Закон про державну службу, його зміст та основні положення

Закон «Про державну службу» містить вісім розділів і 38 статей, а його зміст визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їхньому апараті¹³.

Зокрема, ст. 1 Закону визначає, що державна служба в Україні - це «професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження».

Посада, за Законом, - це «визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладене встановлене нормативними актами коло службових повноважень» (ст. 2), а посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їхніх апаратів, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

У ст. 3 Закону України «Про державну службу» вперше були сформульовані принципи державної служби, які визначаються Конституцією України, іншими законодавчими та нормативними актами й реалізуються через практичну професійну діяльність державних службовців.

Обов'язки державних службовців визначені в ст. 10 Закону України «Про державну службу» і полягають насамперед у дотриманні Конституції України, підтримці конституційного ладу і законів України, а також сумлінному і творчому виконанні обов'язків, повазі до особистості громадян, дотриманні службової етики, збереженні службової таємниці та ін.

Визначені законом (ст. 11) права державних службовців можна поділити на ті, що забезпечують його правовий захист і розуміння ним посадового статусу; сприяють виконанню службових обов'язків; посилюють посадову активність державних службовців, реалізацію його конституційних прав, свобод і соціальних гарантій.

Щодо обмежень, які накладаються на державного службовця, то відповідно до ст. 12 Закону України «Про державну службу», не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які мають судимість, визнані недієздатними та будуть підлеглі близьким родичам. Ст. 16 цього Закону також визначено, що державний службовець не може брати участь у страйках.

Ст. 7 встановлює, що органом управління державною службою в державних органах та їхньому апараті є Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, яке прогнозує і планує потребу державних органів та їх апарату в кадрах; забезпечує разом з іншими державними органами реалізацію загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті; розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань державної служби в державних органах та їх апараті; розробляє, координує і контролює здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті; здійснює методичне керівництво проведенням конкурсного відбору державних службовців у державних органах та їх апараті; організує навчання і професійну підготовку державних службовців державних органів та їх апарату; контролює дотримання визначених цим Законом умов реалізації громадянами права на державну службу; організує, координує та забезпечує умови для розвитку наукових досліджень з питань державної служби.

З метою закріплення принципу лояльності Законом (ст.17) уведено поняття «присяга державних службовців» та її зміст: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Система посад державних службовців (Розділ V Закону) побудована за ієрархічним принципом; в її основу покладено сім категорій посад службовців.

Щодо матеріального та соціального забезпечення державних службовців, то Законом України «Про державну службу» (ст. 33), зокрема, встановлено, що оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти формуванню апарату державних органів компетентними й досвідченими кадрами, стимулювати їхню сумлінну та ініціативну працю. Умови оплати праці, посадові оклади державних службовців, розмір надбавок, доплат і матеріальної допомоги з цього часу централізовано визначаються Кабінетом Міністрів України.

Для функціонального управління державною службою 2 квітня 1994 р.

У 1995 р. Указом Президента України на посаду Начальника Головдержслуж- би України було призначено Г.І.Лелікова, який до того працював першим заступником начальника ГУДС. За часи його керівництва було підготовлено й ухвалено низку нормативно-правових актів щодо організаційно-правового становлення професійної державної служби в Україні, створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

У розвиток основних положень Закону та нормативної бази щодо організації державної служби активно включалися Президент України, Кабінет Міністрів і Головне управління державної служби. Вийшли у світ укази Президента України: «Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками підприємств, установ і організацій» від 19 травня 1995 р., «Про положення про Раду по роботі з кадрами» від 24 липня 1995 р., «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців» від 30 травня 1995 р.

Стосовно нормативно-правових актів, виданих Кабінетом Міністрів України, слід згадати такі постанови: «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України» від 8 вересня 1994 р., «Про Положення про формування кадрового резерву для державної служби» від 19 грудня 1994 р., «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування» від 4 березня 1995 р., «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної влади» від 28 липня 1995 р., «Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців» від 4 жовтня 1995 р., «Про центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ й організацій» від 19 лютого 1996 р., «Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади» від 2 серпня 1996 р., «Про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади» від 14 серпня 1996 р.

Одним з перших кроків зі створення державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців став Указ Президента України від 30 травня 1995 р.¹⁵ Згідно з цим документом, як провідний навчальний заклад цієї системи було засновано Українську Академію державного управління при Президентові України з філіями у Дніпропетровську, Львові, Одесі та Харкові. Ректором академії було призначено доктора педагогічних наук, професора В.Лугового. В інших областях були створені центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, на які покладалися функції підвищення кваліфікації працівників органів влади. У тому ж році Указом Президента було затверджено Програму кадрового забезпечення державної служби¹⁶. Загалом у 1994-2000 рр. було прийнято низку нормативно-правових документів, що склали основу державної кадрової політики. Значна робота з формування нормативно- правової бази для практичної реалізації державної кадрової політики, особливо у підготовці проектів документів, була здійснена Головним управлінням державної служби України.

Після заснування Української (з 2003 р. - Національної) академії державного управління при Президентові України її співробітники включилися в розбудову системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Протягом 1995-1996 рр. ця система була адаптована до вимог Міністерства освіти і науки України, тож після закінчення магістерської програми за спеціальністю «державне управління» її випускники отримували диплом про другу фахову вищу освіту. Було запроваджено заочну, вечірню, заочно-дистанційну форми навчання. Значний внесок у розвиток освіти державних службовців зробило керівництво академії: ректор В.Луговий, проректори О.Воронько, В.Кашуба, В.Князевий, Б.Кравченко, В.Куценко, Н.Нижник, В.Ребкало, директори Інституту підвищення кваліфікації кадрів П.Назимко, І.Розпутенко, директори філій (з 2004 р.

