських дум Одеси і Катери­нослава.

30 листопада 1918 р. видали закон, який поновлював дію інституту земських начальників і створював на рівні по­вітів і губерній ради, що займалися вирішенням сільських справ. Усі наведені вище факти доводять, що органи місце­вого самоврядування Української Держави були калькою з російської моделі.

Правоохоронні органи. Одним із дієздатних держав­них органів періоду гетьманату П. Скоропадського стала Державна варта - озброєні підрозділи, на які було покладено виконання функцій дореволюційних поліції та жандармерії. 18 травня 1918 року Рада Міністрів ухвалила постанову, якою скасувала «Тимчасове положення про міліцію» ви-

дане Тимчасовим урядом і рішення УЦР стосовно організа­ції міліцейських формувань. Органи міської і повітової мілі­ції отримували нову назву - Державна варта, та потрап­ляли у підпорядкування до МВС.

9 серпня було затверджено статут Державної варти, який визначав її структуру. У складі міністерства внутріш­ніх справ виник окремий департамент Державної варти. Його директор мав ті самі повноваження, що і заступник мі­ністра. За штатом у директора було два заступники. Депар­тамент нараховував п’ять відділів. Першим його директо­ромстав П. Аккерман, який до того перебував на посаді то­вариша прокурора у Віленському окружному суді.

Державна варта мала виконувати наступні завдання: забезпечення охорони громадського порядку; нагляд за дія­льністю органів місцевого самоврядування; несення охо­рони державного кордону; здійснення контролю за пересу­ванням та проживанням іноземних громадян; вирішення процедурних питань пов’язаних із наданням або позбавлен­ням українського громадянства; контролювання зберігання та обігу вибухонебезпечних речовин та інше. Проте, зважа­ючи на зростання у суспільстві протестних настроїв, одним із головних напрямків у діяльності Державної варти стала контррозвідка, завдання якої полягали у своєчасному вияв­ленні і припиненні злочинів, що несли загрозу державному ладу і безпеці, здійсненні відбору інформації щодо політич­них настроїв, страйкового та профспілкового руху, діяльно­сті політичних партій та організацій, викриттю партизан­сько-повстанських загонів.

Від волосного до губернського рівня територію Укра­їнської Держави охопила мережа підрозділів нової право­охоронної структури. Особи, що обіймали посади інспекто­рів Державної варти, водночас виконували обов’язки поміч­ників губернських, повітових старост і міських отаманів. У губерніях керування службовим персоналом і підрозділами Державної варти, а також догляд за їх діяльністю на місцях покладалось на губернського старосту. У повіті - на повіто­вого старосту. Штатний розклад Державної варти формува­вся з розрахунку: один піший вартовий на 2 тис. населення.

У кожному повіті створювалися кінні сотні, підпорядковані повітовим інспекторам.

Для охорони залізниць було сформовано окремий кор­пус залізничної варти, поділений на сім районів: Київський, Одеський, Південний, Катеринославський, Лівобережний, Харківський і Подільський. Діяльність Державної варти по­єднувала територіально-адміністративні (існування підроз­ділів на губернському, повітовому та міському рівнях), галу­зеві (залізнична варта) та функціональні (інформування та збір розвіданих) принципи.

Формування кадрового складу підрозділів Державної варти відбувалося на основі залучення колишніх співробіт­ників імперської правоохоронної системи. Їх повернення на службу, сприяло більш сталому розвитку правоохоронних органів, відновленню старої агентурної мережі. Стосовно прокурорського нагляду за діяльністю Державної варти, то він був формальним, що врешті спричинило масові пору­шення та службові зловживання.

Утримання Державної варти вимагало чималих кош­тів із бюджету, які йшли на рахунки МВС і складали деся­тки, а наприкінці існування Української Держави, в умовах пожвавлення антигетьманських рухів, сотні мільйонів кар­бованців. Проте Державна варта з різних причин не випра­вдала сподівань гетьмана і не стала тим органом, який вод­ночас мав вирішувати різні функції: правоохоронну, контр- розвідувальну, військову, адміністративну тощо. Досвід Державної варти переконує, що правоохоронні органи ма­ють виконувати притаманні їм функції.

Джерела права. Правова системи Української Дер­жави базувалася на кількох найважливіших нормативно- правових актах. Передусім, це «Грамота до всього україн­ського народу» та «Закони про тимчасовий державний ус­трій України». Останні заклали правові основи законотвор­чості. Право підготовки законопроектів надавалося відпо­відним міністерствам. Законопроекти, після проходження стадії обговорення членами Ради Міністрів, затверджува­лися Гетьманом і тільки тоді набували чинності. Міністри також мали право на видання розпоряджень в розвитку і ко­ментарях до законодавчих актів.

Ухвалений 2 червня 1918 р. закон «Про порядок скла­дання законопроектів» регулював різні процедурні пи­тання навколо законодавчої діяльності та чітко визначав компетенцію уряду в законотворчому процесі. Провідна роль у ньому належала Державній канцелярії і Державному секретарю. Його уповноважили особисто подавати законо­проекти на розгляд Раді Міністрів.

