Адаптація державної служби України до стандартів Європейського Союзу

Указом Президента України у 1999 р. Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів було перейменовано на Головне управління державної служби України та набуло спеціального статусу, що посилило його вагу в системі кадрового забезпечення органів державної влади.

1 жовтня 2003 р. Указом Президента України начальником Головного управління державної служби України був призначений Т.В.Мотренко. Він мав значний досвід роботи у сфері державного управління, зокрема працював заступником міністра Кабінету Міністрів України, заступником урядового секретаря Кабінету Міністрів України, заступником державного секретаря Кабінету Міністрів України. Це дозволило йому по новому побудувати роботу Головного управління державної служби. Вона спрямувалася передусім на інституційне становлення і приведення законодавства про державну службу України до стандартів Європейського Союзу. В Україні було створено регіональну мережу підрозділів ГУДС, розпочалася й продовжується робота щодо впровадження в управлінську діяльність міжнародних стандартів управління якістю, розроблено низку проектів нормативно-правових актів щодо реформування державної служби в напрямі приведення її у відповідність до європейських вимог.

Починаючи з 2000 р. відбулася суттєва активізація процесу вдосконалення законодавчого забезпечення інституту державної служби. У цьому сенсі варто згадати насамперед низку указів Президента України. Передусім це Указ «Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України» від 21 березня 2000 р.¹⁹, яким було затверджено Положення про раду, серед основних завдань якої було названо: визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого коригування дій; розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи та велика низка завдань щодо державного забезпечення кадрової політики.

Важливе значення для професійного розвитку державної служби мав Указ Президента «Про Комплексну програму підготовки державних службовців» від 9 листопада 2000 р.²⁰, в якому було чітко визначено, що професійна підготовка державних службовців передбачає: здобуття вищої освіти за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління»; навчання за програмами функціональної спеціалізації «Державна служба» спеціальностей інших галузей, спрямованих на діяльність у певній сфері державного управління, а також навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації; навчання в аспірантурі та докторантурі.

Суттєві зміни в системі державної служби були передбачені Указом Президента «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні» від 20 лютого 2006 р.²¹, згідно з яким законодавство про державну службу передбачалося привести у відповідність до світових норм.

За останні роки було прийнято ще низку важливих нормативних актів, серед яких слід назвати Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, Програму розвитку державної служби на 2005-2010 рр. та ін., ключовою ідеєю яких було визначено реформування державної служби з метою наближення до світових демократичних зразків.

Наявність значної кількості нормативно-правових актів, які регулюють державну службу, жодною мірою не означає, що сучасний стан законодавства України про державну службу є завершеним. Справді, одним із важливих напрямів реалізації адміністративної реформи (на чому безпосередньо наголошувалось у Концепції адміністративної реформи) є подальший розвиток законодавства про державну службу та вдосконалення її нормативно-правової регламентації. У цьому сенсі йдеться не тільки про внесення низки базових змін до вже чинного законодавства, а й про прийняття нових законів, які б, враховуючи всі недоліки попередніх, відповідали тим сучасним вимогам, які висуваються як до державної служби загалом, так і до окремих категорій державних службовців.

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. була затверджена Програма розвитку державної служби на 2005-2010 рр., яка відзначала, що державна служба є складовою державного управління, спрямованою на задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни та поступового входження її до європейської спільноти²³.

Метою цієї Програми, що розроблена відповідно до Конституції України, законодавства України, положень Послання Президента України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного і соціального розвитку України на 2002-2011 роки», Указу Президента України від 5 березня 2004 р. «Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» є визначення та здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення ефективної діяльності органів державної влади, інших державних органів (далі - державні органи) та досягнення європейських стандартів рівня життя громадян України.

Програма передбачає спрямування зусиль державних органів на розвиток професійної, ефективної та прозорої державної служби в Україні.

Однією з ключових проблем сучасної державної служби в Україні є відсутність механізмів забезпечення тих принципів, які покладені в основу правового забезпечення діяльності цього інституту влади.

Перший принцип, що, безумовно, лежить в основі організації і діяльності сучасних демократичних систем державної служби - це принцип професіоналізму. Тому цілком обґрунтованою є теза, що на сьогодні немає фактично жодного питання організації та функціонування державної служби, яке б не було пов'язане з професіоналізмом державних службовців²⁴. До речі, як один з головних принципів державної служби принцип професіоналізму закріплено в ст. 3 Закону України «Про державну службу». А в ч. 2 ст. 29 цього ж закону міститься норма щодо постійного підвищення державними службовцями рівня їхнього професіоналізму та кваліфікації.

