Теоретические подходы к государственной поддержке в АПК

В современном мире государственная поддержка сельскохо­зяйственного производства строится на основе трех концепций, дополняющих друг друга:

- многофункциональность сельского хозяйства;

- продовольственная безопасность страны;

- межстрановая производственная специализация.

Применяемая система государственной поддержки АПК в каждой отдельной стране есть функция от приверженности руко­водства этого государства этим трем концепциям.

Основную роль среди современных теоретических положе­ний, оказывающих значимое влияние на формирование систем государственной поддержки в сельском хозяйстве, играет концеп­ция «многофункциональности» и ее практическое использование в экономически развитых странах.

Термин «многофункциональности» сельскохозяйственного производства связан с фактом, что сельское хозяйство на практике требуется рассматривать не исключительно с позиции производ­ства продуктов питания, но и более широко, с учетом выполнения социальных, экологических и других функций.

По данным официального сайта Евросоюза - сельское хозяй­ство кроме производства продовольственной продукции обеспечи­вает определенный перечень дополнительных функций для обще­ства и государства. Оно принимает участие в устойчивом расши­ренном воспроизводстве, в управлении природными ресурсами, сохранении и бережном использовании природных ресурсов, в формировании баланса доходов между аграрными и другими от­раслями народного хозяйства. Это и есть суть многофункциональ­ности [32].

Выражение «многофункциональность аграрного производ­ства» имеет длительную историю. В ст. 33.2 Соглашения о созда­нии Европейского Союза записано, что при формировании единой аграрной политики (ЕАП) и специальных методов ее реализации необходимо учитывать уникальную природу аграрного производ­ства, которая проистекает из социальной структуры сельскохозяй­ственной деятельности, а также из внешней и внутренней неодно­родности разных сельскохозяйственных территорий [57, 129].

При рассмотрении особенностей аграрного законодательства любого европейского региона, можно обнаружить подобные пояс­нения об уникальности и многофункциональности сельского хо­зяйства. Во французском законе «Об ориентации сельского хозяй­ства» от 1980 г. говорится о важной роли фермеров в сохранении национального наследия, поддержании природного равновесия и охране растений и животных [90].

Таким образом, мысли о том, что аграрное производство име­ет уникальную природу, отличающуюся от других отраслей народного хозяйства, объединяет всю европейскую сельскохозяй­ственную политику. Однако эти идеи находят понимание и у дру­гих стран. Так, например, в обращении к ВТО правительство Япо­нии заявило, что «аграрное производство не только обеспечивает продуктами питания, но и формирует продовольственную без­опасность, снижает факторы риска, связанные с непредсказуемы­ми событиями или предполагаемым недостатком продовольствия в прогнозном периоде, помогает сохранению плодородия почвы и природной среды, образованию прекрасных ландшафтов и сохра­нению образа жизни сельского общества через гармонию природы и производства. Все эти роли известны под именем «многофунк­циональность» сельского хозяйства» [96, 112, 146].

По мнению С. Жданова к базовым функциям аграрного про­изводства нужно отнести следующие (рис. 6):

- производственную - население сельской местности обеспе­чивает трудовые ресурсы для аграрной сферы, их качественные характеристики обеспечивают эффективность этой отрасли эконо­мики, и формирует параметры продовольственной безопасности государства;

- природоохранную - повышение экологичности среды про­живания, контролирование состояния лесов, окружающих сель­

ские населенные пункты, прилегающих источников водных ресур­сов, их фауны и флоры;

- пространственно-коммуникационную - оказание услуг по качественному и своевременному обеспечению разных видов до­рог, телефонных линий и линий электропередач, нефте- и газопро­водов, других коммуникаций;

- контроль над территорией - по причине ликвидации мелких поселений и деревень снижается степень контроля над пригранич­ными территориями государства, что может оказаться причиной активизации их внезапного захвата со стороны соседних стран;

- социально-культурную - население сельской местности сбе­регает многие народные традиции, примеры самобытного искус­ства, технологии художественных промыслов, описания обрядов [55].

