2.2. Теоретико-правові проблеми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Наближення національної правової системи України до законодавства ЄС є важливим елементом правової реформи, яка триває в нашій країні. Необхідність такого наближення обумовлена тим, що розвиток і поглиблення торгових та економічних зв‘язків із європейськими країнами залежить як від соціально-економічних, політичних, так і законодавчих передумов.

При цьому слід розуміти, що на шляху адаптації законодавства України до законодавства ЄС виникатиме значна кількість проблем, без вирішення яких неможливо буде виконати поставлені завдання. Ми поділяємо думку академіка Шемшученка Ю.С. про те, що „гармонізація систем національного і європейського права не може здійснюватись механічно. По-перше, продовжує діяти принцип державного суверенітету кожної країни. По-друге, ці країни мають багато особливостей, які вони оберігають і не хотіли б втратити в ході інтеграційних процесів. По-третє, ще не вироблено універсальних організаційних механізмів гармонізації відповідних правових систем.

По-четверте, мають місце суттєві недоліки в теоретичному вирішенні відповідних проблем, що стримує і їх практичне вирішення.” [144, 35].

Процес зближення національних законодавств на основі економічної і правової моделі Європейського Союзу триває в Європі майже п‘ятдесят років, але протягом останнього десятиріччя він став дійсно загальноєвропейським.

Сучасний етап розвитку Європи характеризується зближенням її національних правових систем, створенням досконалого юридичного механізму їх взаємодії, ефективних способів правової інтеграції, насамперед у межах Ради Європи та Європейського Союзу [102, 146].

Право є важливим чинником інтеграційних процесів, що відбуваються в межах європейського континенту з другої половини ХХ ст. Воно надає стабільності, формальної визначеності, обов‘язковості складовим нової європейської політико-економічної структури [33, 133].

Європейське право виступає одночасно як продуктом, так і засобом інтеграції, що триває в Європі. Європейське право, з одного боку, є головним регулятором інтеграції, сприяє її розвитку, а з іншого – відображає і втілює її результати і потреби. І чим тісніше європейське право (як і будь-яке інше право) пов‘язане із суспільними процесами, що відбуваються, тим повніше і точніше воно відображає умови і потреби розвитку, тим успішніше воно впливає на процеси, які ним регулюються [165, 15].

Однією із проблем адаптації законодавства України до права ЄС є неоднозначність поняття „Європейське право”. Навколо нього починається багато дискусій як в нашій країні, так і за її межами.

Зараз широко визнається, що європейське право має схожість з міжнародним, але не тотожне йому. Головна різниця полягає в тому, що міжнародне право не є юридично обов‘язковим для держав. Наприклад, в Україні тільки ратифіковані Верховною Радою України міжнародні договори стають частиною національного законодавства. Що ж стосується права Європейського Союзу, то його директиви є обов‘язковими для держав-учасниць, тобто мають пріоритет перед національним законодавством.

Однак чи можна ставити знак рівності між правом Європейського Союзу і європейським правом? Частина спеціалістів на це питання дає позитивну відповідь. Але є й інша точка зору. В більш широкому плані під європейським правом розуміють не тільки право Європейського Союзу, але й інших міжнародних європейських організацій, зокрема Ради Європи.

Останнє не є однорідним. Не всі акти і не всіх міжнародних європейських організацій є обов‘язковими для держав-учасниць. Але всі вони мають те, що об‘єднує їх загальну систему. Це, перш за все, спільні інтереси людей, які проживають на європейському континенті.

За характером джерел європейського права його класифікують на первинне та вторинне. До першого належать, зокрема, установчі угоди, які відіграють роль основних законів: Договір про Європейське економічне співробітництво (1957 р.), Договір про створення Європейського товариства з атомної енергії (1957 р.), Маастрихтський договір 1992 р., Амстердамський договір 1997 р., Ніццький договір 2002 р. та інші. Вторинне право – це акти, що приймаються органами міжнародних європейських організацій у порядку реалізації і конкретизації актів первинного права. Масив актів вторинного права суттєво більший, ніж актів первинного права. До цих актів, зокрема, належать конвенції, рішення, директиви, регламенти, рекомендації, рішення Європейського Суду та інші.

Кількість цих актів на сьогодні нараховує сотні тисяч. Вони важкодоступні для нашого користування. Європейський Союз ще в 1995 р. видав перелік та описання 800 найбільш важливих його актів, так звану „Білу книгу по підготовці асоційованих країн Центральної і Середньої Європи до вступу у внутрішній ринок Європейського Союзу”. На жаль, це видання і до цього часу не перекладено українською мовою [144, 36].

Питання про приведення національного законодавства України у відповідність із законодавством Європейського Союзу набуває сьогодні суттєвого значення як для реформування правової системи, так і для розвитку економіки та політичної системи українського суспільства. Розвиток відносин з Європейським Союзом значною мірою залежить від законодавчого закріплення незворотності ринкових перетворень в нашій країні та надання надійних гарантій захисту прав людини, що в свою чергу свідчитиме про готовність України виконувати взяті на себе міжнародні зобов‘язання і про щирість її намірів стосовно європейської інтеграції.

Як зазначає у своєму монографічному дослідженні член-кореспондент НАН України В.Ф.Опришко, що вже з перших днів своєї незалежності Україна проводила самостійну зовнішню політику, усвідомлюючи свій історичний, геополітичний та культурний зв‘язок з Європою, та розпочала реалізацію стратегічного курсу, спрямованого на поступове входження до політико-економічного та гуманітарно-правового Європейського простору.

Проте шлях до європейських міжнародних структур виявляється для нашої держави нелегким і суперечливим. Так, попри всі заяви українського керівництва щодо інтеграції її в ЄС за роки незалежності однозначного зовнішньополітичного визначення України на користь Європи та європейської інтеграції так і не відбулося. Така не досить послідовна політика, перш за все виконавчої влади не могла не вплинути на процес гармонізації законодавства України з Європейським правом.

