Государственное регулирование экономики: понятие, функции, задачи

Экономика - система рационального использования произ­водственных ресурсов в целях удовлетворения растущих потреб­ностей населения. Это сложная система, находящаяся на стыке природной и общественной сферы и отражающая элементы как естественных, так и общественных связей.

Сложность экономики как целостной системы состоит в нали­чии целого ряда самостоятельных элементов, неоднозначности целевых установок развития каждого элемента и системы в целом, а также сложной связи между элементами, образующими систему.

Экономическая роль государства неуклонно возрастает. Под прямой контроль и регулирование подпадают все новые виды дея­тельности в нашем сложном взаимозависимом обществе [156, 187].

Учесть все эти моменты в процессе регулирования социально­экономического развития - весьма трудная проблема, требующая соответствующей подготовки и учета многообразия факторов [35].

Основополагающим принципом эффективного развития соци­ально ориентированной рыночной экономики является сочетание рыночного саморегулирования с государственным корректирова­нием стоимостных пропорций воспроизводства [24, 36].

В мировой экономической литературе представлен довольно разнообразный спектр теоретических обоснований места, роли, целей и возможностей государственного «вмешательства» в ры­ночную экономическую систему. При этом взгляды ученых суще­ственно менялись в зависимости от конкретных условий развития мирового хозяйства [25].

В оценке сущности и роли рыночного механизма, целей, гра­ниц и форм государственного регулирования экономики значи­тельно разошлись мнения приверженцев трех ведущих направле­ний экономической науки ХХ века: неоклассического, кейнсиан­ского и институционального. Теории, разработанные экономиста­ми этих направлений в разное время и в разных странах, применя­лись в практике государственного регулирования экономики.

Для большинства развитых стран мира характерно расширя­ющееся и усиливающееся вмешательство государства в различные сферы экономической жизни.

Первый подход - концепция невмешательства государства в экономические процессы. Он основывается на работах классиков политической экономии.

Второй подход - ограниченная интервенция государства в экономику. Он предполагает проведение макроэкономической по­литики, основанной на монетаристских теориях.

Третий подход - активная роль государства в проведении экономической политики различными средствами, начиная от управления ограниченными производственными ресурсами, про­ведения структурно-отраслевой и территориальной политики раз­личными методами [60].

Объективная необходимость включения государства в эконо­мический процесс определяется следующими факторами:

- необходимостью обеспечения общественного воспроизвод­ства в расширенном масштабе;

- обеспечением долговременности интересов населения;

- поддержанием баланса социально-экономических интересов различных групп населения в стране;

- обеспечением единства и целостности территориального пространства страны.

Собственно, деятельность органов власти по воздействию на процесс общественного воспроизводства в целях достижения об­щественно полезных результатов и определяет содержание госу­дарственного регулирования экономики.

Государственное регулирование - неотъемлемый элемент ме­ханизма функционирования экономики. В этом контексте под гос­ударственным регулированием обычно понимают воздействие (прямое или косвенное) государственных органов управления на экономические процессы в обществе с целью достижения макро­экономической сбалансированности и обеспечения в целом нор­

мального функционирования экономики [26]. При этом предпола­гается, что прямое, или непосредственное воздействие (поддерж­ка) государственных органов распространяется лишь на хозяй­ствующие субъекты государственного сектора экономики, тогда как косвенное, или опосредованное (в первую очередь системой финансово-экономических рычагов) воздействие государства от­носится как к экономике в целом, так и, прежде всего к ее частно­му сектору.

Объективная возможность государственного регулирования экономики появляется с достижением определенного уровня эко­номического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость реализации государственного регулирования эко­номики заключается в нарастании проблем, с которыми оно и при­звано справиться. Доказано, что рынок не может регулировать ре­ализацию национальных и региональных экономических про­грамм, решать проблемы безработицы, денежного обращения, конвертируемости валюты и т.п. В условиях рынка крайне необхо­димо планомерное регулирование экономических и социальных отношений на региональном, национальном и международных уровнях [101].