Рис. 6. Концепция многофункциональности сельского хозяйства

А. И. Алтухова отмечает, что аграрная отрасль (как ком­плексная система) призвана реализовать, по крайней мере, три ос­новные взаимосвязанные функции: экономическую - создание, укрепление и развитие агропродовольственных рынков, эффек­тивное обеспечение жителей продовольствием, модернизацию рентабельного устойчивого сельскохозяйственного производства; социальную - контролирование и совершенствование жизнедея­тельности сельского населения; эколого-биологическую - улуч­шенное воспроизводство плодородия почвенного покрова, повы­шение урожайности сельскохозяйственных растений и продуктив­ности животных, сохранение природы [12].

По мнению А. А. Семенова к основным функциям относятся:

- обеспечение продовольственной безопасности;

- экологические;

- экономические (производственные);

- социальные [160].

Для каждого конкретного государства многофункциональ­ность аграрного производства имеет свое наполнение. Для боль­шинства стран к результатам многофункциональности можно от­нести: обеспечение традиционного образа жизни, защита от при­родных бедствий стихийного характера, сохранение окружающей среды, консервация сельскохозяйственных земель, уведомление о возможных наводнениях, эрозии почвы, оползнях, сохранение водных ресурсов, обеспечение продовольственной безопасности, обеспечение сохранности деревень и их архитектуры, трансфер культурного наследия последующим поколениям, общение с при­родной средой, рекреационные возможности и т.д.

Значимый вклад в развитие многофункциональности обеспе­чила Т. И. Заславская, описавшая «народно-хозяйственные функ­ции села»:

- производственную;

- социально-демографическую;

- культурную;

- рекреационную;

- пространственно-коммуникационную;

- функцию социального контроля над территорией [161].

Рассмотренный перечень дополнен А. В. Петриковым.

полнимых ресурсов (заменителей ГСМ - биоэтанола и биодизеля). Кроме этого, как результат аграрной деятельности обеспечиваются общественные блага, не относящиеся к основной функции - фор­мируется социальный контроль над значительными территориями, прилегающими к местам производства, сохраняется традиционная культура населения, обеспечивается исторически сформированный ландшафт и биологическое разнообразие агроценозов. Как резуль­тат, укрепляется стратегическое положение государства, создают­ся предпосылки для обеспечения социально-духовных и рекреаци­онных потребностей населения [133, 136].

Основной из составляющих многофункциональности сельско­го хозяйства является обеспечение продовольственной безопасно­сти (food security) (рис. 7). В отличие от большинства других функций продовольственная безопасность имеет свое рыночное выражение, что позволяет дать ей более точную оценку.

Термин «продовольственная безопасность» можно рассматри­вать с нескольких точек зрения. По мнению Э. Крылатых и О. Строковой: «Продовольственная безопасность существует в том случае, когда население в полном составе постоянно имеет физи­ческий и экономический доступ к питательным и безопасным про­дуктам питания в количестве достаточном для обеспечения своих потребностей и предпочтений в еде, в количествах, достаточных для активной здоровой жизни» [98].

Официальный сайт Евросоюза содержит более упрощенное определение. Продовольственная безопасность относится к до­ступности продовольствия, другими словами -доступно ли физи­чески продовольствие, и если да, то какой ценой. В соответствии со ст. 33 Договора о формировании Европейского Союза, целью Общей аграрной политики является обеспечение продовольствием населения по доступной цене. По мнению Л. Корбута под продо­вольственной безопасностью в самом общем смысле понимают возможности государства обеспечить удовлетворение нужды в продуктах питания на уровне, который обеспечивает здоровый образ жизни людей [96].

мах и ценах, оп-тимально удовлетворяющих потребности жителей для активной здоровой жизни.

Рис. 7. Система концепции продовольственной безопасности

Говоря о гарантированном обеспечении рыночного предло­жения продовольствия, подразумевается, прежде всего, наличие и

четкое осуществление продуманной государственной политики в области продовольствия. Благодаря адекватной государственной продовольственной политике, во-первых, хозяйствующие субъек­ты ставятся в такие условия, при которых рыночным агентам явля­ется выгодным следовать этой политике, а во-вторых, осуществля­ется соответствующая социальная политика поддержки и обеспе­чения питанием малоимущих и обездоленных [13].

А. И. Алтухов считает, что возможность доступа к количе­ственно и качественно достаточному питанию должен иметь каж­дый гражданин страны. Создание таких условий - необходимость каждой страны, ответственной за будущее нации, сохранение и обеспечение ее генофонда. Основываясь на этом условии, продо­вольственную безопасность государства можно описать, как обя­занность страны обеспечить во всех условиях (обычных и чрезвы­чайных) для каждого гражданина физический и экономический доступ к безопасным (качественным) продуктам питания, жела­тельно произведенным в стране, в количестве, соответствующем научно обоснованным или временным (для чрезвычайных ситуа­ций) нормам питания [11, 12].