Але, не зважаючи на це, нині наша держава для досягнення мети європейської інтеграції набула повноправного членства в різних впливових організаціях Європи, поступово реалізує свій намір вступити до ЄС. Як відомо, головними передумовами вступу та перебування України в більшості з указаних організацій є визнання нашою державою принципу верховенства права, забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина. Особливе значення надається питанням приведення національного законодавства у відповідність з європейськими нормами та стандартами. І в цьому напрямку роботи надзвичайно багато. За даними ряду експертів, для входження у правове поле Європи Україні потрібно прийняти нові або внести відповідні зміни до законів та інших нормативно-правових актів, кількість яких становить майже 4 тис. Фактично мова йде про створення цілком нового законодавства, причому в багатьох випадках заснованого на міжнародних принципах і стандартах, які раніше у практиці нашої держави не використовувалися. Здійснення таких перетворень можливе лише за умови активного зближення законодавства України з правом ЄС, Ради Європи, Організації з безпеки та співробітництва в Європі та інших європейських міжнародних організацій [128, 107-108].

Прикладом усвідомлення державною владою необхідності дотримання загальновизначених норм і принципів міжнародного права щодо забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина є постанова Кабінету Міністрів України „Про концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (ЄС)”, в якій адаптація законодавства України до законодавства ЄС визначається як процес зближення та поступового приведення законодавства України у відповідність до законодавства ЄС [143, 122].

Рух правової системи України до європейського правового простору – довгий і тривалий процес поступового зближення й взаємної адаптації законодавства та права України до права Ради Європи, ОБСЄ, членом яких вона є, Європейського Союзу та інших європейських організацій, членства в яких вона прагне. В першу чергу тих норм, що регулюють розвиток співробітництва та обмінів між державами і народами. Такого роду процес має вести до подолання колізій з європейським правом в законодавстві України, до усунення адміністративно-технічних перешкод, що зберігаються в різних сферах співробітництва [43, 143].

В Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу зазначається, що адаптація законодавства є одним з основних напрямків інтеграційного процесу. Україна в цьому питанні керується ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС, відповідно до якої вона взяла на себе зобов‘язання вжити необхідні заходи для забезпечення поступового наближення та приведення національного законодавства до стандартів ЄС.

В зазначеній угоді визначені 17 галузей, в яких у першу чергу необхідно створити адекватні норми, зокрема: це митне законодавство, законодавство про компанії, банківську справу, бухгалтерський облік і податки, інтелектуальну власність, охорону праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорону здоров‘я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергетики, транспорт.

На основі трактування європейської правової інтеграції як процесу об‘єднування та взаємного пристосування національних правових систем можна відмітити такі основні його стадії: 1/ наближення національних правових систем до європейських міжнародно-правових систем шляхом попередньої адаптації внутрішньодержавного законодавства; 2/ входження їх до європейських міжнародно-правових систем у межах єдиного європейського правового простору та їх остаточна правова адаптація [102, 146].

Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу - це послідовний процес наближення її правової системи, включаючи законодавство, правотворчість, юридичну техніку, практику, правозастосування до правової системи Європейського Союзу відповідно до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір до нього приєднатися.

Ми погоджуємося з думкою Л.Луць про те, що ефективність правової інтеграції – багато в чому залежить від заходів і способів, які використовуються державами на різних стадіях правової інтеграції. До них вона відносить, зокрема, створення демократичних засад розвитку суспільства, формування правової держави, реформування інституційної та нормативної частин правової системи суспільства, формування правової свідомості населення відповідно до основних засад європейського права. Ми поділяємо її погляди щодо основних способів, які застосовуються державами на зазначених стадіях. Серед них вона виділяє гармонізацію та уніфікацію права та законодавства і певною мірою – рецепцію права. Під останньою, як правило, розуміють одностороннє запозичення однією державою в іншої певних юридичних норм, правових термінів, іноді нормативно-правих актів. Л.Луць справедливо зазначає, що інколи рецепцію помилково трактують як гармонізацію, хоч між ними існує суттєва різниця, оскільки друга є способом правової інтеграції. З іншого боку, в міжнародно-правовій літературі немає чіткого визначення змісту поняття „гармонізація”. Тому звичним стало його ототожнення з поняттям „уніфікація” [102, 146].

З метою усунення існуючих протиріч Л.Луць, зокрема, пропонує при визначенні зазначених понять звернутись до їх лексичного значення. Так, термін „гармонія” трактується як „поєднання, злагодженість, взаємну відповідність якостей, предметів, явищ, частин цілого”. Звідси випливає, що гармонізацією є сукупність дій по досягненню гармонії, балансу та рівноваги, усуненню протиріч.

В юридичній літературі під гармонізацією розуміють „узгодження загальних підходів, концепцій розвитку національних законодавств” [160, 75], „створення загальних правових принципів і окремих рішень” [108, 184], „один із основних напрямків і форм проведення узгодженого правового розвитку держави” [204]. „Гармонізація права” відображає процес „координації або зближення окремих правових положень різних правових систем, що досягається шляхом усунення основних суперечностей та відмінностей, а також шляхом формування принаймні мінімальних загальних вимог і стандартів” [199, 23].

Ми поділяємо думку Л.Луць, що гармонізацію права і законодавства слід вважати самостійним способом правової інтеграції, який дає змогу сформувати правові стандарти в певній сфері правового регулювання, а тому він повинен передувати уніфікації права або ж застосовуватись там і тоді, де і коли відсутня потреба в уніфікації [102, 146-147].

Гармонізація права (законодавства) – це процес узгодженого розвитку національних законодавств, усунення існуючих між ними протиріч та формування мінімальних правових стандартів шляхом утвердження спільних правових принципів або прийняття окремих правових рішень з метою зближення правових систем.