Досліджуючи діяльність виконавчої гілки державної влади, В.Авер'янов звернув увагу на необхідність чіткого розмежування функцій між «політикою» та «управлінням» з метою забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управління²⁵, що відповідає класичному принципу, виведеному ще М.Вебером і В.Вільсоном щодо розмежування політики й адміністрування. У зв'язку з цим призначення на політичні посади, як і звільнення з них, доволі часто відбувається з огляду насамперед на політичні міркування, а не на кваліфікаційні якості.

Одним із кроків у цьому напрямку була спроба запровадження в Україні інституту державних секретарів. Мається на увазі Указ Президента України від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні»²⁶. Зокрема, Указом встановлено, що організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств.

Функціонування цього інституту скасоване іншим Указом Президента України. Однак слід відмітити, що ліквідація інституту державних секретарів пов'язана не стільки з відмовою від самої ідеї розподілу політичної та управлінської діяльності, скільки з відмовою від тієї специфічної ситуації, яка склалася в органах виконавчої влади, коли в них було утворено фактично два центри управління: політичний та адміністративний.

Хоча Концепцією розвитку законодавства про державну службу в Україні передбачалося запровадження в апараті Кабінету Міністрів і міністерствах посад державних секретарів як вищі адміністративні посади в цих органах із збереженням посад заступників міністрів як політичні посади.

Звертаючись до ідеї чіткого розподілу на такі дві категорії, як «державні службовці» та «політичні діячі», варто згадати, що вона знайшла своє відображення й у інших нормативно-правових актах. Так, скажімо, в Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11 червня 2001 р.²⁷ з метою впорядкування статусу, у тому числі умов матеріального та соціально-побутового забезпечення працівників органів державної влади, інших державних органів, а також усунення диспропорцій і перекосів в оплаті праці державних службовців постановлялося: вважати недопустимим дорівняння будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових і службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України.

Наступним наріжним принципом ідеології організації і функціонування державної служби в умовах демократії є принцип прозорості. На жаль, протягом тривалого часу йому не просто не приділялося достатньої уваги, але він взагалі заперечувався, оскільки як держава загалом, так і діяльність окремих органів державної влади й установ була оточена ореолом таємничості та секретності.

Зрозуміло, що у демократичному суспільстві діяльність державної служби повинна бути не тільки публічною, а й відкритою для різноманітних форм контролю з боку громадян. Тобто громадяни повинні знати, яким чином функціонує державна служба, які рішення і на яких підставах приймаються окремими державними службовцями. Хоча доволі часто як важливу складову принципу прозорості та його забезпечення виділяють не лише прозорість у прийнятті рішень, а й прозорість у призначеннях на вакантні посади державної служби (тобто повинна існувати система оприлюднення переліку вакантних посад, яка дозволяє створити для більшості цих вакансій конкуренцію між найкваліфікованішими кадрами²⁸).

Фактично принцип прозорості державної служби забезпечується правовими засобами, адміністративною, а за потреби - судовою практикою. Звичайно, відкритість державної служби має певні межі. Скажімо, у законодавстві практично всіх сучасних держав передбачено існування інституту державної таємниці. Не є в цьому плані винятком і Україна. Наприклад, у Законі України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р. державна таємниця визначається як вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.

Однак при цьому інформація, що складає державну таємницю чи може бути віднесеною до неї, чітко визначена (ст. 8 Закону «Про державну таємницю»), а тому будь-які спроби застосовувати цей інститут відносно державної служби, коли це не має правової основи, слід тлумачити не як піклування про «безпеку», а як спробу обмежити конституційні права громадян і вивести державну службу з-під громадського контролю²⁹.

Важливим кроком щодо нормативно-правового забезпечення відкритості та прозорості у функціонуванні державної служби стало видання Указу Президента України від 1 серпня 2002 р. «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади»³⁰. Цей указ зобов'язував Кабінет Міністрів України організувати вивчення практики виконання у 2000-2002 рр. органами державної влади й органами місцевого самоврядування Закону України «Про інформацію» та інших нормативно-правових актів, зокрема в частині: забезпечення додержання прав громадян на отримання в установлені строки достовірної інформації про діяльність органів державної влади й органів місцевого самоврядування; обов'язкового опублікування відповідних нормативно-правових актів; оперативного оприлюднення інформаційними службами органів державної влади й органів місцевого самоврядування інформації про діяльність цих органів; здійснення систематичного відкритого публікування статистичної інформації про явища та процеси, що відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя, забезпечення відкритого доступу до неопублікованих статистичних даних, які не підпадають під дію обмежень, установлених законами; недопущення обмеження права на одержання відкритої інформації, зокрема шляхом необґрунтованої відмови в її наданні, а також запровадження плати за надання інформації в розмірах і випадках, не передбачених законодавством, встановлення економічно необґрунтованих цін і тарифів на надання інформації.

