§ 1. История развития международно-правовой защиты интересов и прав ребенка

Развитие международно-правовой защиты прав и интересов детей имеет несколько этапов.

Первым международным документом в этой области была Декларация прав ребенка (Женевская Декларация), принятая 26 сентября 1924 г.

Ее первый принцип гласил: «Ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного». В ней было выражено стремление к обеспечению основных нужд детей: «Голодный ребенок должен быть накормлен; больному ребенку должен быть предоставлен уход; отсталому ребенку должна быть оказана помощь; порочные дети должны быть исправлены; сиротам и беспризорным детям должно быть дано убежище и все необходимое для их существования» (принцип II).

В то же время, предусматривалась определенная степень самостоятельности: «Ребенку должна быть предоставлена возможность зарабатывать средства на существование, и он должен быть огражден от всех видов эксплуатации» (принцип IV). Пожалуй, не стоит критиковать данный документ за «абстрактный и демагогический характер»1 ее положений и за то, что в нем «ничего не говорилось об обязательствах правительств по созданию определенных условий для детей»2. Важным является то, что Женевская декларация впервые указала на необходимость специальной охраны и заботы о детях, став точкой отчета в борьбе за права ребенка.

Второй этап в этом направлении ознаменован принятием Генеральной Ассамблеей ООН в 1959 г. Декларации о правах ребенка (далее Декларация 1959 г.)3. В ней существенно развиваются положения предшествующей декларации: «Ребенку законом и другими средствами должна быть обеспечена специальная защита и предоставлены возможности и благоприятные условия, которые позволяли бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем и в условиях свободы и достоинства».

1 Городецкая И.К. Международная защита прав и интересов детей. М.: «Международные отношения», 1973. С. 12.

2 Там же. С. 13.

3 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1386 (XIV) от 20 ноября 1959 г., Международная защита прав и свобод человека, М., Юридическая литература, 1990 г.

3 Подробнее см.: Городецкая И.К. Указ. соч. С. 13—15.

Самым важным в Декларации 1959 г. было то, что в ее положения уже включены слова «право» и «иметь право»: «Ребенок должен обладать всеми правами, изложенными в настоящей Декларации» (принцип 1); «Ребенок с момента своего рождения должен иметь право на имя и гражданство» (принцип 3); «Он должен иметь право на здоровый рост и развитие...», «Ребенок должен иметь право на необходимое питание, жилище, отдых и медицинское обслуживание» (принцип 4); «Ребенок имеет право на образование...» (принцип 7).

Этот факт по-разному оценивается в литературе. Так, Колосов Ю.М. считает, что в Декларации 1959 г. права ребенка понимались как «пассивные», поскольку «субъектами этих прав являлись родители, неправительственные организации, местные власти и правительства»1. Используя логику автора, можно сказать, что любое право, до тех пор, пока ребенок не сможет осуществить его самостоятельно, является «пассивным». Право всегда корреспондирует обязанность другого члена общества или не нарушать его, или способствовать его осуществлению и таким образом оно будет реализовано, что в большей степени касается ребенка. В связи с этим, необходимо рассматривать родителей, неправительственные организации, местные власти и правительства как субъектов обязанностей.

1 Kolosov Y. The CRC: Juridical significance and the Committee on the Rights of the Child: Stock taking and new challenges // Understanding Children's Rights, Children's Rights Center, University of Chent, Belgium, 1998, p.397.

2 Todres J.

Д. Тодрес, принимая во внимание формулировку первого принципа, утверждает, что Декларация «признала ребенка в качестве субъекта международного права» . Данная точка зрения не является бесспорной. Во-первых, не будучи юридически обязательным документом, Декларация 1959 г. не признает, а лишь «призывает» к признанию и соблюдению, провозглашенных в ней прав и свобод (как об этом говорится в преамбуле). Во-вторых, если автор иначе смотрит на юридическую природу декларации, то почему именно Декларация 1959 г. «признала ребенка в качестве субъекта международного права»? Всеобщая декларация прав человека 1948 г. содержит аналогичное положение в отношении «каждого человека», включая и ребенка (ст. 2).