Вона може бути як односторонньою так і багатосторонньою. При останній всі учасники на узгодженій основі вживають заходів для зближення права та законодавства, а при односторонній - право і законодавство однієї держави адаптується до права та законодавства іншої (інших) держави. Для європейських регіональних організацій гармонізація права та законодавства має важливе значення, оскільки це один із способів правової інтеграції [102, 146-147].

Іншим способом правової інтеграції є уніфікація права та законодавства. Вона виникла під впливом зростаючої кількості торгових, фінансових та інших зв‘язків, які зумовили появу у ХІХ ст. уніфікованих міжнародно-правових конвенцій.

З цього приводу П.Круз пише, що уніфікація права – це процес зближення двох або більше правових систем, спрямований на їх заміну єдиною правовою системою [199, 23].

На нашу думку, уніфікація права (законодавства) – це процес впровадження в окремі національні правові системи єдиних юридичних норм з метою зближення цих правових систем або створення на їх основі спільної міжнародної правової системи.

Загальним засобом проведення уніфікації права (законодавства) є міжнародно-правові конвенції, в яких формуються нормативні приписи, що підлягають впровадженню в національні правові системи в незмінному вигляді.

Таким чином, гармонізація і уніфікація є основними способами правової інтеграції, однак, вони відрізняються як за юридичною формою вирішення поставлених перед ними завдань, так і за своїми результатами. Під час гармонізації відбувається зближення права та законодавства, усунення протиріч, колізій, а під час уніфікації відбувається впровадження єдиних норм до різних національних правових систем.

Правовими формами гармонізації і уніфікації є міжнародні угоди та резолюції міжнародних організацій. На відміну від уніфікації при гармонізації міжнародні угоди зобов‘язують держави створити норми, що відповідають загальним принципам, положенням угоди, не нав‘язуючи їм при цьому єдиних правил, уніфікованих моделей.

Потреба в зазначених способах правової інтеграції визначається характером взаємодії та взаємозв‘язку між національним та міжнародним правом, потребами у взаємодії національних та міждержавних правових систем. На нашу думку, чим тіснішою є взаємодія правових систем, тим нагальнішою стає потреба в уніфікації права.

Безумовно, що проведення уніфікації існуючих правових систем потребує цілеспрямованої та скоординованої діяльності різних держав і міжнародних організацій. Необхідно буде створити такі юридичні норми, які здатні забезпечити однаково регулювання існуючих у різних державах різноманітних суспільних відносин. При цьому хотілось би зауважити, що така робота сприятиме розвитку міжнародного співробітництва, запобіганню виникненню різного роду юридичних колізій. Звичайно, правова уніфікація не обов‘язково повинна мати універсальний характер. Вона може розмежовуватись як за своїми цілями, так і масштабами. По окремих напрямах суспільних відносин уніфікація може носити глобальний характер, а по інших - охоплювати держави регіону або діятиме в рамках певних міждержавних об‘єднань [128, 27].

В сучасних умовах суттєвого значення набуває потреба формування єдиного європейського правового простору, в межах якого можна було б досить швидко досягти ефективної співпраці між державами, які характеризуються різними економічними, політичними, в тому числі і правовими системами.

Створення зазначеного простору передбачає вироблення різноманітних форм взаємодії та зближення держав Європи у різноманітних сферах, певного „правового мінімуму”, який забезпечував би нормальні відносини між цими державами у рамках загальноєвропейського процесу.

Складовими поняття „європейський правовий простір” є регіональне міжнародне публічне право, яке визначає засади мирного співіснування та співробітництва держав, а також національні правові системи держав Європи, що передбачають певний ступінь їх зближення на підставі міжнародних документів.

Європейський правовий простір створюється на багатосторонній основі, в рамках регіональних міжнародних організацій та/або інтеграційних об‘єднань. Він є тим ефективнішим, чим більше держав входять до організацій, діяльність яких спрямована на його створення [33, 134].

Розглядаючи проблему формування єдиного європейського правового простору, слід враховувати той факт, що національні правові системи європейських держав належать до різних правових сімей, зокрема до романо-германської, або сім‘ї європейського континентального права та англосаксонської, або сім‘ї загального права.

Сім‘я романо-германських правових систем виникла в континентальній Європі. Вона утворилася в результаті спільних зусиль європейських університетів, які, починаючи з ХІІ ст., виробили і розвинули на базі римського права /зокрема кодифікації імператора Юстиніана/ загальну для всіх юридичну науку, пристосовану до умов сучасного світу.

У всіх країнах романо-германської правової сім‘ї юридична наука об‘єднує правові норми в одні й ті ж угрупування. Для цих країн характерним є фундаментальний поділ права на публічне і приватне, який ґрунтується на тій ідеї, що відносини між правлячими і підвладними вимагають іншої регламентації ніж відносини між приватними особами. Тому загальний /публічний/ інтерес і приватні /індивідуальні/ інтереси не можуть бути врегульовані одними і тими ж нормами.

Як публічне, так і приватне право у всіх країнах романо-германської правової сім‘ї поділяється на одні й ті ж основні галузі, такі як: цивільне право, конституційне право, адміністративне право, кримінальне право, торгове право, трудове право і т.д. Те ж саме спостерігається і на більш низькому рівні – рівні правових інститутів і понять, у зв‘язку з цим, як правило не виникає труднощів під час перекладу юридичних термінів з однієї мови на іншу.

В романо-германській сім‘ї, починаючи з ХІХ ст., панівне місце займає закон, і в країнах, що належать до цієї сім‘ї, діють кодекси. В силу історичних причин право виступає тут, перш за все, як засіб регулювання відносин між індивідами, у зв‘язку з цим самою досконалою галуззю права є цивільне право, інші галузі були розроблені значно пізніше і є менш досконалими в порівнянні з цивільним правом, яке продовжує залишатись основою юридичної науки.

В системі джерел права в романо-германській правовій сім‘ї головне місце займає нормативно-правовий акт. Він має пріоритет по відношенню до правового звичаю та узагальнень юридичної практики. Нормативно-правовий акт регулює приватну і публічну сферу суспільних відносин, зокрема: права і свободи громадян, правовий статус фізичних і юридичних осіб, відносини між ними, а також найбільш важливі питання суспільного ладу, структуру і організацію державної влади тощо.

