Законодавче забезпечення державної служби

Усвідомлюючи доцільність упровадження державної служби, Рада міністрів визнала за потрібне створення насамперед відповідної законодавчої бази. Суттєвих напрацювань у цій сфері уряд УНР зробити не встиг, тому під час підготовки нових нормативних документів правники Державної канцелярії та Міністерства судочинства змушені були звертатися до Статуту цивільної служби царських часів і профільних актів Тимчасового уряду.

Та обставина, що закон про обіцянку державних службовців був ухвалений одним із перших, мала досить вагому політичну аргументацію. Апарат колишніх міністерств УНР був насичений представниками донедавна урядових соціалістичних партій. Невизнання їх керівними органами гетьманської влади могло спровокувати обструктивні дії з боку рядових партійців в управлінських інстанціях. Тому прийняття урочистої обітниці було своєрідним тестом на лояльність до нової влади. Ті, хто відмовлялися її приймати, звільнялись або ж не зараховувалися на службу.

Текст урочистої обітниці цивільних державних службовців був досить лаконічним: «Урочисто обіцяю вірно служити Державі Українській, визнавати її державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти її інтереси і добробут»²². Як бачимо, наголос зроблено на вірності державі. Однак це фундаментальне положення поглиблене наступною вимогою визнання державної влади. Тобто йшлося про визнання нового державного ладу, який своїми консервативно-ліберальними цінностями суттєво відрізнявся від демократично-соціалістичних постулатів УЦР.

Попри винятковість влади гетьмана в межах усієї України, держава визнавалася найвищим ціннісним імперативом.

Протягом червня урочисту обітницю в основному склали службовці органів державної влади, працівники судових установ, військові. Найсуттєвіший спротив учинили працівники апарату Міністерства земельних справ, звинувативши міністра В.Колокольцева в русифікаторській політиці²⁴. Ситуація в мінземсправ розглядалася на засіданнях уряду, який підтримав рішучі дії міністра. Значна частина працівників була звільнена з роботи і лише згодом повернулася з дозволу міністра. Цей страйк не дістав широкої підтримки в інших відомствах, за винятком певних проявів у міністерствах освіти та продовольчих справ. Непоодинокими були й випадки відмови від присяги військових, які мотивували це вже складеною раніше присягою цареві чи Тимчасовому урядові.

Для організації ефективної праці апарату відомств важливу роль відігравала законодавчо оформлена посадово-кваліфікаційна ієрархія. Вона забезпечувала правове регулювання відносин держави з працівником, внутрішньовідомчі владні прерогативи і пріоритети, визначала такі соціальні аспекти, як оплата праці, пенсії, пільги тощо. За цих умов виняткової ваги набувало законодавство про примірні (типові) штатні розписи міністерств і відомств. Цей складний законопроект від кінця травня й до середини червня опрацьовувала Мала Рада міністрів. Було кілька спроб провести його через уряд. Нарешті закон «Про нормальний розпис утримання службовців у центральних урядових установах цивільного відомства» був схвалений і 26 червня затверджений гетьманом²⁵.

У преамбулі закону вказувалося на його правову предтечу - Статут про цивільну службу Російської імперії. Типовий розпис набував чинності з 1 червня. Відповідні класи посад, кваліфікаційні розряди, а також оклади працюючим службовцям уводилися наказами керівників відомств. Закон чітко визначав структуру, клас посад, оклади в річному вимірі (включаючи й 13-ту зарплату). Цим самим актом регулювалися питання щодо умов відряджень урядових посадовців.

Розглядаючи проблему оплати праці державних службовців, слід наголосити, що перший законодавчий акт з цього питання був ухвалений Радою міністрів ще 7 травня і стосувався лише вищих посадових осіб держави: гетьмана, прем'єр-міністра, міністрів та їхніх заступників. Особисте утримання гетьмана визначили у 8 тис. крб на місяць, а також 10 тис. крб на представницькі витрати. Главі держави також одноразово виділили 30 тис. крб для покриття витрат на початкове облаштування.

Що ж до членів уряду, то вихідною точкою визначення розмірів посадових окладів міністрів і їхніх товаришів (заступників) була обрана найнижча межа зарплати міністрів Тимчасового уряду. Отже, члени Ради міністрів Української Держави в травні отримували 18 тис., а заступники - 15 тис. Оклад голови уряду визначили в 24 тис. крб.²⁶

За законом від 26 червня, посадові оклади були переглянуті в бік збільшення: прем'єр - 30 тис., міністр - 24 тис., заступник - 18 тис., директор департаменту - 15 тис., віце-директор і радник міністра - 12 тис., начальник відділу - 10 тис. крб. Далі йшли урядовці різних розрядів з діапазоном окладів від 9 до 3 тис. крб. На найнижчому щаблі міністерської ієрархічної драбини знаходилася посада практиканта з окладом у 1800 крб²⁷.