По нашему мнению, Декларация 1959 г. направлена на охрану и защиту интересов ребенка, но, вместе с тем, были сделаны первые небольшие шаги в провозглашении его индивидуальных прав.

Рассматриваемый документ имел прогрессивное значение для международно-правового регулирования прав человека в целом. Сказанное касается формулировки принципа недискриминации. Несмотря на то, что он уже содержался в предшествующих международных актах, именно в Декларации прав ребенка 1959 г. он получил свое современное звучание. Так, в преамбуле Женевской декларации 1924 г. содержалось только три основания недискриминации: раса, гражданство и религия. Всеобщая декларация прав человека 1948 года расширила этот перечень, включив цвет кожи, пол, язык, политические и иные убеждения, социальное происхождение, имущественное положение. Существенным дополнением в Декларации 1959 г. является запрет дискриминации на основании рождения или иного обстоятельства, касающегося самого ребенка или его семьи. В таком виде принцип недискриминации был закреплен в Международных пактах 1966 г.

Для сравнения: «Ребенок должен первым получать помощь» (принцип 3 Декларации 1924 г.).

В то же время следует отметить, что в Декларации 1959 г.

В 1970 г. впервые обсуждался вопрос о возможности и необходимости создания в рамках ООН конвенции, посвященной правам ребенка, ответ на который был неоднозначным.

С одной стороны, существовали Международные пакты о правах человека 1966 г., предоставляющие права каждому, включая и ребенка, о чем свидетельствуют формулировки статей этих международных договоров: «каждый», «никто», «все лица».

Кроме того, некоторые положения специально адресованы детям: п.З ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (об особых мерах охраны и помощи детям и подросткам и защите от экономической эксплуатации); п. 5 ст.6 Международного пакта о гражданских и политических правах (запрет на вынесение смертной казни за преступления, совершенные лицами до 18 лет), п. 4 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (учет возраста и содействие перевоспитанию несовершеннолетнего преступника при осуществлении правосудия) и ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах (обязательная регистрация рождения ребенка, имя, право на приобретение гражданства).

1 Todres J. Ibid. P. 164.

2 Ibid.

С другой стороны, по отдельным вопросам, связанным с защитой интересов и прав ребенка в тот период действовали конвенции Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ).

Однако множество факторов указывали на необходимость принятия специального международного договора, посвященного детям.

Во-первых, начало развития отдельного комплекса международно-правовых норм было уже положено принятием сначала Женевской декларации 1924 г., затем Декларации 1959 г., основанием для этого послужили особые нужды детей. Причем последняя наметила тенденцию к изменению правового положения ребенка.

Во-вторых, можно предположить, что наличие специальных положений Международных пактов о правах человека, касающихся детей, создали представление о том, что эти договоры применимы к ребенку только в этой части. Это подтверждает Общий комментарий, в котором Комитет по правам человека отмечает, что «права, закрепленные в ст. 24, не являются единственными, принадлежащими ребенку, и как индивиды они пользуются всеми гражданскими правами, закрепленными в Пакте»1 и просит включать в доклады информацию о положении детей, находящихся под юрисдикцией государств-участников. Не является исключением периодический доклад Российской Федерации2.

1 General comment 17/35 of April 1989 [Rights of the Child], para. 2. Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary. Strasbourg, 1993. P. 866.

Права человека в России - международное измерение. М.: Права человека, 1995. Вып. 1. С. 7-94.

В-третьих, не все права, в том виде, в котором они сформулированы в Международных пактах о правах человека, применимы к ребенку, учитывая его физическое и психическое развитие. Одни могут принадлежать только лицу, достигшему совершеннолетия (право голосовать и быть избранным, право на доступ к государственной службе, право на свободу передвижения и выбора места жительства и т.д.), другие - лицу, достигшему определенного возраста (право на труд, право на равенство перед законом, право на свободное выражение своего мнения и т.д.).