Всі країни романо-германської правової сім‘ї - країни „писаного права”. У всіх цих країнах діють писані конституції або конституційні закони, за якими визначається особливий юридичний авторитет. Зокрема, він знаходить свій прояв у встановленні судового контролю за конституційністю поточних законів.

Англосаксонська правова сім‘я (сім‘я загального права) охоплює національні правові системи, які характеризуються загальними рисами, зокрема спільністю історичного розвитку, єдиною системою джерел права, де пріоритетне значення має судовий прецедент, поділом права на загальне право і право справедливості, превалюванням процесуального права над матеріальним.

Для цієї сім‘ї характерна особлива роль судових органів. В країнах англосаксонської правової сім‘ї суди не лише застосовують право, а й створюють норми права в процесі вибору відповідного прецеденту, його тлумачення, прийняття або неприйняття під приводом значних розбіжностей обставин справи, яка розглядається від тієї, що розглядалася раніше; суд, у цілому, і судді, зокрема, мають значну свободу. Визнання прецеденту джерелом права означає, що суд здійснює не тільки юридичну функцію (вирішення конфліктів на основі права), а й правотворчу. В силу таких обставин загальне право досить часто називають „судовим правом”. Ще однією особливістю є відсутність в англійській правовій сім‘ї чітко вираженого (порівняно з континентальним правом) поділу на галузі права, норми загального права спрямовані, перш за все, на вирішення проблем, а не на формулювання загального правила поведінки як орієнтира на майбутнє; характерне також традиційне перебільшення ролі процесуального права порівняно з іншими галузями права.

Для цієї правової сім‘ї характерний розподіл права на загальне та право справедливості, визнання Закону лише після апробування його судовою практикою, превалювання процесуального права над матеріальним [143, 73-74].

Крім того, слід зазначити, що, на відміну від континентального права, зазначена правова система розвивалася переважно юристами-практиками. Англосаксонське право є ядром всієї міжнародно-правової системи. Це право спирається на презумпцію універсальності дії його норм, оскільки є правом міжнародного співтовариства в цілому.

Нині проявляється чітка тенденція зближення окремих елементів згаданих вище правових систем при загальному збереженні і навіть деякому посиленні їхньої специфіки.

Якщо говорити про Європу, частиною якої є і Україна, то в останні роки переважна більшість європейських держав, керуючись спільними національними інтересами, спрямовує свої зусилля на побудову правової системи, яка регулюватиме функціонування принципово нового міжнародного формування – об‘єднаної Європи. Зазначена правова система, що дістала назву ”Європейське право”, складається з численних конвенцій, угод, хартій, кодексів та протоколів до них, розроблених під егідою таких міжнародних регіональних організацій, як Рада Європи, ОБСЄ, Європейський Союз тощо. Наприклад, правову базу лише однієї Ради Європи становлять близько 173 багатосторонні угоди, які, до речі, ми не поспішаємо поки що ратифікувати. На цей час Верховна Рада дала згоду на обов‘язковість для України лише тридцятьом з них. Якщо за попередні роки парламент давав таку згоду в середньому не більше як на 4 угоди щороку, то за таких темпів для надання згоди на 143 угоди, що залишилися, знадобиться 35 років (за умови, що за цей час нові угоди взагалі не укладатимуться). Звичайно, не зважаючи на активну законотворчість Верховної Ради, питання її ратифікаційної діяльності потребує значної уваги.

Слід зазначити, що особливістю Європейського права є те, що воно виникло та активно розвивається на підвалинах як континентального, так і загального права. Наприклад, питаннями забезпечення прав та свобод людини в рамках Ради Європи займається Європейський Суд з прав людини. В своїй діяльності останній поєднує елементи як континентального, так і загального права. Зокрема, він досить активно використовує в своїй практиці правило прецеденту. Обґрунтування судових рішень відбувається виходячи не тільки з норм відповідних конвенцій, але й принципів справедливості, розумності, природного права, відповідності моральним критеріям суспільної необхідності. Держави–члени Ради Європи, зокрема Україна, зобов‘язані визнавати обов‘язковість юрисдикції цього суду.

Крім того, дуже слушною є думка Опришка В.Ф. про те, що в нашій державі приватне право розвинуто вкрай недостатньо. Тривалий час у нас головну увагу приділяли в основному розвитку публічного права. Імовірно, що саме з цим пов‘язані великі труднощі впровадження в нашій державі соціально орієнтованої ринкової економіки та підприємництва. Низька правосвідомість населення України в галузі приватного права також стоїть на заводі інтеграції нашої держави до світового економічного простору [128, 28].

Ми вважаємо, що вирішення питання щодо взаємозв‘язку та співвідношення приватного і публічного права в період адаптації правової системи України до права Європейського Союзу набуває важливого значення. Пояснюється це необхідністю закріплення у чинному законодавстві України та подальшій реалізації відповідних ідей і принципів приватного та публічного права, що в свою чергу сприятиме виробленню відповідних орієнтирів, якими слід керуватись у правореалізаційній практиці. Крім того, прискорений розвиток приватного права та відповідні зміни у публічному праві сприятимуть поглибленню адаптаційних процесів.

На наш погляд, не дивлячись на рівноцінність та взаємозв‘язок між приватним і публічним правом, „...підвищена увага все ж таки повинна бути приділена приватному праву, оскільки саме воно (поряд чи у поєднанні з правами людини) відображає головні процеси, пов‘язані із становленням системи суб‘єктивних прав, які відкривають гарантований простір для власної активної діяльності людей, їх творчості, ініціативи...” [3, 32], тобто пріоритетний розвиток саме приватного права сприятиме наближенню українського права до європейських стандартів. Розвиток приватного права має йти по широкому руслу, тому що упродовж досить тривалого часу саме йому не приділялось належної уваги і на цій підставі децентралізація правового регулювання, свобода окремих суб‘єктів правовідносин має знайти своє чітке закріплення в законодавстві України.