Поряд із законопроектом Державної канцелярії розглядався й інший, внесений МВС. Саме він передбачав збільшення посадових окладів. На засіданні Малої

Ради міністрів 10 червня проти цієї пропозиції виступили представники Міністерства фінансів, державного контролю і заступник державного секретаря В.Романов.

Усі службовці міністерств ділилися на 10 посадових класів: І мав лише голова уряду, ІІ - міністри, ІІІ - їхні заступники, IV - директори департаментів. І так аж до Х, який присвоювався тому ж таки практикантові. Цим законом встановлювалося й пенсійне забезпечення державних службовців. Пенсію першого рангу могли отримати прем'єр, міністри, їхні заступники. Загалом ранг пенсії відставав від посадового класу на 2-3 позиції. Найнижчим у міністерстві був сьомий пенсійний ранг²⁹.

Закон також прописував умови матеріально-побутового забезпечення вищих урядовців. Голова Ради міністрів мав право на казенне помешкання, його опалення, освітлення, а також щорічно 24 тис. крб представницьких. Міністрам та їхнім заступникам надавалися квартири або грошова компенсація в розмірі чверті посадового окладу. Передбачалися також підйомні в разі переїзду до місця служби й вагони для перевезення майна³⁰.

Досить складним і диференційованим був й механізм визначення оплати проїзду та добових під час відряджень. Насамперед вона залежала від класу посади. Міністри та їхні заступники користувалися безкоштовним проїздом. Керівникам відомств, крім того, надавався окремий вагон. Розміри добових залежали від посади, відстані, міст перебування та їхнього розряду. Київ, Харків, Одеса були визначені як найдорожчі для проживання, і для них встановлювалися окремі добові - від 50 до 10 крб.³¹

Наступним документом, розробленим фахівцями Державної канцелярії, став надзвичайно важливий закон про порядок призначення осіб на державну службу. 24 липня він був затверджений гетьманом³². Вихідною позицією цього акту була ст.3 законів про тимчасовий державний устрій.

Закон передбачав й процедуру оприлюднення інформації про призначення на відповідні посади. Накази щодо осіб І-ІѴ класів через Державну канцелярію публікувалися у «Державному вістнику». Тут же розміщувалися й накази щодо призначення службовців ѴІІ і нижчих класів. На посадовців І-ІІ класу відповідний департамент Державної канцелярії вів службові списки (формуляри). Відомості щодо призначення працівників губернської та повітової номенклатури оголошувалися в місцевій пресі³³.

Завдяки активній законотворчій праці співробітників Державної канцелярії протягом двох місяців була підготовлена, пройшла юридичну експертизу, обговорення в уряді та затвердження гетьманом низка законів, які створили міцне правове підґрунтя для оформлення інституту державної служби на нових ідейно-організаційних засадах і забезпечення його інтеграції до процесу будівництва Української Держави.

Крім названих фундаментальних профільних законів у царині державної служби, Рада міністрів періодично ухвалювала акти, спрямовані на вдосконалення цього управлінського інституту. Окремі з них були інспіровані подіями внутрішнього життя міністерств, негативним сприйняттям частиною працівників апарату нової влади. У відповідь на страйк службовців окремих міністерств 30 травня за ініціативи прем'єр- міністра Ф.Лизогуба уряд ухвалив рішення, яке досить жорстко регулювало питання участі державних службовців у страйках. Такі акції протесту визнавалися неприпустимими, а страйкарі мали бути «усунені з посад».

Актуальною залишалася й проблема суміщення посад державними службовцями. 6 вересня державний секретар С.Завадський поставив на розгляд уряду це питання. Державній канцелярії було доручено підготувати довідку про фактичний стан сумісництва й узгодженість цієї практики з чинним законодавством. Як свідчать журнали засідань уряду, до цієї проблеми повернулися лише 20 листопада. Ухвалили створити при Державній канцелярії спеціальну комісію для розробки проекту положення щодо сумісництва державних службовців. Очевидно, цей документ так і не було підготовлено³⁵.