Это подчеркивается экономистами нескольких стран, в т.ч. Норвегии и Японии. Правительство Норвегии заявляет, что инте­рес к обеспечению своей продовольственной безопасности может считаться полностью законным желанием любой страны, в ходе чего появляется потребность в специфических политических ме­роприятиях по сохранению посевных площадей, внутристранового производства, поддержания довольно большого по численности крестьянского сообщества и децентрализации производства [97].

Государственные расходы на обеспечение этой политики фак­тически полностью зависят от недопущения риска голода для жи­телей, возможностью и желанием оплачивать это. Продоволь­ственная безопасность как общественное благо нуждается в высо­ком уровне поддержки. Кроме этого, так как это общее благо - совместный продукт аграрного производства, то конкретные во­просы реализации продовольственной безопасности, скорее всего, потребуют использования механизмов поддержки, связанных с производством.

Правительство Японии признает, что откровенная зависи­мость от импорта приводит к появлению ряда проблем:

а) наполнение мирового рынка продуктами питания может сократиться, стать нестабильным в самый короткий период и даже снизиться в среднесрочной перспективе;

б) торговля продуктами питания в целом является несистем­ной и нестабильной, так как страны на современном этапе экспор­тируют только совсем незначительную долю собственной аграр­ной продукции. Общезначимые виды продуктов питания вообще экспортируются небольшим перечнем стран;

в) в случае, когда при недостатке продовольствия экономиче­ски развитое государство станет скупать сельскохозяйственную продукцию, это сформирует отрицательные последствия для всего мирового рынка в целом [126].

Формирование резервов продовольствия является неотъемле­мым условием выполнения срочных запросов населения в продук­тах питания. Однако проблемы могут появиться при том, что эти меры имеют краткосрочный характер по причине потерь качества сельскохозяйственной продукции за период хранения и повыше­ния его цены. По этой причине абсолютно важно обеспечивать рост собственного аграрного производства, чтобы оно являлось главным источником сельскохозяйственной продукции.

Формирование продовольственной безопасности станет недо­ступным, если аграрное производство будет на все сто процентов подчиняться механизмам свободного рынка. Продовольственную безопасность именно поэтому считают одной из составляющих многофункциональности аграрного производства - на правитель­стве любого государства мира лежит важнейшая функция по под­держке внутреннего сельскохозяйственного производства [5, 39].

Выражением третьей концепции стала Всемирная торговая организация, членом которой Российская Федерация стала в 2011 г.

В 2018 г. заканчивается подготовительный период, и правила ВТО будут использоваться в отношении страны в полном объеме.

Глобализация рынка продуктов питания характеризуется воз­растающей интернационализацией рынка сельхозсырья и продо­вольствия. Регион должен конкурировать не с соседними сельхоз­товаропроизводителями, а с субъектами рынка, находящимися в других странах и континентах. Глобализация определяет общеми­ровые тенденции в производстве сельскохозяйственной продукции и дает ответ на вопрос: в каком регионе мира производство тех

или иных товаров является наиболее выгодным? Речь идет уже не о межхозяйственной и даже не межрегиональной, а межстрановой и даже межконтинентальной специализации [152, 157].

Для реализации основной цели ВТО провозгласила основные принципы формирования интернациональной торговой системы:

- использование для всех членов системы статуса наибольше­го благоприятствования;

- обеспечение процесса свободной торговли;

- выполнение национальных условий торговли;

- предопределенность и транспарентность торговых условий;

- формирование предпосылок для равной конкуренции;

- обеспечение специфических и дифференцированных усло­вий для развивающихся государств [5, 73].

При этом в рамках ВТО рынок сельскохозяйственной продук­ции и аграрное производство рассматриваются отдельно от других отраслей. Реальные затруднения по адаптации аграрного произ­водства к механизму функционирования открытого рынка ставят перед странами проблему особого статуса сельскохозяйственной отрасли в пределах имеющихся экономических условий.