За ініціативи НАДУ при Президентові України у 1996 р. створюється окремий напрямок наукового пошуку - наукова галузь «державне управління», у межах якої в 2002 р. була започаткована спеціальність «державна служба». Створюється мережа спеціалізованих учених рад по захисту дисертацій у галузі державного управління, формуються наукові школи. Якщо досі наукові дослідження з проблем державного будівництва, державної політики здійснювались у рамках різних суміжних наукових напрямів і спеціальностей, зокрема таких, як філософія, історія, політологія, соціологія, адміністративне право та ін., то з цього часу вони концентровано зосередились у новій спеціалізованій галузі. У структурі НАДУ створюється науково-дослідний інститут з проблем державного управління та місцевого самоврядування, де проводяться як фундаментальні, так і прикладні дослідження в галузі державного управління. Важливу роль у формуванні наукового напряму відіграли проректор з наукової роботи НАДУ В.Князев, голови експертної ради з державного управління ВАК України

B. Бондаренко та Т.Мотренко, такі відомі українські науковці в галузі державної служби, як В.Авер'янов, В.Бакуменко, Ю.Битяк, Н.Гончарук, С.Дубенко, Н.Нижник, О.Петришин, М.Рудакевич, В.Князєв, І.Коліушко, А.Колодій, Г.Леліков, В.Луговий, Н.Липовська, М.Пав- ленчик, О.Оболенський, Т.Пахомова, В.Олуйко, С.Серьогін, А.Сіцинський, Ю.Сурмін,

C. Хаджирадєва, В.Цвєтков і багато інших, чий вклад у теорію державної служби сприяв її швидкому практичному становленню.

Окремим питанням розглядалася служба в органах місцевого самоврядування. Після прийняття в 1997 р. Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» постало питання про долю посадових осіб місцевого самоврядування, адже до того часу вони були прирівняні до державних службовців, чим порушувався принцип автономності інституту місцевого самоврядування, визначений Європейською хартією про місцеве самоврядування. Тому в 2001 р. Верховна Рада ухвалила Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування»¹⁷, що відокремило цей інститут публічної влади від державної служби.

Згідно з Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування», служба в органах місцевого самоврядування є професійна, на постійній основі діяльність громадян України, що обіймають посади в органах місцевого самоврядування та їх апаратів, яка спрямована на забезпечення завдань і функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень цих органів. А посада в органах місцевого самоврядування - це передбачена законодавством України, статутом відповідної територіальної громади та визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця органів місцевого самоврядування та їх апарату з установленими повноваженнями щодо виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та відповідальністю за здійснення цих повноважень.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадами в органах місцевого самоврядування є:

- виборні, на які особи обираються територіальною громадою;

- виборні, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

- посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови, голови районах, районних у містах та обласних рад, інших виборних посад, та осіб, які призначаються) визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 12, 42, 47, 50, 51, 54, 55, 56), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (ст. 5, 7, 10, 12, 15, 18, 20), «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими Законами України.

Після набуття чинності Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» відбулося остаточне розмежування державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, що відповідає нормам організації публічної влади європейських країн.

Отже, одночасно зі становленням державності в Україні відбувається і процес становлення власної державної кадрової політики. Відтоді кадрові проблеми державних органів влади починають вирішуватися не за партійно-номенклатурним принципом, а на засадах демократії. Для забезпечення альтернативності під час формування інститутів влади на практиці впроваджується процедура виборності, конкурсу, з урахуванням професіоналізму, відданості державній справі. Починається період легітимного існування інституту державної служби України.

Але вже з 1998 р., після проголошення необхідності проведення в Україні адміністративної реформи, постало питання про потребу одночасного реформування й державної служби. Згідно з Концепцією адміністративної реформи, передбачається розробити і впровадити класифікацію державних органів і посад державних службовців. Планується виділити і законодавчо визначити такі основні типи державних посад: політичні, патронатні, адміністративні.

Згідно з цим підходом, до політичних посад пропонується віднести посади всіх членів Кабінету Міністрів, перших заступників міністрів, голів обласних державних адміністрацій та їх перших заступників. Окремо передбачалося визначити особливий статус служби в органах місцевого самоврядування, єдиний порядок проведення конкурсу та стажування зі складанням іспиту, систему об'єктивної оцінки (атестації) діяльності державних службовців, основою якої має стати продуктивність, ефективність, якість і своєчасність роботи. Головною ознакою діяльності державних службовців має стати пріоритет прав та інтересів особи¹⁸.

Проект концепції адміністративної реформи визначає потребу в розробці нової управлінської ідеології, спрямованої на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського апарату до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності, гласності в діяльності посадових осіб, правової захищеності та політичної нейтральності державних службовців, створення умов мотивації, стимулювання і заохочення державних посадових осіб.

Зрозуміло, що адміністративна реформа потребує значного часу і повинна проводитися в умовах суспільного порозуміння, активної співпраці всіх гілок влади, адже цей процес спрямований на визначення і встановлення системи ефективних владних відносин між ними в умовах побудови правової суверенної держави.

Взагалі 90-ті роки ХХ ст. для України характеризуються пошуком моделі власного державного устрою, побудови структури органів державного управління і самоврядування, визначенням конституційних засад державної політики, відпрацюванням шляхів досягнення наміченої Конституцією мети - створення суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

4.