Що ж до керівників центральних і місцевих органів влади, то на них покладався обов'язок забезпечити: а) проведення регулярних за заздалегідь оприлюдненим розкладом прес-конференцій, у тому числі з використанням засобів глобальної інформаційної мережі Інтернет, а також періодичне надання публічних відповідей на запитання громадян через засоби масової інформації; б) постійне оновлення веб- сторінок відповідних центральних і місцевих органів виконавчої влади, створення за їхньою допомогою можливості для оперативного оприлюднення відповідей на найпоширеніші звернення та іншої інформації, широкого обговорення актуальних суспільних проблем і вивчення громадської думки про шляхи їхнього розв'язання.

Хоча, крім щойно розглянутих загальних принципів організації державної служби, які дозволяють охарактеризувати її як таку, що відповідає моделі демократичної та правової держави, слід згадати ще кілька принципів, поза реалізацією яких годі й казати про взаємну узгодженість організації державної служби до демократичної організації держави та суспільства. Передусім це принцип взаємної довіри державної служби до громадян і громадян до державної служби. Інакше кажучи, для того щоб демократія і демократичне державне управління стали реальністю, між державою (яку репрезентують ті чи інші органи державної влади та державні службовці, які в них працюють) і суспільством має утворюватися певний вихідний консенсус легітимності, коли обидві сторони ставляться одна до одної як до рівноправних партнерів.

Інший принцип, який має бути чітко визначеним на нормативно-правовому рівні, - це принцип заборони адміністративної сваволі. Фактично він випливає з базових конституційних цінностей і закріплений на рівні міжнародного права. Однак в Україні, як і в інших посттоталітарних державах, його забезпечення є однією з доволі складних і болючих проблем. Цей принцип означає, що адміністративний розсуд державних службовців під час виконання ними своїх службових обов'язків не може змінюватися залежно від статі, віку, соціального походження, майнового чи фінансового стану окремих громадян. Інколи цей принцип визначають ще як заборону на дискримінацію в ставленні державних службовців до громадян.

Отже, характеризуючи значення правового забезпечення щойно проаналізованих принципів організації і функціонування державної служби (сукупність яких може бути позначена поняттям філософії сучасної державної служби), стверджується, що саме вони, а точніше - рівень їхньої реалізації, виступають основою і одночасно запорукою становлення і розвитку в Україні ефективної системи державної служби, яка б органічно вписувалася в демократичну модель взаємодії держави і суспільства. Тобто всі ці ознаки повинні розглядатися не тільки як результат процесу реформування, але насамперед як база, на якій ці реформи відбуваються.

Але водночас не можна забувати: для того щоб досягти ідеалу професійної державної служби, принцип професіоналізму має бути закладений у модель державної служби від самого початку (причому не лише закладеним, а й законодавчо забезпеченим). Те саме стосується інших принципів, забезпечення і реалізація яких є необхідною умовою формування сучасної державної служби в Україні, адекватної потребам демократичної держави і громадянського суспільства.

Як відзначається в Звіті про підсумки діяльності у 2007 р. Головного управління державної служби України³¹, попри наявні проблеми, в Україні відбувається невпинне наближення державної служби до стандартів Європейського Союзу. Зокрема Голо- вдержслужбою відпрацьовано та погоджено з Мінюстом проект нової редакції Закону «Про державну службу», який орієнтований на дотримання європейських норм. У межах різних міжнародних проектів відбувається впровадження в державну службу України новітніх кадрових технологій, розробка нормативно-правової бази, удосконалення освіти державних службовців. Розроблено низку нових законопроектів, зокрема, «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави», який визначає норми поведінки таких осіб, сприяє протидії корупційним проявам, «Про заохочення та дисциплінарну відповідальність державних службовців», а також проектів постанов Уряду, які забезпечать професіоналізацію державної служби та її політичну нейтральність.

Згідно із зазначеним Звітом, станом на 01.01.2008 р. у системі органів державної влади на посадах державної служби працювало 276 559 людей, а на службі в органах місцевого самоврядування аналогічно 98 948 посадових осіб.

За даними Головного управління державної служби України, в останні роки відбувається поступове зростання кількості державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (табл.22.1).

Таблиця 22.1. Динаміка чисельності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (станом на 01.01.2007 р.)