Необходимость государственного вмешательства в рыночную экономику обусловлено следующими причинами (рис. 1) [113]:

1) присутствие сбоев в механизме функционирования рыноч­ногохозяйства, среди которых можно назвать:

- долгосрочное равновесие при неполной занятости;

- установление соотношения между ценами и количеством производимых товаров и услуг, приводящих к воспроизводству кризиса;

- сбои в отраслевой структуре, вызываемые научно­техническим прогрессом, приводящие к серьезным проблемам с занятостью, с платежным балансом и обладающие кумулятивным эффектом;

- диспропорции, возникающие в оптимальной структуре тер­риториального размещения производства, капиталовложений, до­хода и занятости. Рыночные механизмы обуславливают концен­трацию производства, услуг, капитала и населения на определен­ных, ограниченных территориях (например, в городских агломе­рациях), что чаще всего нецелесообразно с точки зрения народно­го хозяйства в целом;

Рис. 1. Причины необходимости

государственного регулирования экономики

- рост промышленного и сельскохозяйственного производства связан с расходованием невосполнимых ресурсов и увеличением нагрузки на окружающую среду. Только государственное регули­рование при определенных условиях может обеспечить пути и ин­струменты для смягчения этих вредных влияний;

2) необходимость эффективного удовлетворения потребно­стей в общественных благах.

3) необходимость выравнивания внешних эффектов. Рыноч­ное хозяйство в определенных условиях неспособно решать задачи развития экономики, ее составляющих, инфраструктуры, рекон­струкции некоторых отраслей промышленности, обеспечения народного хозяйства дешевой электроэнергией и сырьем, финан­сирования и организации в общегосударственных масштабах научно-исследовательских, экспериментальных и опытно­конструкторских работ;

4) необходимость обеспечения общественного воспроизвод­ства в расширенном масштабе [123];

5) невозможность обеспечения исключительно рыночными механизмами долговременных интересов населения;

6) необходимость поддержания баланса социально - экономических интересов различных групп населения;

7) потребность в обеспечении единства и целостности терри­ториального пространства страны и т.д. [21].

Существование в условиях рыночного хозяйства сектора, ко­торый в своей деятельности руководствуется принципами, частич­но отличающимися от принципов частных фирм, позволяет ис­пользовать государственный сектор для решения общегосудар­ственных экономических задач, для создания условий повышения

рентабельности частного сектора. Поэтому государственный сек­тор является основным поставщиком дешевых услуг, в частности транспортных, почтово-телеграфных, электроэнергии и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе.

Сферы государственного вмешательства в экономику.

1) поддержка конкурентной среды. Действенная конкуренция не воспроизводится сама по себе. Накопление капитала ведет к его концентрации, а поглощение и слияние фирм - к централизации капитала. Таким образом, конкуренция (основной двигатель ры­ночного хозяйства) подрывает сама себя. Этот процесс противоре­чивый, он представляет собой скорее тенденцию, развивающуюся медленнее или быстрее, а иногда временно и в обратном направ­лении, в разных отраслях на разных исторических этапах [23].

Рис. 2. Основные сферы государственного регулирования экономики

Государство должно создать общеэкономические, правовые и социальные условия, разработать и внедрить правила, обеспечи­вающие действенное функционирование конкуренции; контроли­ровать выполнение этих правил, не подрывая основ социально­экономической системы, т.е., не подрывая права собственности и свободы хозяйственной деятельности;

2) обеспечение общеэкономической стабильности. Вследствие специфики координации экономических решений и действий си­стема рыночного хозяйства допускает нарушения внутренней ста­бильности народного хозяйства, сильные колебания конъюнктуры, возникновение отраслевых диспропорций. В связи с этим перед государством стоит задача выравнивания долгосрочных цикличе­ских, кратко- и среднесрочных конъюнктурных колебаний;

3) социальная обеспеченность и сбалансированность. В со­временном обществе необходима защита интересов лиц, работаю­щих по найму, потребителей, пенсионеров, больных, детей, моло­

дежи. Теоретически в условиях чистой рыночной экономики боль­ные, старики, инвалиды, сироты могут вообще не получать ника­кого дохода, так как они ничего не могут предложить на рынке [109];

4) преодоление кризисов на микроуровне.

Негативные последствия активной роли государства в эконо­мике:

- сужение сферы действия рыночных отношений, ведущих к наиболее эффективному использованию производственных ресур­сов;

- нарушение принципов рыночного установления связей меж­ду хозяйствующими субъектами.

Государственное регулирование экономики в условиях ры­ночного хозяйства представляет собой систему государственных мер законодательного, исполнительного и контролирующего ха­рактера, осуществляемых правомочными государственными учре­ждениями и общественными организациями в целях стабилизации и развития экономики, приспособления существующей социально­экономической системы к изменяющимся условиям.