Щодо сумісництва вищих урядових осіб, то Рада міністрів ухвалювала певні постанови дозвільного характеру. Зокрема, М.Василенку, якого гетьман призначив головою Державного Сенату, уряд дозволив одночасно обіймати ці посади півтора місяця. При цьому він залишався ще й офіційним заступником голови Ради міністрів. Склалося так, що голова уряду Ф.Лизогуб протягом майже трьох місяців обіймав і посаду міністра внутрішніх справ, причому відмовився від неї лише під досить сильним тиском гетьмана³⁶. Урядовцям-професорам надавалася можливість вести викладацьку роботу у вищих навчальних закладах. 1 листопада було врегульоване питання переходу державних службовців з одного відомства до іншого. Спираючись на відповідну статтю Зводу законів Російської імперії, уряд дозволив такі переміщення за взаємною згодою відомств.

Цікавим і недостатньо дослідженим залишається питання про пільги та преференції державних службовців. Щодо найвищих урядовців, то вони були досить чітко виписані у відповідних законах. Проте стосовно основної маси пересічних службовців такої нормативної бази не існувало. Мала Рада міністрів виходячи з традиції царських часів прийняла ухвалу щодо пасхальних премій. Уряд відхилив це рішення, передавши його на розгляд Фінансової ради. Лише в липні було знайдено часткове розв'язання цієї проблеми. Преміювати всіх державних службовців не було фінансової можливості, тому визнали за потрібне надати, так би мовити, «адресну допомогу» найменш забезпеченим категоріям. До таких віднесли тих посадовців, чий річний доход не перевищував 5400 крб, тобто йшлося про державних службовців VM^M класів. Механізм видачі цієї допомоги мала виробити спеціальна комісія при Міністерстві фінансів³⁷.

Чимало працівників ставили питання про суттєву зношеність їхнього гардеробу, неможливість його оновлення через дорожнечу. Уряд спробував розв'язати цю проблему, асигнувавши 2 млн крб на видачу авансів чиновникам центральних установ для купівлі сукна. Відповідні ліміти цього матеріалу мало забезпечити Міністерство продовольства.

Задекларована тимчасовість гетьманського правління, умови фактичної іноземної окупації, складність внутрішньополітичної ситуації накладали відбиток надзвичайності на роботу державних органів - від уряду до повітових адміністрацій. У зв'язку з необхідністю присутності міністрів на місцях протягом робочого дня, було ухвалено регламент, за яким з 5 червня засідання Ради міністрів мали проводитися щодня, крім неділі, з 21 години до першої ночі. Але нерідко дебати затягувалися аж до ранку. Згодом виступи міністрів під час обговорення були обмежені 10 хвилинами. У такому напруженому і виснажливому режимі уряд працював усе літо. Лише наприкінці вересня частотність засідань скоротили до чотирьох на тиждень, а з 11 жовтня їхнє відкриття перенесли на 9 годину ранку³⁸.

На початку літа постало питання про відпустки працівників міністерств і відомств, управлінь місцевої адміністрації. Міністерство праці видало інструктивні матеріали з цього питання. Однак 22 липня Мала Рада міністрів ухвалила постанову щодо літніх відпусток службовців центральних установ. У ній, зокрема, зазначалося: «Визнати, що при множестві роботи у центральних установах, які ведуть в сучасний мент відповідальну і натужну роботу по устрою Української держави, ніякі відпустки, як загальне правило, не можуть бути допущені»³⁹. До виключень були віднесені хвороба, смерть близьких та інші поважні причини. Виданий раніше циркуляр мінпраці розходився з позицією уряду й мав бути скасований. У міністерствах існувала традиція компенсувати працівникам надурочно відпрацьований час. 1 серпня Мала Рада міністрів скасувала цю практику надання «пільгових днів».

Державні службовці, на відміну від діючих суддів, прокурорських і слідчих працівників, не користувалися імунітетом недоторканності. Постанова Ради міністрів від 24 вересня «Про заходи проти осіб, які загрожують правопорядку та державній безпеці Української Держави» дозволяла арешти державних службовців, але при цьому передбачалося, що про це протягом трьох днів буде проінформоване їхнє начальство⁴⁰.

Створення законодавчої бази функціонування державної служби дозволило формалізувати відносини працівників органів виконавчої влади з державою, відсе- парувати їхній склад, мінімізувати політизацію управлінських кадрів. Це також дало змогу уніфікувати структуру урядових установ і місцевих адміністрацій, визначити обов'язки та права державних службовців, створити умови для їхнього кар'єрного росту. Взяті у комплексі, заходи правового, організаційного та матеріального характеру сприяли підвищенню ефективності інституту державної служби як важливого владно-управлінського інструменту розбудови Української Держави.