Интерес представляют формулировки статей 3 обоих Международных пактов о правах человека, в которых говорится об обязательствах государств-участников обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными, культурными, гражданскими и политическими правами.

В-четвертых, положения международных договоров, касающиеся детей, формулируются по принципу «забота и защита» или «забота и воспитание»3. Например: «Особые меры охраны и защиты должны приниматься в отношении всех детей и подростков...» (п. 3 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах); «Каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после его рождения и должен иметь имя» (п. 2 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах).

1 Кортунов А.В. Конвенция о правах ребенка // Правоведение. Изв. вузов. 1990. № 2. С.75.

Cohen С. P. The Developing Jurisprudence of the Rights of the Child // St. Thomas Law, Review. 1993. Fall. Vol. 6. P. 7.

3 Kolosov Y. Ibid. P. 397; Колосова СЮ. Реализация принципа справедливости при защите социально уязвимых категорий населения в международном праве. (На примере Конвенции о правах ребенка). Московский журнал международного права. 2000. № 1. С. 118.

В-пятых, существовал определенный вакуум в правовом положении ребенка, поскольку Международные пакты о правах человека не учитывали его особенности как развивающейся личности. Например, ребенок не имеет права вступать в брак и создавать семью, но ему необходимы право знать своих родителей и право на их заботу, право на семейные отношения. Ребенок не имеет права принимать участие в ведении государственных дел, но он должен иметь право выражать свое мнение при решении вопросов, касающихся его собственной жизни.

В-шестых, не все государства являлись участниками данных международных документов, тем более что некоторые из них не являются юридически обязательными.

О необходимости разработки и принятия комплексного международного договора по правам ребенка также свидетельствовало крайне тяжелое положение детей во всем мире: высокая детская смертность, неадекватная охрана здоровья детей, отсутствие возможности получения элементарного образования, эксплуатация детей, последствия вооруженных конфликтов.

На тридцать четвертой сессии Комиссии по правам человека ООН польская делегация проявила инициативу и представила проект резолюции, которая содержала текст Конвенции о правах ребенка, полностью основанный на положениях Декларации о правах ребенка 1959 г., то есть основная идея заключалась в том, чтобы положения последней сделать юридически обязательными.

Проект был рассмотрен и принят Комиссией по правам человека (Резолюция 20 (XXXIV) от 8 марта 1978 г.). В данной резолюции Генеральный секретарь обращался к государствам-членам ООН, специализированным учреждениям и органам ООН, региональным правительственным и неправительственным организациям изложить свои мнения, замечания, предложения относительно проекта. От некоторых правительств последовали возражения. Одни сочли неприемлемым «язык» проекта.

Так, например, правительство Дании обосновало свое возражение отсутствием в проекте точности и определенности, которые требуются при создании положений юридически обязательного документа. Многие из государств и неправительственных организаций отметили необходимость в определении понятия «ребенок». Другие, в основном западные государства, видели недостатки, во-первых, в том, что преимущественно в проекте закреплены экономические и социальные права и в меньшей степени уделено внимание гражданским и политическим правам; во-вторых, - в отсутствии механизма имплементации.

Поскольку проект вызвал ряд замечаний, и достаточно существенных, Комиссия ООН по правам человека в 1979 г. из числа своих членов создала открытую Рабочую группу по вопросам Конвенции о правах ребенка, в деятельности которой могли также принимать участие все остальные государства. Конвенция принималась в два этапа: первое чтение (1979-1988 г.г.) и второе чтение (1988-1989 г.г.).