С точки зрения выполняемых функций государственное воз­действие на экономику включает в себя [115]:

- законотворчество - разработку и принятие правовых норм хозяйственной деятельности;

- администрирование - создание и прекращение деятельности субъектов хозяйствования;

- информирование хозяйствующих субъектов об экономиче­ской ситуации и возможном ее изменении в будущем при разра­ботке прогнозов и индикативных планов как страны в целом, так и отдельных ее территориальных образований;

- регулирование деятельности регионов, отраслей и крупных предприятий в общенациональных целях;

- контроль за текущей деятельностью предприятий в целях предотвращения нарушений существующего законодательства (рис. 3).

Рис. 3. Функции государственного регулирования экономики

Несмотря на проводимую в некоторых развитых и развиваю­щихся странах приватизацию и реприватизацию, государственный сектор не ликвидируется и продолжает играть заметную роль в экономике.

В настоящее время большинство развитых стран осуществля­ют общегосударственное среднесрочное программирование в со- че-тании с выработкой долгосрочных ориентиров. Происходит все более адресное, дозированное и комплексное использование ин­струментов регулирования. Степень разработки общенациональ­ных программ развития является одним из показателей активности государства в экономическом развитии страны.

В перечень конкретных задач государственного регулирова­ния входит набор целевых установок, стоящих перед органами власти при регулировании экономических отношений.

Все перечисленные проблемы определяют перечень задач государственного регулирования [123]:

- экономический рост и экономическое развитие;

- полная и эффективная занятость;

- ориентация на достижение экономической эффективности;

- стабильный уровень цен;

- экономическая свобода;

- справедливое распределение доходов;

- сбалансированность внешнеторгового баланса страны (рис. 4).

Необходимо добавить в этот список такие задачи как:

- обеспечение необходимого уровня инфраструктуры и дохо­дов сельского населения [128];

- решение вопроса продовольственной безопасности страны [17];

- справедливое выполнение всех поставленных условий в международной торговле сельскохозяйственной продукцией, обеспечивающее равные условия для отечественных и импортных продуктов питания;

- обеспечение технического перевооружения сельскохозяй­ственных товаропроизводителей и условий для дальнейшего рас­ширенного воспроизводства [107].

В рамках общей задачи регулирования экономического цикла необходимо рассматривать и его конкретные структурные состав­ляющие, в качестве которых выступают: отраслевая и территори­альная структура производства, накопление капитала, занятость населения, состояние платежного баланса, инфляция, цены и пр.

Рис. 4. Задачи государственного регулирования экономики

Выработка и обоснование взаимосвязанной совокупности це­левых установок на каждом этапе социально-экономического раз­вития и составляет искусство руководства страной.

Государственное регулирование экономики в современных условиях является составной частью процесса воспроизводства. Оно решает различные задачи, которые выдвигаются на передний план в зависимости от остроты проблем, возникающих в хозяйстве и социальной сфере: стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в

отраслевой и региональной структурах, поддержание внешнеэко­номического равновесия.

Конкретные направления, формы, масштабы государственно­го регулирования экономикой определяются характером и остро­той экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период [52].

Именно острота экономических, социальных, мирохозяй­ственных, экологических проблем, осознанная и интерпретиро­ванная государственными и общественными субъектами, вызывает конкретные акции со стороны государственных органов [174].

Сложные и противоречивые взаимоотношения целей соци­ально-экономического развития, их взаимопереплетение и возни­кающие побочные желательные и нежелательные последствия за­ставляют государственные регулирующие органы разрабатывать и осуществлять цели развития не по отдельности, а только в увязке друг с другом. Именно поэтому в современных правительственных и партийных программах задачи государственного регулирования формулируются в виде набора важнейших целевых установок (многоугольников целей) [177].

Наиболее распространен так называемый магический четы­рехугольник, т.е. четыре взаимосвязанные цели, за реализацию которых государство несет ответственность. Это следующие целе­вые установки развития страны:

- экономический рост;

- высокий уровень занятости;

- стабильность цен (устойчивость денег);

- внешнеэкономическое равновесие.

Глобальной целью государственного регулирования экономи­ки является достижение экономической и социальной стабильно­сти, укрепление и совершенствование существующего строя, адап­тация его к изменяющимся условиям.

Многогранность целевых установок социально­экономического развития и государственного регулирования - ос­новная черта современной экономической системы.

В Российской Федерации ведется крупномасштабная реформа государственного управления. Необходимость ее обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного об­щества и ныне существующим уровнем результативности государ­ственного управления.