Разом із тим кількість державних службовців в Україні у відсотковому відношенні до чисельності населення країни в 10 разів менше, ніж у розвинених європейських країнах. Якщо коефіцієнт співвідношення державних службовців до загальної кількості населення країни в розвинених європейських країнах становить близько 4,6%, у країнах Латинської Америки - 1,9-2,2%, то в Україні - 0,8% (з урахуванням посадових осіб місцевого самоврядування). Наведені данні свідчать про наявність проблем з кадровим наповненням державної служби України та чисельністю її складу.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що розвиток і вдосконалення інституту державної служби в контексті загальних змін в системі державного управління тісно пов'язаний із запровадженням низки фундаментальних принципів організації та діяльності державної служби. Загалом ці принципи можна описати поняттям нової ідеології державної служби. Ії специфіка полягає в тому, що суттєво змінюються вихідні умови діяльності державних службовців, коли разом із підвищенням рівня свободи їхніх дій, спрямованих на служіння громадянам, значно зростає і їх відповідальність.

У цьому сенсі з'являються нові інститути апеляційного оскарження дій державних службовців, а громадяни та їх об'єднання отримують можливість контролювати якість, оперативність, професійність і повноту надання управлінських та інших послуг, які входять до кола обов'язків тих чи інших державних службовців чи органів державної влади, в яких вони обіймають свої посади.

Наголошуючи на значенні принципу політичної нейтральності державної служби, було б неправильно робити висновок про відсутність політичної значущості інституту державної служби. Головною метою в процесі функціонування державної служби в Україні має бути відсутність як у системі загалом, так і в окремих державних службовців будь-яких політичних мотивів, які б могли змусити їх жертвувати загальнодержавними чи загальносуспільними інтересами заради задоволення тих чи інших політичних амбіцій або заради вигоди окремих політичних сил. Однак сам інститут державної служби не може бути вилучений із політики, оскільки саме завдяки йому відбувається реалізація практично всіх дій у сфері політичної діяльності. Навіть більше, політика та політичні рішення набувають свого оформлення і конкретизації в діях структурних елементів цілісної системи державної служби, які, уособлюючи державу і державну владу, є тим специфічним механізмом, що безпосередньо репрезентує державу в її взаємодії з суспільством та окремими громадянами. Отже, проблеми реформування державної служби, підвищення рівня її професійності й ефективності слід розглядати не як суто технічні завдання в адміністративній сфері, а як важливі політичні цілі, які є необхідним кроком у процесі формування в Україні демократичної системи державної влади.

Важливий момент реформування системи державної служби, який дозволяє органічно поєднати її з новою системою державного управління, - встановлення чітких зв'язків між такими двома сферами, як політична та адміністративна влада. Через це вкрай небезпечною є спроба вивести державну службу з-під політичного контролю, оскільки у цьому разі може з'явитися нова гілка влади, яка поряд із класичними законодавчою, виконавчою та судовою владою може бути окреслена як «бюрократична влада». При цьому за демократичної політичної системи, коли державна влада реалізується на засадах демократії, не постає питання про те, які інтереси - державні чи суспільні - мають домінувати в діяльності державної служби, оскільки сама демократична держава (і відповідно всі її інститути, у тому числі інститут державної служби) перетворюється на засіб забезпечення сталого суспільного розвитку і суспільної безпеки.

Розвиток і вдосконалення державної служби в умовах пострадянських відбувається під впливом двох груп факторів: а) властивості самого транзитивного періоду; б) глобальні чинники, зумовлені змінами загальних вимог до державної служби. Остання група факторів характеризує всі системи державної служби. Тобто державна служба має бути не лише демократичною і відкритою, а й конкурентноздатною. Реалізація цієї мети уможливлюється завдяки такому комплексу заходів: залучення до державної служби талановитих і високоосвічених кадрів, які усвідомлюють відповідальність за здійснювану ними діяльність; стимулювання розвитку творчої атмосфери в системі державної служби; чітке нормативне врегулювання службової кар'єри; налагодження тісної взаємодії та відповідальності між органами державного апарату й структурами, що здійснюють підготовку та перепідготовку державних службовців; постійне вивчення прогресивного зарубіжного досвіду розвитку інституту державної служби; розвиток системи персонального стимулювання державних службовців за сумлінне й високопрофесійне виконання своїх службових обов'язків.

У процесі подальшого розвитку державної служби в Україні доцільно виокремити чотири основні напрями нормативно-правової діяльності: а) діяльність, спрямована на посилення правових гарантій, соціальної і моральної захищеності державних службовців у ході виконання ними своїх професійних обов'язків; б) діяльність, спрямована на створення чіткого механізму відповідальності державних службовців, узгодженого з нормами адміністративного, цивільного, фінансового, трудового та кримінального права, який, зокрема, гарантував би політичну нейтральність на державній службі; в) діяльність щодо юридичного визначення комплексу контрольних параметрів оцінювання діяльності державних службовців і запровадження системи адміністративної юстиції; г) діяльність, спрямована на боротьбу з негативними явищами в системі державної служби.