У порівнянні з радянською добою за час Незалежності в Україні зроблені значні кроки у справі розвитку приватного права: прийняті Цивільний і Господарський кодекси, певним чином склалось підприємницьке право тощо. Але підконтрольний характер приватного права зберігається, насамперед, через застарілу неорадянську систему державної влади, яка не може відмовитися від ручного управління економічним життям держави, у т.ч. приватним сектором, від жорстокої адміністративної і фінансової опіки над підприємництвом і т.д. Тому для звільнення приватного права від пріоритету публічного права та всеосяжного контролю з боку держави над підприємництвом потрібні реформи самої держави [81, 94].

Прийняття Цивільного та Господарського кодексів України, певним чином, позитивно вплинуло на економічну ситуацію в державі, однак проблеми реформування механізму правового регулювання в цій сфері продовжують залишатись. Саме тут, на нашу думку, доцільно звернутись до досвіду Європейського Союзу. Як відомо, країни Європейського Союзу досягли високого рівня гармонізації свого законодавства в правовому регулюванні економічної діяльності. Це було досягнуто шляхом прийняття близько трьохсот нормативних актів (регламентів та директив), спрямованих на зближення національних законодавств з питань, важливих для забезпечення вільного товарообігу, обігу послуг та капіталу на всій території Європейського Союзу. Як відомо, в Маастрихтських угодах, підписаних державами-членами Європейського Союзу в лютому 1992 р., з метою утворення Європейського Союзу, зафіксовано декілька важливих принципів. Зокрема, згідно з принципом субсидіарності правові заходи на рівні Союзу можуть застосовуватись лише тоді, коли очевидна їхня більша ефективність на цьому рівні ніж на національному. Саме на цьому принципі ґрунтується все законодавство Європейського Союзу, яке не втручається в суверенний контроль за внутрішніми справами країн Європейського Союзу.

Гармонізація законодавства країн-членів Європейського Союзу ґрунтується на застосуванні правила взаємного визнання, згідно з яким держави-члени вільно допускають на свою територію товари та послуги, які вироблені в інших країнах Європейського Союзу та задовольняють загальні вимоги. Гармонізація законодавства, яке застосовується Європейським Союзом, тісно пов‘язана з інституційною структурою. В світовій практиці широко використовуються засоби, що дають змогу досягти гармонізованого правового регулювання без утворення спеціальних наднаціональних органів або навіть за відсутності формальних, міжнародних обов‘язків держав.

До найбільш поширених засобів зближення законодавства, як відомо, належать: міжнародні конвенції, які спрямовані на уніфікацію та зближення законодавства, закони та кодекси, які рекомендовані для застосування в усіх європейських країнах, типові положення договорів та юридичні посібники, які безпосередньо використовуються в комерційній практиці, різні форми зближення правових систем, такі як „приватні кодифікації”, що прийняті внаслідок формального чи неформального співробітництва між двома або декількома державами, або запозичення іноземного закону.

Всі ці засоби гармонізації мають одну важливу особливість – вони ґрунтуються на узгоджених діях, а не на примусі чи нав‘язуванні правових моделей [154, 211-212].

Отже, адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу сприятиме вирішенню ряду проблем, що постали під час проведення правової реформи, зокрема проблеми співвідношення приватного та публічного права, а також децентралізації правового регулювання в сфері економіки. Крім того, це сприятиме розширенню взаємовигідних відносин з Європейським Союзом, в чому Україна об‘єктивно зацікавлена. Це пояснюється як масштабами європейського ринку, так і географічним положенням та потенціальними можливостями України.

Не менш важливе значення має вирішення проблем щодо ролі закону в правовій системі України. Як справедливо зазначає К.М.Оніщенко, впродовж тривалого часу статус і значення закону дещо принижувалися у вітчизняній правовій системі, нівелювалися відомчою формотворчістю. Нині здійснюється початковий етап у поновленні ролі закону як реально діючого, а не суто формального джерела права. В цьому процесі виявився ряд проблем, вірна констатація і вирішення яких будуть сприяти відродженню ролі закону у вітчизняній правовій системі. Насамперед, необхідно підкреслити, що поновлення повнокровного статусу закону знаходиться в тісному зв‘язку з системним упорядкуванням всіх нормативних актів. Необхідно впорядкувати певне співвідношення законів і підзаконних актів. З однієї сторони, досить часто порушується Конституція і закони, що не одержує своєчасної відповідної реакції та оцінки, з іншої – робиться необґрунтований наголос на нібито „прямій” дії Конституції і законодавчих актів, у зв‘язку з чим недостатня увага приділяється створенню системи підзаконного регулювання. Підзаконні акти, що деталізують закони, потрібні як необхідна професійна і компетентна система юридичної практики, що забезпечує реалізацію законодавства [126, 92].

В цілому, погоджуючись з такою постановою проблеми, ми вважаємо неприпустимим вживання терміну „нібито „прямої” дії Конституції”, тому що ст. 8 КУ наголошує, що „норми КУ є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується” [78, 5]. З чого слідує, що КУ є законом прямої дії, а всі інші нормативні акти, закони та підзаконні акти повинні відповідати Конституції і в будь-якому разі вони не можуть їй суперечити, а в тому випадку, коли таке все ж таки трапляється, то рішення необхідно приймати на підставі норм Конституції.