Особыми направлениями либерализации рынка сельскохозяй­ственной продукции являются:

- гарантирование доступа на внутренние рынки зарубежной сельскохозяйственной продукции;

- сокращение уровня государственного регулирования произ­водства аграрной продукции, которое изменяет условия конкурен­ции на рынке;

- постепенное сокращение и в итоге полное запрещение экс­портного субсидирования продуктов питания;

- регулирование фитосанитарных и санитарных режимов тор­говли [5].

При применении этих принципов все мероприятия государ­ственного регулирования группируются на основе главного крите­рия - степени влияния на производство и торговлю.

Все мероприятия делятся на 4 «корзины»: зеленую, голубую, желтую и красную (рис. 8).

«Зеленая корзина» включает мероприятия государственного регулирования, не влияющие или минимально влияющие (нега­тивное воздействие) на условия торговли или производства. Дан-

ная система мер не направлена на формирование цен производите­лей.

Рис. 8. Классификация мер государственной поддержки (по ВТО)

Бюджетные расходы по мероприятиям «зеленой корзины» мо­гут быть направлены на следующие меры поддержки:

- НИОКР, подготовка, переподготовка и повышение квали­фикации персонала, создание и функционирование ИКС;

- фитосанитарные и ветеринарные мероприятия, обеспече­ние безопасности и контроль сельскохозяйственной продукции;

- маркетинг сельскохозяйственной продукции, включая си­стему подготовки и распространения рыночной информации;

- создание и совершенствование социальной и производ­ственной инфраструктуры (строительство мелиоративных соору­жений, сетей, дорог, электросвязи), исключая текущие расходы на функционирование [161];

- формирование и сохранение стратегических запасов про­довольствия, внутренняя помощь продуктами питания;

- сохранение гарантированного дохода сельхозтоваропроиз­водителям, оптимизация землепользования и т.д.;

- обеспечение доходов сельхозтоваропроизводителей, не связанных с объемом и видом производственной деятельности;

- сельскохозяйственное страхование урожая, доходов и ком­пенсация ущерба от стихийных бедствий природного характера;

- обеспечение изменения структуры аграрного производства;

- сохранение окружающей среды;

- региональные программы развития территорий [137].

Подобные условия действуют и в отношении мероприятий, ориентированных на снижение перепроизводства («голубая корзи­на»). Эти направления включают платежи за сокращение объемов произведенной продукции и являются видом возмещения упущен­ных доходов аграрных производителей и, соответственно, они не влияют на увеличение количества предлагаемой продукции на аг­рарном рынке. Соответствующие расходы выплачиваются про­порционально фиксированной сельскохозяйственной площади или поголовью [138].

Меры внутренней поддержки, оказывающие неправомочное воздействие на торговлю и влияющие на производство, классифи­цируются как меры «желтой корзины». Они направлены на стиму­лирование аграрного производства и по этой причине нарушают нормальные условия конкуренции на аграрном рынке. В эту кате­горию включается доход, недополученный правительством в ре­зультате применения налоговых льгот, кредитные субсидии, спи­сание задолженности сельскохозяйственных предприятий и пр.:

- дотации на продукцию животноводства и растениеводства;

- дотации на племенное животноводство;

- дотации на элитное семеноводство (на реализованные семе­на);

- дотации на комбикорма;

- компенсация части затрат на приобретение минеральных удобрений и средств химической защиты растений;

- компенсация части затрат на энергоресурсы;

- компенсация части расходов по повышению плодородия почв;

- компенсация стоимости техники, приобретенной в порядке встречной продажи сельхозпродукции;

- расходы на ремонт и текущее содержание мелиоративных систем;

- расходы лизингового фонда;

- расходы на создание сезонных запасов запчастей и матери­ально-технических ресурсов;

- капиталовложения производственного назначения, кроме капитальных расходов на мелиорацию и водное хозяйство;

- ценовая поддержка: компенсация разницы между закупоч­ной и рыночной ценой на сельскохозяйственную продукцию;

- предоставление производителю товаров (услуг) по ценам ниже рыночных;

- закупка у производителя товаров (услуг) по ценам выше рыночных;

- льготное кредитование сельскохозяйственных производите­лей за счет средств федерального и региональных бюджетов, включая списание и пролонгацию долгов;

- льготы на транспортировку сельскохозяйственной продук­ции [179].

Из мероприятий желтой корзины выделяют меры «специаль­ного и дифференцированного режимов», которые включают инве­стиционные субсидии, частичную компенсацию затрат при покуп­ке материально-технических средств. Такие режимы предусмотре­ны только для развивающихся стран и подобно «зеленой» и «голу­бой» корзинам не подлежат обязательному сокращению [166].