В этой связи принят ряд принципиальных законодательных документов. Предусматривается переход от отраслевого принципа построения госструктур к преимущественно функциональному. Для этого применено следующее разделение государственных функций:

- правоустанавливающие (выработка основных направлений развития и нормативное регулирование);

- по контролю и надзору;

- по предоставлению государственных услуг;

- по управлению государственным имуществом [14, 16].

Основными инструментами государственного регулирования являются бюджетно-налоговая политика и финансовое воздей­ствие на предпринимательство. Осуществляя это воздействие, гос­ударство, как правило, ставит следующие цели:

- достижение постоянного устойчивого экономического роста;

- обеспечение стабильности цен на основные товары и услуги;

- обеспечение полной занятости трудоспособного населения;

- обеспечение определенного минимального уровня доходов населения; создание системы социальной защищенности граждан, в первую очередь пенсионеров, инвалидов, многодетных;

- равновесие во внешнеэкономической деятельности.

Объектами государственного воздействия на экономику яв­ляются те условия, процессы и отношения, происходящие в сфере общественного воспроизводства, функционирование которых ры­ночный механизм обеспечивает неудовлетворительно или не обес­печивает вообще.

По уровню решаемых задач можно выделить следующие объ­екты государственного воздействия (рис. 5):

- общехозяйственные процессы - экономический цикл, де­нежное обращение, занятость, инвестиции, НИОКР, цены;

- крупные секторы экономики - промышленность, строитель­ство, сельское хозяйство, инфраструктура, финансовая сфера;

- отрасли и корпорации;

- регионы как крупные хозяйственные комплексы.

Объектами внешнеэкономического регулирования могут быть условия международной торговли, движение капитала и рабочей силы, валютные отношения, участие в международных экономиче­ских организациях [181].

Рис. 5. Объекты государственного регулирования экономики

Объектом государственного регулирования являются и соци­альные отношения, в первую очередь взаимодействие между рабо­тодателями и лицами, работающими по найму, мелкое и среднее предпринимательство, а также сфера социального обеспечения. Главный предмет государственного воздействия в долгосрочном аспекте - рост национального богатства и национального имуще­ства, в среднесрочном аспекте - экономический цикл, в кратко­срочном аспекте - хозяйственная конъюнктура. Суть регулирую­щих мероприятий по отношению к этому предмету состоит в том, чтобы во время кризиса и депрессии стимулировать спрос на това­ры и услуги, капиталовложения и занятость, экспорт товаров и услуг, приток иностранного капитала и туристов, а в период кру­того подъема - сдерживать экономический рост, не допуская «пе­регрева» экономики. С этой целью создаются дополнительные фи­

нансовые стимулы для частного капитала, увеличиваются государ­ственные расходы, регулируется процентная ставка.

Государственное регулирование отраслевой и территориаль­ной структуры осуществляется с помощью финансовых стимулов и государственных капиталовложений, которые обеспечивают привилегированные условия для отдельных отраслей и регионов [188]. В одних случаях поддержка оказывается отраслям и терри­ториальным единицам, находящимся в состоянии затяжного кри­зиса, в других - поощряется развитие новых отраслей и видов производств - носителей научно-технического прогресса, при­званных привести к прогрессивным структурным изменениям внутри отраслей, между отраслями и в народном хозяйстве в це­лом, к повышению его эффективности и конкурентоспособности. В то же время могут приниматься меры по преодолению чрезмер­ной концентрации производства в отдельных центрах.

Важнейшим объектом государственного регулирования явля­ется накопление капитала. Производство, присвоение и капитали­зация прибыли во всех случаях служат главной целью хозяйствен­ной деятельности в рыночной экономике, поэтому государствен­ная экономическая политика поощрения накопления в первую очередь соответствует экономическим интересам субъектов хозяй­ства. Создавая дополнительные стимулы и возможности в разное время всем инвесторам или отдельным их группам по отраслям и территориям, государственные органы воздействуют на экономи­ческий цикл и структуру.

Регулирование занятости - это поддержание нормального с точки зрения рыночной экономики соотношения между спросом и предложением рабочей силы. Это соотношение должно удовле­творять потребность экономики в квалифицированных и дисци­плинированных работниках, заработная плата которых служит для них достаточной мотивацией к труду. Однако соотношение между спросом и предложением рабочей силы не должно вести к чрез­мерному росту заработной платы, которое может негативно отра­зиться на национальной конкурентоспособности. Нежелательно и резкое снижение занятости: оно ведет к увеличению армии безра­ботных, снижению потребительского спроса, налоговых поступле­ний, росту расходов на пособия и, самое главное, к опасным соци­альным последствиям [10].