Первоначально деятельность Рабочей группы не вызвала большого интереса. Однако в начале 1983 г. процесс создания Конвенции стал развиваться стремительно, и к 1985 г. число представителей государств и НПО увеличилось вдвое. Среди активных участников разработки можно выделить Аргентину, Австрию, Бразилию, Великобританию, Китай, Индию, Святейший Престол, Советский Союз, Соединенные Штаты Америки1, Францию.

Подробнее об участии США в разработке Конвенции см.: Cohen С. Р. Role of the USA // Poverty Law Journal. 1998. Vol. 4. P. 9-40.

2 Cite on Adam Lopatka Impotence of the Convention on the Rights of the Child // Bulletin of Human Rights 91/2. The Rights of the child. United Nations. New York, 1992. P. 65.

Работа над Конвенцией продолжалась 10 лет, и 20 ноября 1989 г. она была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН. Значение этого события определил в своей речи Председатель 44-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН Джозеф Н. Гарба: «Конвенция, которую только что приняла Ассамблея является документом, имеющим широкое применение. Я поздравляю членов [ООН] и уверяю, что мы стремимся сделать принципы Конвенции реальностью для каждого ребенка на Земле. В этом мы должны не только гарантировать права будущих поколений, но мы также должны упрочить основы справедливости, мира и свободы в будущем»2.

Несмотря на длительный процесс создания, Конвенция вступила в силу через десять месяцев - 2 сентября 1990 г.1 Это единственный международный договор в области прав человека, для вступления в силу которого потребовался такой небольшой промежуток времени .

В том же месяце по инициативе ЮНИСЕФ и шести государств (Египта, Канады, Мали, Мексики, Пакистана и Швеции) в Нью-Йорке состоялась Всемирная встреча на высшем уровне в интересах детей, участники которой призвали все государства ратифицировать Конвенцию (к концу 1990 г. Конвенцию ратифицировали 57 государств). В 1993 прошла Всемирная конференция по правам человека, на которой государства заявили, что их целью является всеобщая ратификация Конвенции к концу 1995 г. и к этому сроку согласие на ее обязательность дали уже 185 стран.

СССР стал государством-участником Конвенции 15 сентября 1990 г. Российская Федерация участвует в Конвенции в порядке правопреемства // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 45. Ст. 955.

Например, потребовалось девять лет для вступления в силу Международных Пактов по правам человека (1966-1976 г.г.). Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации в отношении женщин, принятая 18 декабря 1979 г., вступила в силу 3 сентября 1981 г. Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, открытая для подписания 7 марта 1966 г., вступила в силу 4 января 1969 г. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятая в 1984 г., вступила в силу 26 июня 1987 г. Дополнительная информация о статусе международных договоров в области прав человека: web site of the U.N. High Commissioner for Human Rights http://www.unhchr/ch/html/intlinst/htm.

К настоящему времени Конвенцию о правах ребенка ратифицировали практически все государства мира, за исключением Сомали и США (последние подписали ее 16 февраля 1995 г.)1 - 191, что является «беспрецедентным»2 событием для международного права3.

Следует отметить несколько факторов, повлиявших на процесс формирования Конвенции.

Прежде всего, в отличие от Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. и Международных пактов о правах человека 1966 г., Конвенция не имела своих собственных глубоких философско-гуманитарных традиций. К началу ее создания в науке существовали лишь две противоположных теории относительно сущности прав ребенка, возникшие в последней четверти XX века, - протекционизм и либерализм4.

О причинах отказа США от ратификации Конвенции подробнее см.: Kilborn S. Placing the Convention on the Rights of the Child in an American Context // Human Rights: Journal of the Section of Individual Rights and Responsibilities. 1999. Vol. 26. Iss.2. P. 28; Walker N. E. United States' failure to ratify the United Nations Convention on the Rights of the Child: An explanation and call for action // Understanding Children's Rights, Children's Rights Center, University of Chent, Belgium, 1998. P. 727-737.