На нашу думку, наповнення реальним змістом принципу верховенства закону є однією із необхідних передумов успішної адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Слід звернути увагу на те, що досить часто нормативні акти не передбачають механізмів їх реалізації. Як зауважує Ф.Бурчак, відомча підготовка відповідних законодавчих актів призводить до їх обмеженості і відомчого спрямування [22, 21]. Крім того, наявність зазначеної проблеми певним чином зумовлена відсутністю реального розмежування повноважень між законодавчою, виконавчою владами і Президентом України. Як зазначає В.Ф.Опришко, таку ситуацію не можна вважати позитивним чинником. Адже, реалізація в нашій державі вимог Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС потребує координації зусиль органів державної влади, їх посадових осіб, спрямованих на реформування різних сфер національного законодавства. З урахуванням стратегічної мети України, а саме її інтеграції до ЄС, оперативне вирішення цієї проблеми набуває особливого значення.

Несвоєчасне вирішення цих та інших питань може призвести до того, що діяльність у цьому напрямку розтягнеться в Україні на десятиріччя [128, 115].

Окремо слід звернути увагу на те, що реформування правової системи України, наближення її до законодавства ЄС не має системного характеру. Як зазначає Н.М.Оніщенко, необхідний суттєвий вплив на рівень нормотворчого процесу. Замість детального аналізу практичного досвіду і вдумливого його врахування при вдосконаленні правового регулювання проводяться масштабні компанії щодо злому і демонтажу чи не цілих галузей законодавства, в тому числі фактично відміняються нещодавно прийняті нормативні акти. Для будь-якої правової системи стабільність – важлива умова ефективності. Безумовно, законодавство повинно вдосконалюватися, особливо в умовах глибоких соціально-економічних реформ. Однак досить часті й не завжди виправдані руйнування і нововведення дезорієнтують громадян і правозастосувачів, дестабілізують правосвідомість населення, породжують правовий нігілізм [126, 93].

Крім того, як зауважує Ю.А.Тихомиров, у системі права існують суттєві недоліки, правотворчий хаос, відсутність базових законів, гострі суперечності між законами та іншими актами, погане знання нормативної бази посадовими особами, безвідповідальність останніх [161, 4].

Все це свідчить про необхідність глибокого наукового забезпечення законодавчої реформи в цілому, і адаптації законодавства України до законодавства ЭС зокрема. Викликає занепокоєння наукове забезпечення законодавчої реформи, її дослідницька база, в багатьох випадках поверхнева. Апробація й експертиза проектів – формальні, страждають декларативністю, авторським протекціонізмом. Порушується процедура підготовки й узгодження. Як слушно зауважує Ю.Шемшученко, порядок проведення такої експертизи практично неврегульований. Вона здійснюється здебільшого формально і не є ефективною. Нагальною є потреба вироблення спеціальних механізмів, які б забезпечували проведення експертизи нормативних актів, створення незалежних наукових експертних рад [126, 93].

Ми поділяємо точку зору, у відповідності з якою для успішного проведення адаптації законодавства України до законодавства ЄС важливе значення має впорядкування юридичної термінології. Як зазначає Ю.С.Шемшученко, вихідним пунктом гармонізації законодавства України з європейським правом є уніфікація термінології, яка використовується в цих двох правових системах. Без цього важко досягти взаєморозуміння в правовій сфері. Він вважає, що процес адаптації законодавства слід розпочинати саме з юридичної термінології. Для цього необхідні відповідні організаційні структури. Спроба рішення цього питання була зроблена в середині 90-х років минулого століття шляхом створення Термінологічної комісії при Президентові України.

Однак це питання, як і багато інших наших корисних починань, не було вирішене остаточно. Комісія виявилася такою, що не укомплектована підготовленими кадрами, і без чіткої програми діяльності.

В 1999 р. Термінологічна комісія, не виправдавши сподівань, була ліквідована. Зараз цими питаннями безпосередньо ніхто не займається. Частково вони вирішуються в рамках загальної експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів [144, 36-37].

Чіткий понятійно-категоріальний апарат дуже важливий, якщо законодавець ставить за мету уніфікацію, гармонізацію або зближення законодавства, його відповідність європейським стандартам та традиціям. Вироблення сталої системи юридичних понять і термінів є не просто теоретичним науковим дослідженням, а необхідною умовою, одним з пріоритетних напрямів правового реформування. Тільки така система може забезпечити зближення законодавства, його одноманітне тлумачення, а також вірне застосування правових норм [154, 213].

Результатом уніфікації юридичної термінології повинна стати ситуація, до якої в українському законодавстві застосовуватимуться терміни і юридичні поняття, які відповідають європейським та загальновизначеним правовим стандартам. З огляду на це, важливою є розробка відповідних „офіційних” юридичних словників, придатних для використання в нормотворчому процесі, які б містили перелік, а також розкривали зміст основних юридичних термінів, понять та категорій. З цією метою ми вважаємо за доцільне створення Центру правової термінології, залучивши до його роботи як юристів, так і мовознавців. Крім того, слід серйозно підійти до підготовки в нашій системі юридичної освіти спеціалістів в галузі правової термінології. Все це сприятиме прискоренню процесу адаптації законодавства України до законодавства ЄС, його відповідності європейським стандартам в різних сферах. Для цього вважаємо за необхідне друкування міжнародних угод і договорів, укладених Україною з ЄС та їх країнами-учасницями.

У 2004 році сталися важливі події, які можуть суттєво вплинути на процес європейської інтеграції України. Першого травня 2004 року відбулося п’яте розширення Європейського Союзу. Внаслідок вступу 10 нових членів населення ЄС збільшилося на 75 мільйонів чоловік і досягло 455 мільйонів, в ВВП – 11,1 трильйони євро, майже зрівнявшись із показниками США. Відтепер співтовариство охоплює 25 країн, має безпосередні кордони з Україною. Ця історична подія створила нові можливості для більш широкої співпраці, відкрила нові перспективи поглиблення стосунків між Україною і Євросоюзом.

Події, що відбулися в нашій країні наприкінці 2004 р. й увійшли в історію під назвою „помаранчева революція”, уреальнили прагнення України інтегруватися до Європейського Союзу. В цьому процесі важливу роль може відіграти аналіз та врахування досвіду нових членів ЄС – країн Центральної та Східної Європи (ЦСЄ). Він сприятиме визначенню напрямів, орієнтирів та стадій процесу європейської інтеграції України, уможливить прогнозувати розвиток відносин між Україною та ЄС у цій сфері і вдосконалити механізм виконання нашою державою взятих на себе зобов’язань.