Постоянным объектом внимания государственных регулиру­ющих органов является денежное обращение. Основное направле­ние регулирования денежного обращения - борьба с инфляцией, представляющей серьезную опасность для экономики. Регулиро­вание денежного обращения опосредованно воздействует и на другие объекты - условия накопления, цены, социальные отноше­ния.

Состояние платежного баланса является объективным показа­телем экономического здоровья страны. Во всех странах с рыноч­ным хозяйством государство постоянно занимается оперативным и стратегическим регулированием платежного баланса. Оно осу­ществляется путем воздействия на экспорт и импорт, движение капитала, повышение и понижение курсов национальных валют, торгово-договорную политику и участие в международной эконо­мической интеграции.

Одним из главных объектов регулирования являются цены. Государственное регулирование цен может носить прямой и кос­венный характер. Прямое регулирование цен предполагает их ди­рективное установление на продукцию тех или иных отраслей экономики (в первую очередь речь идет о продукции естественных монополий). Косвенное регулирование цен происходит с помощью налогов, включаемых в себестоимость выпускаемой продукции, а также путем введения акцизных сборов. Динамика и структура цен объективно отражают состояние экономики. В то же время сами цены оказывают большое воздействие на структуру хозяйства, условия капиталовложений, устойчивость национальной валюты, социальную атмосферу [34].

Кроме того, государственные органы стремятся заинтересо­вать частные фирмы в развитии научных исследований и внедре­нии их результатов, в экспорте товаров, капитала, накопленных знаний и опыта.

Развитые государства мобилизуют все доступные им средства воздействия на экономическое развитие. Современная научно­техническая революция на передний план выдвигает задачи по­вышения эффективности производства, его технического уровня, наукоемкости, организации и управления. В странах с развитой рыночной экономикой решение этих задач напрямую связано с государственным регулированием, которое имеет давнюю исто­рию.

Развитые страны вынуждены прибегать к экономическому ре­гулированию в связи с тем, что современные производительные силы для своего функционирования более чем когда-либо требуют централизованного управления. Это обусловливается гигантским обобществлением и концентрацией производства, непрерывным усложнением всего хозяйственного механизма и его связей [126].

Вокруг государственного регулирования постоянно ведутся теоретические дискуссии и политическая борьба, но они ведутся не по поводу необходимости государственного регулирования экономики, а о его целесообразных масштабах, формах, интенсив­ности и эффективности [176].

Кризисы выполняют три функции в динамике развития эко­номических систем, в числе которых своими масштабами, соци­ально-экономическим потенциалом и воспроизводственными осо­бенностями выделяется агропродовольственная система. Во- первых, экономические кризисы подрывают основы устаревших структур и институтов соответствующих отраслей народного хо­зяйства; во-вторых, они открывают дорогу для установления но­вых форм экономических отношений и, в-третьих, сохраняют и обогащают «наследственное» ядро системы. В зависимости от ка­чества государственного и хозяйственного антикризисного управ­ления кризисы завершаются либо переходом систем в новое, эф­фективно функционирующее качественное состояние, либо затя­гиваются и иногда заканчиваются разрушительными последствия­ми [104].

Относительно недавно введенное в хозяйственный оборот по­нятие антикризисного управления нуждается в четком определе­нии сущности и механизма осуществления. Большинство авторов под антикризисным управлением понимает управление в период особых (сложных, опасных) условий и обстоятельств. В более ши­роком смысле под антикризисным управлением понимают либо управление в условиях уже наступившего кризиса с целью ликви­дации предприятия, либо управление, направленное на вывод предприятия из этого состояния. В принципе управление социаль­но-экономической системой всегда в той или иной степени являет­ся антикризисным и тем более становится однозначно антикризис­ным по мере вступления в полосу кризисного развития. Отсюда управление необходимо осуществлять таким образом, чтобы пред­видеть опасности кризиса, своевременно проводить анализ его

симптомов и разработку мер по снижению отрицательных послед­ствий кризиса. В целом циклический характер развития социаль­но-экономических систем, а также изменение соотношения управ­ляемых и непредвиденных процессов, изменение ценностных ори­ентации человека, его потребностей и интересов приводят к необ­ходимости антикризисного управления, позволяющего предвидеть кризисные ситуации, готовиться к ним [101].

1.2.