Більшість законодавчих актів, ухвалених за часів УНР, втратили чинність. Так, наприклад, було скасовано за­кон УЦР про надання національно-персональної автономії меншостям. Втім, це не усувало вибіркового застосування гетьманською адміністрацією правових актів виданих не тільки Центральною Радою, але й царським урядом. Зок­ремаМіністерство праці у травні 1918 р. розіслало цирку­ляр, де було зазначено, що ті нормативно-правові акти з ре­гулювання трудових відносин, які не скасувала Рада Мініст­рів, зберігають свою юридичну силу.

Конституційне право. В Українській Державі не було Конституції, а основи конституційного права заклали кі­лька важливих нормативно-правових актів. Так, «Закони про тимчасовий державний устрій України» визначали фо­рму правління і встановлювали порядок функціонування системи органів державної влади і управління. Законом «Про громадянство», ухвалений 2 липня 1918 р., визначався правовий механізм набуття громадянства Української Дер­жави. Усім російським підданим, які знаходилися на тери­торії України під час оприлюднення закону, було запропо­новано отримати українське громадянство. Якщо людина вагалася, за законом вона мала рік, щоб зробити остаточний вибір. Громадяни Української Держави не мали право одно­часно бути громадянами іншої країни. Звернення щодо отримання українського громадянства розглядалися адміні­стративним відділом окружного суду. Його рішення могли бути оскаржені в Генеральному адміністративному суді. Пі­сля набуття українського громадянства, кожен мав присяг­нути на вірність Українській державі.

Цивільне право. У галузі цивільного права найбільше значення мали законодавчі акти, які стосувалися регулю-

вання різноманітних питань, що виникали навколо власно­сті. Як правило, всі вони були орієнтовані на посилення за­хисту приватновласницьких прав. Підтвердженням цього є зміст Закону «Про право продажу і купівлі земель поза мі­ськими поселеннями».

Кримінальне право. Кримінальне законодавство Ук­раїнської Держави, зокрема, будувалося на відповідних пра­вових нормах, що існували у Російській імперії. Цей процес супроводжувався відміною застарілих норм кримінального права, уточненням чинних, оновленням апробованих.

П. Скоропадський мав виконувати зобов’язання перед німецько-австрійськими союзниками, щодо постачання їх армій продовольством. Із огляду на це, першочергового зна­чення набувало припинення розкрадання хлібних запасів, поступове збільшення посівних площ та врожайності. Проте, заходи гетьмана у аграрному секторі виявилися вкрай непопулярними серед селян.

Керівництву держави постійно повідомляли про неба­жання селян здавати збіжжя, цілеспрямоване завдання шкоди посівам, підпали полів, отруєння худоби. Ці проти­правні дії потребували негайного урегулювання на законо­давчому рівні. 29 червня 1918 р. Радою Міністрів було вне­сено низку уточнень до «Уложення про покарання випра­вні та кримінальні». Тепер, ті власники, які займалися са­ботуванням та шкідництвом, мали нести кримінальну відпо­відальність. При чому, для початку кримінального переслі­дування, наявність скарги від потерпілої сторони не була обов’язковою умовою.

Із 8 липня 1918 р. набув чинності закон «Про заходи боротьби з розрухою сільського господарства». Він мав тимчасовий характер. Закон надавав право місцевим орга­нам влади забирати у селян інвентар необхідний для здійс­нення сільськогосподарських робіт за умови, якщо вони не використовували його повноцінно. Цей же акт передбачав легітимізацію примусового залучення селян до термінових польових робіт у інтересах держави. Тих, хто ігнорував по­ложення закону, можна було позбавляти волі до 3-х місяців, або штрафувати на суму до 500 рублів.

Протягом другої половини літа 1918 р. занепокоєність центральних органів влади масштабами селянських висту­пів, продовжувала зростати. Через це, Радою Міністрів 26 липня 1918 р. була ухвалена постанова, яка передбачала кримінальну відповідальність для осіб, що посягнули на дер­жавний устрій та загрожували громадському порядку. Се­ред таких злочинів вирізняли зраду, шпигунство, підгото­вку антиурядових повстань, знищення або навмисне за­вдання шкоди військовим вантажам, виведення з ладу засо­бів зв’язку, вбивства, пограбування, зґвалтування тощо.

Видання постанови не зменшило інтенсивності селян­ських рухів. Тому, наступним кроком стало рішення уряду від 24 вересня 1918 р., згідно з яким правоохоронцям і пред­ставникам місцевої влади було надано дозвіл на здійснення обшуків та конфіскацію речей в осіб, яких підозрювали у ді­яннях, що становили загрозу державній безпеці. Таких осіб могли заарештовувати терміном до 2-х місяців, а з кінця ли­стопада - до 3-х місяців. Звинувачені у зазіханні на держав­ний устрій і безпеку також могли бути депортовані за межі держави або відселені у спеціально відведені для цього мі­сця. Особливо тяжким державним злочином вважалося і скоєння замаху на життя і здоров’я гетьмана. На правовому рівні це знайшло своє відображення у проекті відповідного закону, ухваленого Радою Міністрів 27 листопада 1918 року.

Таким чином, на цьому етапі більшість кримінально- правових норм були спрямовані на врегулювання таких сфер суспільно-політичного життя, як державна безпека та громадський порядок.