Принципове рішення про можливість п’ятого розширення було прийнято на засіданні Європейської Ради в Копенгагені у червні 1993 р. Одночасно було визначено шляхи вирішення цих завдань, що постали перед ЄС у зв’язку з цією перспективою, – визначення умов і принципів приєднання нових держав-учасниць. У прийнятому у Копенгагені рішенні було зазначено, що вступ до ЄС країн ЦСЄ уможливиться, якщо вони відповідатимуть трьом політичним та економічним критеріям: 1: наявність стабільних інститутів, що гарантують демократію, верховенство закону, права людини, повагу і захист прав меншин; 2: існування життєздатної ринкової економіки, а також здатність протистояти тиску конкуренції і ринкових сил всередині Союзу; 3: здатність взяти на себе зобов’язання, пов’язані зі вступом до ЄС, зокрема, підтримувати цілі політичного, економічного і валютного союзу .

В галузі юриспруденції найбільший інтерес викликає досвід країн ЦСЄ щодо приведення свого законодавства у відповідність до стандартів ЄС. Одним із ключових аспектів підготовки до членства в ЄС є виконання вимог щодо імплементації до національного законодавства Acquis Communautaire та забезпечення його дієвої реалізації через відповідним чином організовані адміністративні і судові структури.

Виходячи з цього, досвід країн ЦСЄ, які вже повністю виконали свої зобов’язання перед ЄС щодо адаптації свого національного законодавства до законодавства ЄС, має надзвичайно важливе значення для України, якій слід повною мірою скористатися досвідом євроінтеграції країн-членів Європейського Союзу.

На особливу увагу заслуговує, наприклад, налагоджений у Польщі процес підготовки проектів нормативно-правових актів, спрямований на проведення адаптації польського законодавства, перевірки відповідності проектів нормативно-правових актів законодавству ЄС (в тому числі поточні законопроекти, які мають відповідати законодавству ЄС, але не обов’язково визнаватися такими, що спрямовані на забезпечення проведення адаптації) та введення особливого порядку розгляду парламентом законопроектів, спрямованих на здійснення адаптації польського законодавства до законодавства ЄС. Щоб здійснити кожен із цих заходів, необхідно мати персонал належної кваліфікації. До таких кваліфікованих вимог, насамперед, слід віднести вищу правову освіту, яка має передбачити вивчення курсу права ЄС загалом, та знання однієї з офіційних мов ЄС.

В Україні вже сьогодні відчувається брак таких професіоналів, а зважаючи на те, що підготовка їх триває роки, кардинальні заходи у цій царині мають бути вжиті якнайневідкладніше. Слід також звернути увагу на те, що значні успіхи Польщі при проведенні адаптації стали можливими і завдяки високому рівню співпраці з відповідними органами ЄС.

Водночас підготовча стадія для країни, яка бажає набути членства в ЄС, включає в себе набагато більший комплекс завдань, ніж звичайна адаптація відповідних норм європейського права.

Йдеться про формування в державі належної структури, здатної забезпечити ефективне застосування адаптованого законодавства, зміцнити демократичні, політичні, в тому числі державні органи, громадські організації, гарантуючи верховенство права, захист прав і свобод людини.

У Польщі також вказують на два аспекти адаптації національного законодавства до законодавства ЄС: формальний, що полягає у приведенні національного законодавства у відповідність до законодавства ЄС, та практичний – створення умов для застосування адаптованого законодавства. Попри те, що правова система України за всіма загальновизнаними критеріями належить до континентальної системи права та має всі необхідні ознаки моделі права ЄС і його держав – членів (цілі права, основні поняття, принципи побудови системи права, його галузей та інститутів, джерел права, їх ієрархія, порядок правотворчості, механізм реалізації права, співвідносність міжнародного та національного права тощо), залишається факт її неузгодженості суті та ”духу” з правом ЄС.

Таким чином, одночасно з приведенням законодавства України до законодавства ЄС має йтися про вдосконалення структури українського права, його сутності, механізму застосування, здатного забезпечити запровадження європейського права у політико-правовій практиці України. При цьому слід мати на увазі, що українське законодавство має залишитися внутрішньо гармонійним, цілісним, з огляду на українські реалії, відповідати потребам суспільства і національним інтересам.

Вивчення всіх названих аспектів досвіду євроінтеграції Польщі, їх переосмислення та відповідне застосування сприятиме швидкому зближенню України та ЄС.

Також слід звернути увагу на розвиток відносин між Європейським Союзом та Словаччиною. Приклад Словаччини є цікавим, виходячи з факту, що ця країна пройшла винятково складний шлях підготовки до членства і фактично протягом 1997-1998 рр. вважалася країною, шанси якої незначні для набуття членства в ЄС. Тож заслуговує на уважний аналіз питання ефективного подолання цієї проблеми.

Помітного прогресу вдалося досягнути протягом нетривалого проміжку часу стосовно структури та функціонування адміністрації. Було прийнято законодавчі засади децентралізації публічної адміністрації, а також схвалено Закон „Про державну службу”. Щоб забезпечити належне виховання публічною адміністрацією своєї ключової ролі у функціонуванні демократії на засадах принципу верховенства права, необхідно було затвердити відповідне законодавство. Наступні роки підтвердили факт, що це дійсно відбулося.

Важливі кроки було зроблено з метою зміцнення незалежності суддівської влади. Зокрема, доповнення до Конституції скасувало практику 4-річного випробувального терміну для суддів і забезпечило утворення Суддівської ради.

Істотний прогрес було помічено й у боротьбі з корупцією, особливо щодо втілення урядової політики в конкретні заходи та реалізації міжнародних зобов’язань. Утім, корупція все ж залишилася суттєвою проблемою, що потребує уваги і надалі.