Меры «желтой корзины» подлежат сокращению по следую­щим правилам. Если их стоимостная оценка превышает для разви­тых стран 5%, а для развивающихся стран - 10% от стоимости ва­ловой продукции сельского хозяйства, то эти меры подлежат со­кращению на 20% [80, 189].

К мерам «красной корзины» относятся экспортные субсидии и субсидии, направленные на поощрение использования местных товаров по отношению к импортируемым. К таковым, например, относятся прямые экспортные субсидии; программы, допускаю­щие удержание валюты, либо любая подобная практика, которая влечет за собой выплату премии при экспорте; внутренние транс­портные и фрахтовые тарифы для экспортных отгрузок, устанав­ливаемые или взимаемые на более льготных условиях по сравне­нию с перевозками на внутреннем рынке и т.п. Меры «красной корзины» относятся лишь к субсидиям промышленности - для сельского же хозяйства абсолютно запрещенных субсидий нет [98, 114].

Поддержка сельскохозяйственного производства характеризу­ется рядом специфических показателей, к которым относятся:

1) агрегированный PSE, или общая стоимость трансфертов, получаемых производителями, отражает размер годовых денеж­ных трансфертов, уплачиваемых потребителями продовольствия и налогоплательщиками страны в пользу сельскохозяйственного производства в рамках проводимой аграрной политики;

2) PSE в процентном выражении - т.е. отношение полной сто­имости всех трансфертов к общей стоимости сельскохозяйствен­ной продукции во внутренних ценах;

3) PSE в расчете на тонну продукции;

4) номинальный коэффициент поддержки сельскохозяйствен­ного производства (CNSp) - соотношение между ценами мирового рынка плюс PSE в расчете на единицу продукции и ценами миро­вого рынка [91].

При том, что приведенная система показателей получила ши­рокое распространение, она характеризует только сопоставимые размеры бюджетной поддержки. При этом остается в стороне во­прос об эффективности всего организационно-экономического ме­ханизма государственного регулирования и его отдельных элемен­тов.

Для реализации целей, функций и принципов агропродоволь- ственной политики применяются разнообразные инструменты гос­ударственного регулирования (рис. 9):

- специальные налоговые режимы для субъектов агропродо- вольственного рынка;

- закупка, хранение, переработка и реализация сельскохозяй­ственной продукции и продовольствия для государственных нужд;

- установление минимальных и максимальных пороговых (гарантированных), интервенционных цен на сельскохозяйствен­ную продукцию и продовольствие;

- тарифное и нетарифное регулирование импорта и экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, поддержка экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия;

- таможенное регулирование, учитывающее специфику агро- продовольственного сектора;

- государственные инвестиции;

- предоставление субсидий, субвенций, гарантий и компенса­ций сельскохозяйственным товаропроизводителям и другим субъ­

ектам агропродовольственного рынка, иные формы бюджетного финансирования;

- технические регламенты, лицензии и другие виды ограниче­ний;

Рис. 9. Инструменты государственного регулирования в АПК

- управление рисками в сельском хозяйстве, связанными со спецификой аграрного сектора;

- стимулирование развития институтов и инфраструктур агро- продовольственного рынка, включая систему кредитования, в том числе на основе залога земельных участков, лизинг техники и обо­рудования, страхования, кооперацию;

- антимонопольное регулирование, меры по устранению ад­министративных и технических барьеров в агропромышленном комплексе;

- программы устойчивого развития сельских территорий и со­хранения природных ресурсов и природного ландшафта;

- информационное обеспечение и консультационное обслужи­вание субъектов агропродовольственного рынка;

- меры по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей, включая реструктуризацию их долгов;

- стимулирование научно-технического прогресса и иннова­ционной деятельности в агропромышленном комплексе;

- иные инструменты государственного регулирования, преду­смотренные действующим законодательством РФ [93].

До сих пор в России применялись лишь отдельные элементы целостной системы регулирования: оказывалась государственная поддержка селу, вводились и корректировались таможенные по­шлины и т. д. Существующая система государственной поддержки АПК направлена в основном на решение текущих задач, стратеги­ческие вопросы развития агропромышленного комплекса не нахо­дят должного решения [118, 122].

1.3.