2 Resolution General Assembly A/RES/52/107, Part I, para. 1. Например, в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации в отношении женщин участвуют 162 государства; в Международном Пакте о гражданских и политических правах - 140 государств; в Международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах - 137 государств; в Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации - 151 государство; Конвенция против пыток и других жестоки, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания - 106 государств. Информация дана по: Human Rights, Major International Instruments status as at 31 may 1998, UNESCO.

4 Sturm D. Liberation on the Suffering and Rights of Children: Toward a Theology of Childhood // Cross Currents. 1998. Vol. 42. Iss. 2. P. 165-168; Verhellen E. The Convention on the Rights of the Child // Understanding Children's Rights. Children's Rights Center, University of Chent, Belgium, 1998. P 23-24.

По всем основным моментам этих концепций наблюдается полная противоположность. Протекционизм или патернализм рассматривает детство как период полной зависимости и крайней беспомощности, либерализм, наоборот, - как период самостоятельности ребенка. Протекционизм противопоставляет ребенка взрослому, определяя зависимость первого от последнего как на физическом (средства к существованию, защита от насилия), так и на психическом уровне (процесс принятия решений, взаимоотношения с другими людьми), в то время как либерализм делает основной акцент, что и тот, и другой суть человек. Протекционизм настаивает на органической связи ребенка с семьей, либерализм, напротив, предоставляет ребенку право выбора семейного окружения.

Создатели Конвенции выработали свою собственную концепцию прав ребенка - либеральный патернализм. Данный подход не был абсолютно новым. Он представляет собой сочетание отдельных положений патернализма и либерализма, поскольку, несмотря на представленные антитезы, и тот, и другой имеют свое рациональное зерно.

Либеральный патернализм рассматривает детство как поэтапный процесс развития ребенка от сильной зависимости (период младенчества) к самостоятельности (период взросления). Задача взрослого заключается в том, чтобы помочь ребенку постепенно обрести независимость в мыслях и поступках. Таким образом, власть родителей и лиц, осуществляющих заботу о ребенке, имеет целевой характер, то есть, направлена на развитие у него самосознания и способности к самоопределению, после чего они ее утрачивают. В основе либерального патернализма лежит достижение согласия между детьми и взрослыми.

Благодаря идеям этой концепции, воплотившимся в Конвенции, ребенок признается в качестве полноправного члена общества. Она положила конец существующему на протяжении столетий положению о том, что дети принадлежат родителям или другим лицам, которые о них заботятся. Поразительно насколько сильна была эта «установка». При создании одного из прав ребенка была предложена следующая формулировка: «ребенок имеет право с момента рождения знать своих родителей ипринадлежать им»1. В процессе обсуждения она была отвергнута как не отвечающая основной идее Конвенции. Кроме того, в данном международном договоре отражена специфика ребенка как такового: с одной стороны, он суть человек и ему должны непосредственно принадлежать права; с другой стороны, он нуждается в поддержке со стороны родителей или лиц их заменяющих, общества, государства, поскольку является социально уязвимым и не обладает полной дееспособностью.

Новый подход к правам ребенка и статусу самого ребенка получил признание в науке2.

Следующим фактором и весьма существенным является активное участие в деятельности Рабочей группы представителей органов и специализированных учреждений Организации Объединенных Наций, включая Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международную организацию труда, Детский фонд ООН и Всемирную организацию здравоохранения, а также ряд неправительственных организаций. Кроме того, после первого чтения Конвенции Генеральный секретарь обращался с просьбой ко всем выше перечисленным органам и специализированным учреждениям ООН предоставить замечания по вопросам, входящим в их компетенцию и/или техническое заключение по проекту. Одной из целей такого заключения было установить совпадения, неточности в положениях, лингвистическую несовместимость используемых терминов; определить несоответствия положений проекта со стандартами, закрепленными в других широко признанных международных документах по правам человека и сделать рекомендации о способах

' Legislative History of the Convention on the Rights of the Child, HR/1995/Ser. 1/articl 7. P. 5.