Водночас було докладено значних зусиль для подальшого розвитку і впровадження у життя підходів до захисту прав меншин, особливо у запровадженні відповідних урядових стратегій. Позитивні зрушення сталися щодо використання та захисту мов національних меншин.

Словаччина домоглася позитивних та оперативних зрушень у пристосуванні національного законодавства до європейського права. Істотні зрушення відбулися у таких сферах, як вільне переміщення товарів, законодавство про підприємства, соціальна політика, зайнятість і митний союз. У законодавстві, що регулює діяльність підприємств, також було швидко досягнуто суттєвих успіхів, особливо завдяки подальшій адаптації національної нормативної бази з директивами та набиранням чинності нового Закону ”Про патенти”. Було досягнуто відповідного зміцнення адміністративних та судових органів, причетних до всіх прав інтелектуальної та промислової власності.

У сфері правосуддя та внутрішніх справ досягнуто значного прогресу щодо адаптації та зміцнення адміністративної спроможності щодо прикордонного контролю, візової політики та взаємодії правоохоронних органів.

Одним із найсуттєвіших недоліків політики європейської інтеграції Словаччини була слабкість адміністративної спроможності. Тому Уряд, призначений у 1998 р., вирішив збільшити до 2002 р. кількість співробітників, які б займалися питаннями євроінтеграції, до 1200 осіб. Значення цього рішення з точки зору завдань політики європейської інтеграції важко переоцінити.

Приклад Словаччини підтверджує принципову позицію Європейського Союзу про те, що кожна європейська країна має право та можливість реалізації свого власного шляху до членства; такого, який вона саме обере. Словаччина підтвердила на практиці, що можна протягом нетривалого часу подолати внутрішні бар’єри, які перешкоджають в реалізації європейських намірів.

Це можливо за максимальної мобілізації урядових структур для здійснення реформаторських кроків, широкої співпраці з організаціями третього сектора та створення простого і прозорого механізму координації європейської політики. Всі названі умови було виконано Словаччиною, і як результат – досягнуто успіху, в який ще донедавна ніхто не вірив [112, 241-245].

З викладеного випливає висновок, що Україні доцільно повною мірою вивчати досвід євроінтеграції своїх сусідів, які вже приєдналися до ЄС, особливо Польщі, що сприятиме усвідомленню ключових моментів цього досвіду і можуть полегшити процес євроінтеграції нашої держави. До них слід віднести:

1) глибше уявлення про асоційоване членство в ЄС і про те, чого слід очікувати від підписання такої угоди; 2) налагодження співпраці між Євросоюзом та претендентом на вступ, насамперед через інституційний механізм; 3) підготовку самого суспільства до нових умов функціонування.

Підводячи підсумок, необхідно зазначити, що європейський вибір України, зокрема, полягає у всебічному входженні правової системи нашої держави до європейського правового простору, її адаптації до європейських правових стандартів, саме в цих напрямках і повинна відбуватись правова реформа в країні. Право відіграє суттєву роль в інтеграційних процесах, надає їм стабільності, фіксує досягнуті рівні.

Однак, на шляху наближення правової системи України до правової системи Європейського Союзу існує ряд проблем як суто практичного, так і теоретичного характеру. Останні мають фундаментальний характер і потребують першочергового вирішення, тому що зволікання в цьому процесі перетворяться на камінь спотикання при вирішенні практичних завдань європейської інтеграції України.

До проблем загальнотеоретичного характеру слід віднести, зокрема: невизначеність самого поняття „Європейське право”, навколо нього точиться багато дискусій як в нашій країні, так і за її межами.

Не менше важливе теоретичне значення має проблема співвідношення публічного і приватного права в правовій системі України. Пояснюється це необхідністю закріплення у чинному законодавстві нашої держави та подальшій реалізації відповідних ідей і принципів приватного і публічного права, що сприятиме виробленню відповідних орієнтирів, якими слід керуватись у правореалізаційній практиці. А прискорений розвиток саме приватного права і відповідні зміни у публічному праві сприятимуть поглибленню адаптаційних процесів.

Крім того, важливе теоретико-правове значення має вирішення проблеми щодо ролі закону в правовій системі України, тому що його статус тривалий час принижувався у вітчизняній юридичній практиці.

В даний час здійснюється лише початковий етап у поновленні ролі закону як реально діючого, а не суто формального джерела права. Тому поповнення реальним змістом принципу верховенства закону є однією з необхідних передумов успішної адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Але першочергового вирішення потребує проблема впорядкування юридичної термінології, тому що вона є вихідним пунктом адаптації права України до права Європейського Союзу. Без уніфікації термінології, яка використовується в цих двох правових системах, практично неможливо досягти взаєморозуміння в правовій сфері. Тому процес адаптації законодавства слід розпочинати саме з юридичної термінології, понятійного апарату.

Також необхідно звернути увагу на те, що розвиток відносин з Європейським Союзом значною мірою залежить від законодавчого закріплення незворотності ринкових перетворень в нашій країні та надання надійних гарантій захисту прав людини.

Однак, шлях до європейських міжнародних структур виявляється для нашої держави нелегким і суперечливим. Так, попри всі заяви українського керівництва щодо інтеграції її до ЄС, за роки незалежності однозначного зовнішньополітичного визначення України на користь Європи та європейської інтеграції так і не відбулося.

На жаль, така непослідовна політика гальмує процес адаптації законодавства України до Європейського права і не сприяє інтеграції нашої країни в Європейський Союз. При цьому слід наголосити, що адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу саме є послідовним процесом наближення її правової системи, включаючи законодавство, правотворчість, юридичну техніку, практику правозастосування до правової системи ЄС відповідно до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір до нього приєднатися. Тому для успішної реалізації стратегічної мети, а саме входження України до Європейського Союзу, потребує усунення різноманітних коливань в зовнішньополітичній діяльності її керівництва.