Hart S. N. Children's rights in education: an historical perspective // School Psychology Review. 1991. Vol. 20. Issue 4. P. 349; Barbara B. Woodhouse Out of children's needs, children's rights: The child's voice in depending the family // BYU Journal of Public Law. 1994. Vol. 8. Issue 2. P. 325.

их устранения. Также Генеральный секретарь обращался с просьбой направить свои замечания к Комитету Красного Креста.

Другие неправительственные организации (НПО) для работы над проектом Конвенции в 1983 г. создали ad hoc Группу НПО (далее НПО группа)1, в которую вошли примерно тридцать НПО, обладающих консультативным статусом при ЭКОСОС (в соответствии со ст. 71 Устава ООН). НПО выполняли «функцию защитников прав ребенка» .

НПО группа пристально следила за процессом создания Конвенции, формулировала предложения относительно содержания рассматриваемых положений, о включении новых статей и направляла их государствам до начала очередного заседания Рабочей группы. Последние, в свою очередь, использовали исследования членов НПО при обсуждении некоторых вопросов3, что впоследствии отразилось на окончательном содержании положений Конвенции или отдельных формулировок.

Большое влияние на содержание и на формулировки положений Конвенции оказал тот факт, что каждое положение принималось членами Рабочей группы на основе консенсуса.

Legislative History of the Convention on the Rights of the Child, HR/1995/Ser. l/articl.5, p. 15 (annex 1).

•y

Miljeteig-Olssen P. Advocacy of children's righs - The Convention as more than a ligal document // Human Rights Quarterly. 1990. Vol. 12. P.151.

2 Подробнее о роли НПО в процессе создания Конвенции см.: Cohen С. Р. Role of Non-Govenmental Organisations in the Drafting of the Convention on the Rights of the Child // Human Rights Quarterly. 1990. Vol. 12. P. 137—147.

Такой порядок принятия решений в Рабочей группе создал определенные трудности. Некоторые статьи, такие, как свобода вероисповедания (ст. 14), передача на воспитание и усыновление (ст. 20 и 21), участие детей в вооруженных конфликтах (ст. 38), были приняты только после достаточно напряженного обсуждения. Содержание этих статей «демонстрирует результат сложных дипломатических приемов, используемых, чтобы закрепить их в Конвенции»1. Очень напряженным было обсуждение определения понятия «ребенок» (ст. 1) и права на жизнь (ст. 6).

К сожалению, несколько предложений в силу различных причин не были включены в Конвенцию. Одно из них касалось ограничений на проведение медицинских опытов над детьми. Вопреки общему согласию с необходимостью такого положения, данный вопрос был отклонен из-за отсутствия консенсуса относительно его содержания. Другое предложение, затрагивающее права так называемых «незаконных» детей, вообще осталось без внимания большинства делегатов.

Противоречия возникали, как правило, из-за различий в правовых и культурных традициях государств, участвовавших в процессе создания Конвенции. Так, право на свободу вероисповедания и усыновление находятся в противоречии с законами исламских государств. Коран, являющийся основой их правовой системы, не разрешает ребенку иметь религию, отличную от религии его семьи, и не допускает усыновление. При определении минимального возраста, по достижении которого ребенок может участвовать в вооруженных конфликтах, также сыграли роль национальное право, этические ценности и этнические обычаи.

1 Cohen С. P. Individual Rights Concepts and Their Significance for Social Scientists // American Psychologist. 1991. January.

Однако, в том, что процедура принятия окончательного текста договора на основе консенсуса, как пишет М.П. Дружков, является одним из условий и существенной предпосылкой «широкого участия государств в таком договоре, сокращения сроков его вступления в силу, ратификации и присоединения государств»1, можно реально убедиться. Тем не менее, в результате достижения консенсуса принятие международного договора затягивается на годы, а сам процесс его создания балансирует на грани между согласованием интересов государств и эффективностью новой нормы.